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小产权房的内涵、形成原因与对策

时间:2021-08-31作者:王路瑶
本文导读:这是一篇关于小产权房的内涵、形成原因与对策的文章,据不完全统计,我国住宅总面积约186亿平方米,其中小产权房66亿平方米,占比超过1/3.其中小产权房最为典型的城市是北京、上海、深圳、西安、郑州等。

  摘要:近年来,随着城市化和工业化进程的加快,我国国民经济快速发展,房价一路飙升。小产权房产生于高房价和社会主义新农村建设的背景下。本文先论述了小产权房的内涵;然后,通过分析我国小产权房的现状,探索了我国小产权房目前存在的问题,主要包括制度原因和社会原因两个方面。在此基础上,提出了解决小产权房问题的对策,主要集中在城乡二元体制、社会保障制度和监管制度等方面。

  关键词:小产权房;产权;三权分置;

  一、引言

  据不完全统计,我国住宅总面积约186亿平方米,其中小产权房66亿平方米,占比超过1/3.其中小产权房最为典型的城市是北京、上海、深圳、西安、郑州等。虽然中央明确规定不能建小产权房,甚至要拆除违规建造的小产权房,但对于小产权房的违法建设,目前还没有明确的法律来规范和惩治。党的十九大报告强调要不断完善承包地"三权"分置制度。2018年1月15日,中央释放出信号,探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置",适度放开宅基地和农民居住用房的使用权。根据目前的农村宅基地制度,宅基地使用权只有农村集体组织内部成员才能够拥有,对于闲置宅基地和农村住房要防止投机分子进行资本炒作。在法律层面,国家对小产权房问题并没有做出太多的详细规定,实践中多采用单行法的原则性规定和最高法的指导性规定来规范小产权房问题。在宏观政策上,虽然突破了农村集体土地市场化过程中面临的体制和制度障碍,但在微观政策层面,小产权房的地位并不明确。由于这些政策和意见的有效性和模糊性,给实践带来了混乱。明确针对小产权房政策,对小产权房进行治理已迫在眉睫。

  二、小产权房的内涵

  1. 小产权房的概念。

  一般认为小产权房是与完全产权房相对应的一种特殊的部分产权房或不完全产权房,特别是指违反规定在农村集体土地上修建的违法房屋,未经县级以上国土房管部门核发土地使用权证、产权证,不得转让。现有的小产权房可以分为三类:第一类是指宅基地所有者自己建造和出售的房屋;第二类是指村集体在集体建设用地上建设的小产权房;第三类是指土地被在城镇化过程中征收之后,由村集体建设集体成员的住房,另外集体还会支付给集体成员一部分补偿款,村民将房子出售之后形成小产权房。这三种类型的房屋都没有当地政府及其相关部门颁发的房地产证,因此国土房管局等部门不会对这种房屋予以备案,因此这几类房屋就成为只能居住但是法律不承认的非产权房。

  2. 小产权房的分类。

  不符合法律规定违法建设的小产权房,是指开发商违反法定审批手续和土地管理法律法规,在不符合土地使用要求的情况下,在农村集体所有的土地上建设并进行销售的房屋。这类小产权房的主要特征如下:一是没有走合法的土地审批流程,在没获得合法建设用地许可的情况下,就开始进行房屋建设;二是开发商建设房屋没有完整的合法手续,国家不给其颁发权属证书。

  还有一种是建设行为合法的小产权房,这类小产权房履行了法定审批程序,符合建设用地规划的建设行为,但建成后出售给法律禁止的对象。其特点如下:一是建设者因合法建造房屋等事实行为,可以依照物权法设定物权,并可以合法取得房屋所有权;二是通过这种方式取得建设用地使用权,只能由集体经济组织内的成员作为申请建造的主体和权利人;三是房屋建设完成后,其初次申请登记是符合法律规定的,因此可以取得国家颁发的房屋权属证书,依法拥有房屋的产权,这一类房屋仅限于在集体成员之间进行流通转让。这种房屋成为小产权房的原因是开发商在建设房屋后,将房屋卖给集体成员以外的人,这是不符合法律规定的,即宅基地属于集体所有,任何人不得以各种形式占用、买卖和非法转让。

  建设小产权房所占用的土地类型也有所不同,主要包括农用地和其他类型的土地。所以,根据建设小产权房所占用的各种土地,可以将小产权房划分为三类:第一类是在农用地上建造的小产权房,未依法转让农用地的,在该土地上建造房屋的行为不符合土地管理条例的规定,且该种房屋已向社会出售的;第二类是指遵守法律规定并且通过了有关部门的严格审批、建设在农村宅基地上的小产权房,但出售给村集体以外的其他主体;第三类是指在其他建设用地上建设的小产权房,是指其他集体建设用地,未执行有关土地管理法律法规、已经卖给公众的房屋。

  3. 小产权房的特点。

  小产权房主要是指在建设和开发过程中,无偿使用和占用农民集体所有的土地(包括农村宅基地、集体建设用地或农用地),未取得国有土地使用权证的房屋和其他建筑物并且也没有取得县级以上土地房屋产权管理部门颁发的受法律认可的房屋所有权证。有一些小产权房虽然获得了乡镇人民政府或村(居)委会颁发的产权证,但是仍然是部分产权房或不完全产权房。小产权房的开发、建设和销售都是法律所明令禁止的,违反相关法律建设并销售小产权房会带来许多问题。小产权房的本质是在集体所有土地上开发建设的商品房,大多小产权房在一开始建设时就是为了获利,并不是在满足集体组织成员需求之后才向集体以外的人出售的。小产权房有以下几个特征:小产权房是建设在集体所有的土地上;没有国有土地使用权证和房屋所有权证;小产权房建设好以后是卖给集体以外的人的。小产权房是城市化进程中的产物,也是城乡之间矛盾的主要表现。

  4. 小产权房发展现状。

  就当前状况而言,小产权房购房者文化程度低,法律意识淡薄,获取合法产权的意识淡薄,对小产权房购房的违法性认识不足。一些消费者对政策法规并不了解,怀着侥幸心理购买了小产权房。虽然有相关法律禁止小产权房的建设和交易,但效果并不十分明显。目前仍然存在小产权房开发建设和交易,政策目标没有得到很好实现。在经济快速发展的今天,全国各地的城市基础设施建设都在加快。在这一过程中,小产权房的所有者其房屋可能被征收或者征用,但是国家法律不会对他们的房屋予以保护,国家相关法律法规规定建设小产权房是不符合法律规定的。小产权房最吸引人之处是其价格比较低,这也是造成小产权房十分抢手的重要原因。城市中的大部分中低收入群体,没有能力购买高价的商品房,但我国的传统就是要有属于自己的房子,这就造成了我国人民的刚性住房需求。通过观察我国的房地产市场,小产权房的价格通常还不到普通商品房的一半或者是三分之一,有些地区小产权房的价格甚至更低,这就是我国小产权房市场庞大的原因。

  三、小产权房的成因

  1. 制度原因。

  (1)城乡二元土地所有制是根源。根据《中华人民共和国宪法》第十条,我国土地分为两类:一类为国家所有,另一类为集体所有,即我国土地制度是城乡二元土地制度。另外,从《中华人民共和国物权法》的相关规定可以看出,我国实行"房随地,地随房"的原则,即房屋和土地应当共同进入交易机制,房屋所有权的转让也必须转让土地使用权。因此,小产权房看似是房屋问题,但其根本原因是城乡二元土地制度的不合理。在土地流转过程中,政府完全垄断了土地一级市场,农村集体土地所有者没有土地使用权的最终处置权,使得土地不能自由进入土地流转市场。由此可以看出城市和农村这两种土地的地位是不平等的。

  (2)社会保障制度缺位。我国城市的住房保障体系还不够完善。经济适用房、廉租房和限价房三种住房是当前我国城市主要的保障性住房。但是经济适用房、廉租房、限价房的建设规模和数量远远不能满足城市低收入群众的迫切需求。由于政府资金不足、监管不到位,并且购买此类房屋的资格条件非常严格,即必须为本市户籍、有发放的最低收入证明,人民群众现实生活的客观需要并不能通过城市保障性住房得到满足。正是由于城市保障性住房制度的不完善,小产权房应运而生,并为其提供了广阔的潜在市场。

  目前我国农村社会保障体系十分不完善。农民们最基本的生产资料是土地,也是农民生活的基本保障。农民们普遍存在着与其等着政府征用土地得到很低的补偿,还不如先建小产权房出售来获得收益的想法。除此之外,在高额利润的诱惑下,村集体不惜向房地产开发商出售集体土地。村民、集体组织和乡镇政府开始违规开发、建设、销售小产权房,都是为了获得更高的收益,以期改变他们的生活水平和生存环境。

  2. 社会原因。

  (1)居民购房的需求增大与房屋价格的飞速增长。国家统计局公布的调查数据显示,近10年来,我国70个主要城市商品住宅价格持续上涨,其中上海上涨610%,二线城市厦门上涨559%.大多数低收入人群,在低房价与合法产权之间,他们更愿意选择小产权房来实现有自己房子的梦想。购房者的另一种心态来自法律对公众不负责的观念。小产权房的大量成功交易,使得不少购房者在权衡了法律、政策乃至卖方反悔后带来的道德风险后,愿意购买小产权房。

  (2)监管缺位。小产权房早在20世纪90年代就出现了,最初是为了招商引资,带来经济效益,提高村民的生活水平。通过这种发展方式,村集体经营组织用集体建设用地或者土地来开发房地产项目获得收益,并将部分收益上缴地方政府。当政府利用小产权房带来的利益来发展城镇时,村集体成员也可以共同享有其带来的利益,通过小产权房的建设,多方利益相关者可以实现互利共赢。尽管小产权房建设从未停止过,作为利益相关者的政府却不善于监管,只能维持现状,任其发展。最后,小产权房逐渐成为监管缺失的灰色地带。

  四、解决对策

  1. 城乡二元土地制度逐步转型,明晰集体土地所有权主体。

  小产权房问题产生的本质原因是城乡二元土地制度。逐步建立起城乡一元土地制度,才能够从根本上解决小产权房问题,实现农村土地与国有土地同价、同位、同权。建立城乡土地一元制度可以从以下几方面开始:一是明确集体土地所有权主体,允许农村集体土地自由流转,实现与国有土地同等的地位;二是赋予农民占有、使用、经营和转让土地的权利,使农民可以在符合规定的情况下自主决定其所拥有土地的运作方式;三是农村集体土地大多远离城市,在允许农村土地自由流转的前提下,国家要支持农村土地开发经营,保障一元土地制度下农民的生产生活和粮食安全。

  2. 完善住房保障体系。

  农村社会保障制度以及住房保障制度都需要不断完善。这样做的目的是保护人民群众的基本人权。为满足低收入人群的居住需求同时保障低收入人群的居住权,政府不仅要完善相关法律制度,统一地方立法,还要加大保障性住房的面积,加大保障性住房的支持力度和规模,只有这样才能有效解决小产权房问题。城市的社会保障制度已经比较完善,但是农村社会保障立法不完善的地方还有很多。近年来,虽然农民看病难、看病贵的问题通过新型农村合作医疗保险得到了缓解,但是,在实际生活中还有很多问题,如农民的参保比例、参保范围、试点医院的选择等需要更加具体,才能给农民带来更多的实惠和便利。由于资源分配不均,城乡收入差距拉大,部分农民的生活状况仍比较落后。2007年,国务院决定在农村建立最低生活保障制度。但部分农村贫困人口还没有被纳入新农合医疗保障范围,农村最低生活保障水平仍然较低,政府需要加大救助力度。

  3. 加强违法执法力度,强化监管机制。

  长期以来,小产权房问题没有得到解决,很大程度上与相关部门执法不力、监管不力、职能不清有关。首先,多个相关部门的配合是解决小产权房问题的前提。其次,政府应该加大对小产权房建设和买卖违法性的宣传,让广大人民群众充分了解其违法性。而且,要加强监督机制,特别是对村委会的监督,防止村委会为了利益倒卖农村土地。最后,对监管执法不严的相关部门进行力度较大的惩罚,严查相关违法人员的党纪政纪责任。对小产权房的销售商也给予一定的处罚,对违法开发建设小产权房的开发商给予更加严厉的处罚,还要对销售小产权房的房地产中介进行处罚。

  五、结论

  我国小产权房问题不仅关系到房地产业和城乡接合部,而且影响到国家整体经济发展。无论是从法律监管方面,还是从国民经济调控方面,要想彻底解决小产权房存在的问题都要建立完善的制度。政府和有关部门既要加强执法监管,也要了解问题的本质,要坚持标本兼治的原则。要不断完善城镇住房制度和农村社会保障制度,使小产权房按照发展规律自动退出我国经济发展阶段,而不是被动消失。

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