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新时期城乡融合建设的几点问题

时间:2020-03-03 12:09作者:许经勇
本文导读:这是一篇关于新时期城乡融合建设的几点问题的文章,党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”城乡发展不平衡是最大的不平衡, 农村发展不充分是最大的不充分。

  摘    要: 新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡发展不平衡是最大的不平衡, 农村发展不充分是最大的不充分。要从根本上解决这个矛盾必须重塑城乡关系, 走城乡融合发展道路。新型城镇化与乡村振兴是推进城乡融合发展的重要载体, 城乡融合发展体制机制是乡村振兴的制度保障。一直以来, 我国没有提城市化而提城镇化, 在一定程度上就是为了促进城乡融合。小城镇是实现城乡融合的战略支点。实施乡村振兴战略要深化财税体制改革, 健全投入保障机制, 加快形成财政优先保障, 使公共财政向“三农”倾斜。

  关键词: 城乡融合发展; 新型城镇化; 乡村振兴战略; 公共财政体制;

  党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]城乡发展不平衡是最大的不平衡, 农村发展不充分是最大的不充分。那么, 如何从根本上解决这个问题?“不能就农村论农村, 而要紧扣城乡关系重塑, 对城乡改革作出统筹谋划, 加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系”[2]。也就是说, “重塑城乡关系, 走城乡融合发展之路”[2]。从统筹城乡发展、推进城乡一体化到城乡融合发展, 是因势利导、理顺城乡关系的战略决策。只有清除阻碍要素下乡的体制性障碍, 才能改变要素由乡村向城市单向流动、城乡差别不断扩大的趋势, 在重塑城乡关系的基础上, 实现城乡融合发展, 缩小城乡差别, “让农业成为有奔头的产业, 让农民成为有吸引力的职业, 让农村成为安居乐业的美丽家园”[2], 以满足广大农民群众对日益增长的美好生活的需要。

  一、城乡融合发展与新型城镇化、乡村振兴战略

  习近平同志指出:“要顺应城乡融合发展大趋势, 坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓, 清除阻碍要素下乡各种障碍, 吸引资本、技术、人才等要素更多向乡村流动, 为乡村振兴注入新动能。”[2]习近平同志在党的十八大上提出新型城镇化, 在党的十九大上提出乡村振兴战略, 其指导思想很明确, 即只有把二者有机结合起来, 才能适应城乡融合发展的大趋势。以提高城镇化质量为核心的新型城镇化, 是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化, 是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展和相互促进的城镇化, 是要“把城镇和乡村贯通起来”[2]。乡村振兴战略的总方针是坚持农业农村优先发展, 总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕, 总目标是加快推进农业农村现代化, 体制机制和政策体系是建立健全城乡融合发展。可见, 新型城镇化与乡村振兴战略的基本精神是一致的, 都是围绕如何理顺城市与乡村的关系, 走城乡融合发展之路。如果说二者有区别的话, 新型城镇化的重点是坚持以人为本, 提高城镇化质量, 逐渐缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距, 逐渐缩小流动人口与户籍人口基本公共服务需求方面的差距, 使人的城镇化与土地城镇化相协调;而乡村振兴战略则是将工作重心放在农业农村这个领域, 明确提出要坚持农业农村优先发展, 因为相对于城镇, 农业农村的发展明显滞后。坚持农业农村优先发展, 就是为了改变长期以来“重工轻农、重城轻乡”的思维定式, 形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系, 建立向农业农村倾斜的城乡融合发展体制机制。城乡融合发展体制机制是乡村振兴的制度保障。

  习近平同志指出:“要把乡村振兴战略这篇大文章做好, 必须走城乡融合发展之路。”[2]党的十六大以来, 我国在统筹城乡发展方面取得了显着成效, 但城乡要素合理流动的体制机制还没有建立起来, 要素不平等交换问题还比较突出, 农村土地、资金特别是人才还在大量流入城市, 农业农村“失血”问题仍然相当严重, 乡村发展缺乏要素支撑。由此决定了建立健全城乡融合发展体制和政策体系, 必须以建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系为方向, 以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点, 为农业农村现代化提供可靠的制度保障。要实现这个目标, 必须把“有效的市场”和“有为的政府”有机结合起来, 即一方面发挥市场“无形之手”的作用, 推动城乡要素自由流动和平等交换, 带动乡村经济多元化发展;另一方面发挥政府“有形之手”的作用, 推动城乡公共资源合理配置, 促进城乡基本公共服务普惠共享和基础设施一体化发展。只有把两者有机结合起来, 才能为城乡要素双向流动特别是城市要素入乡提供基础性支撑, 以确保农民收入持续增长和农村经济全面发展, 实现农业农村现代化。

  二、城乡融合发展与城市化道路选择

  城乡融合发展和城市化道路是密切联系在一起的。作为一个历史范畴, 城市是晚于乡村而且是在乡村有了一定发展的基础上产生的。城市的产生和城市化的过程, 是不同的概念。据历史资料记载, 城市产生已有几千年历史, 但是到1800年城市人口只占世界总人口的3%左右。如此漫长的时间, 城市始终未能“化”起来。从1800年到现在, 城市化只用了200多年的时间便“化”起来了, 目前, 世界城市人口接近60%。城市化作为世界性的普遍现象起源于18世纪60年代的英国产业革命或工业革命。换句话说, 18世纪60年代的英国产业革命或工业革命, 是世界城市化发展的第一推动力。城市化与工业化是相辅相成的。新中国成立70年来, 前30年由于实行计划经济体制, 以及与其相联系的城乡分割的二元体制, 严格限制农村人口向城市转移, 城市化几乎处于停滞状态。20世纪70年代以后, 随着市场取向改革逐步推进, 包括人在内的农村要素开始向城镇流动, 流动的速度越来越快, 流动的规模越来越大, 流动的范围越来越广, 城市化速度也越来越快。2018年年底, 我国常住人口城镇化率达到59.58%, 比1949年提高了48.94个百分点。1978年年底, 全国只有193个城市, 2018年年底, 全国城市数量达到672个。从1978年到2018年我国城镇化率提高了40个百分点, 达到世界城市化的平均水平[8]。我国城市产生的过程一般表现为乡村—集镇—建制镇—城市依序演进。相对于乡村而言, 城市是一个庞大的人口密集的地域, 以二三产业为主体并与之相依存, 进行着先进的、现代的社会经济文化活动。总体而言, 城市异于乡村又优于乡村, 对乡村有着较强吸引力。与乡村聚落形态相比较, 城市更能满足人类不断增长的生存、发展和享受需要。从本质上说, 城市化的本质是变乡村社会为城市社会、变农民社会为市民社会的全过程。这个过程就是把整个世界都变成城市, 使全世界几乎所有人口都能享受现代先进的城市文明。这一过程是一个从量变到质变的自然历史过程。
 

新时期城乡融合建设的几点问题
 

  在概念上, 长期以来, 究竟是提城市化还是提城镇化, 在国内理论界一直存在争论。而在国外, 特别是发达国家, 则不把它当成一个问题。为什么我国会把它作为一个问题争论不休呢?其深层原因在于我国长期存在着城乡二元体制, 给农业转移人口融入城市设置了体制性障碍, 而这个体制性障碍程度又是和城市的级别联系在一起的, 即城市的级别越高, 二元体制的体制性障碍越突出, 破除二元体制的难度越大。或者说, 城市级别越低, 二元体制的体制性障碍越小, 农业转移人口越容易融入城市。与其相联系, 不同级别的城市中农民工的城镇落户政策宽严不一样。大城市和特大城市控制较为严格, 中小城市和小城镇则全面放开。在传统计划经济体制下, 我国不同类别的城市被赋予高低不一的行政级别, 既有正部级 (或省级的) 市、副部级 (或副省级) 市, 又有地级 (或厅级) 市, 还有县级 (或处级) 市, 以及建制镇或集镇。中央财政对不同级别城市的投入力度有很大的差别。这导致级别越高的城市, 聚集的人口规模越大, 人口城市化成本越高, 即农业转移人口落户城市的成本越高。在特大城市和大城市就业、生活的农民工的队伍相当庞大, 而真正在城市落户的比重很低。农民工不仅是一个职业概念, 而且是一个身份概念, 即农民虽然进城了, 却没有能够融入城市。农民工是城乡二元体制在城市的缩影。

  针对这种客观存在的状况, 习近平同志指出:“推进城镇化要回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来, 促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户, 这既可以增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力, 又可以扩大房地产等消费。这也是缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进农业现代化的根本之策。”[2]为了加快农业转移人口市民化进程, 我国统一设计了居住证制度, 即对那部分城镇常住人口, 用居住证代替暂住证, 并向地方政府提出要求, 持有居住证的农业转移人口, 可享受与市民同等的基本公共服务。然而, 问题在于, 要让农业转移人口与市民享有同等基本公共服务, 就必须有相应的公共财政支出。这部分资金从哪里来呢?当前, 我国地方政府的财政自给率只有55%左右, 其余都要靠土地使用权出让收入来弥补。而随着农村土地制度改革的深入, 征地范围明显缩小, 补偿标准明显提高, 以及允许农村土地经营性建设用地平等入市, 地方政府“土地财政”收入将会较大幅度下降。所有这些都会严重制约地方政府基础设施建设和基本公共服务的投入。因此, 向城镇常住人口颁发居住证, 承诺与市民享受同等基本公共服务, 居住证的“含金量”要大打折扣。与此同时, 实行居住证制度并不一定有利于促进农业转移人口在城镇安家落户。既然常住人口可以与普通市民享受同等基本公共服务, 落户或不落户就没有多大差别。不落户既可进又可退, “何乐而不为”。户籍制度是由一系列子制度组合而成的, 它涉及财政制度、土地制度、教育制度、医疗卫生制度、住房制度以及其他保险制度的改革。这一根本制度改革, 是利益结构的重大调整, 即城乡利益结构、农民与市民的利益结构、农民工与市民的利益结构、中央与地方的利益结构等。无论哪种利益结构, 一旦确立就具有刚性, 无论哪一方面的利益都不能受到损害, 而要突破它的阻力是相当大的。需要特别指出的是, 城镇级别越高, 人口规模越大的城市, 落户的成本越高。以住房为例, 传统的财政转移支付和城市建设用地指标, 都是以户籍人口为基数, 而不是以常住人口为基数。这导致城市级别越高、人口集聚规模越大的城市, 住房、就医、入学越难越贵。这也使得我国户籍制度改革的成本, 随着城镇级别高低依序递减, 即级别越低的城市, 改革的成本越低, 城乡融合的速度越快。

  实践经验告诉我们, 要有效促进城乡协调发展或城乡融合发展, 就必须在发展大中小城市的同时, 重视小城镇的建设与发展。习近平同志指出:“我们一开始就没有提城市化, 而是提城镇化, 目的就是促进城乡融合。”[2]把“城市化”改为“城镇化”, 只有一字之差, 为的是突出小城镇的地位和作用, 以适应农业农村分化的要求。改革开放以来, 特别是21世纪以来, 我国农业农村正在发生深刻的变化, 具体表现在以下几个方面:一是产业分化, 即由传统种植业和饲养业向产前、产中、产后等产业部门演变;二是经营方式分化, 由传统生产初级产品为主, 向产加销、贸工农一体化演变;三是就业方式分化, 由传统农业产中就业向产前、产后延伸以及非农产业演变;四是收入来源分化, 由原来依靠种养业收入向务工、经商等多元收入演变。与劳动力就地转移模式相联系的是农村工业化, 它打破了传统的城市搞工商业、农村搞农业的二元经济结构, 即在传统的城市工业化之外, 产生一个新的工业化, 即农村工业化。与城市工业不同, 农村工业是依靠农民的力量发展起来的, 对农村产业结构和就业结构有着很强的辐射性和带动性。与城市工业不同, 农村工业和农业有着天然血缘关系, 与农业的关联度很大, 甚至是农业产业链的延伸。当农村工业发展到一定程度时, 必然向农村工业园区以及小城镇集中, 并带动农村人口向城镇集中。农村二三产业之所以会向小城镇集中, 是因为这种集中既可以获得集聚经济效益与规模经济效益, 又可以缩小经济活动空间以及市场与顾客之间的距离, 使生产者能够迅速、准确地获得市场信息, 提高经营活动的灵活性和主动性。此外, 农村二三产业集中于小城镇, 还有利于形成对产业发展所需要的辅助性产业与公共服务性事业, 从而形成比较完整的社会基础结构。所有这些都将构成良好的企业经营环境, 降低企业经营费用, 提高企业经营效益。这个过程是自然历史过程, “水到渠成, 瓜熟蒂落”。因为小城镇的发展建立在农村发展的基础上, 同时, 小城镇的发展又会带动农村的发展。

  1995年以前, 我国的城乡差别之所以不那么悬殊, 主要原因是这个时期的城市化主要是由乡镇经济带动小城镇发展;1995年以来, 我国的城乡差别之所以不断扩大, 主要原因是这个时期的城市化主要是由大城市和特大城市以及与其相联系的大都市圈带动的。实践经验告诉我们, 城市对农村的辐射带动, 在很大程度上是通过小城镇这个载体。小城镇是推进城乡融合发展的战略支点。截至2018年年底, 我国县级市、县及空间相对独立的市辖区、具备建市条件的镇, 直接影响辐射区域占国土面积的97.3%, 其人口占总人口的84.66%[11]。浙江省龙港市的发展历程, 就是一个生动的例子。龙港镇被人们称为全国首个“农民城”, 即依靠农民自己的力量发展起来的城镇。早在1984年, 龙港镇根据中央文件的精神, 允许农民自带口粮到城镇落户, 并率先向农民开放土地有偿使用。2019年8月, 龙港镇正式撤镇建市, 设立县级龙港市, 是我国新型城镇化建设以来首个实现改市的特大镇。龙港镇自从1984年建制镇以来, 城区面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里, 人口从5000多人增加至38.2万人, 2018年的地区生产总值达到299.5亿元[12]。由于它是农民自费建设的城市, 不仅落户门槛低, 落户成本也低。龙港市走的就是城乡融合发展的道路, 也可以说是就地城镇化。以发展小城镇为途径的就地城镇化, 是与发展县域经济联系在一起的。与一般意义的城市经济与农村经济不同, 县域经济是城乡融合发展的区域经济。县域经济的发展过程, 就是城乡经济融合发展的过程。农业产业化、农村工业化和城镇化 (发展小城镇) , 是县域经济发展的重要推动力量。其既推动了县城和中心镇的发展, 也促进了产业集聚、人口集聚和农民分工分业, 形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制, 增强了城镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的辐射带动作用, 为农民提供了更多的创业门路和就业机会, 促进农民收入的持续快速增长。浙江省农村居民人均年纯收入之所以长期高于广东省, 城乡居民收入差别之所以长期小于广东省, 一个很重要的原因就是浙江省的县域经济比广东省发达得多。改革开放以来, 浙江省始终坚持强省必须先强县的战略思想, 并把发展县域经济作为促进城乡融合发展的切入点。在浙江省经济总量中县域经济占了70%。2018年年底, 浙江省的城镇化率达到68.9%, 比全国城镇化率59.58%高了近10个百分点[13]。

  三、城乡融合发展与创建公共财政体制

  从统筹城乡发展到城乡融合发展, 政府与市场各自发挥的作用是有差别的。统筹城乡发展意味着起主导作用的是政府。这个阶段的经济体制, 还不是完全的市场经济体制, 而是政府主导型的市场经济体制, 政府还控制着很大一部分资源的配置权。党的十八届三中全会在理论上的一个重要突破, 就是确定市场在资源配置中的决定性作用, 从“基础性”转变为“决定性”, 提出要把市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用有机结合起来, 正确处理政府与市场的关系。一方面要通过深化市场取向改革, 发育要素市场, 充分发挥市场“无形之手”的作用, 实现城乡要素自由流动和平等交换, 促进乡村一二三产业融合发展。虽然市场的配置效率很高, 但因为存在市场失灵和市场缺陷, 这就必然要求政府发挥作用。另一方面要合理发挥政府“有形之手”的作用, 推动城乡公共资源合理配置, 促进城乡基本公共服务普惠共享和基础设施一体化发展, 为城乡要素自由流动尤其是要素入乡提供基础性支撑。政府的作用在相当程度上是通过建立公共财政来实现的。公共财政不仅要矫正市场失灵, 同时还要培育市场, 弥补市场残缺, 建立完善的市场体系。不仅要在分配领域通过经济的法律的手段调节收入分配, 解决分配不公的问题, 还要在生产领域加大对基础产业和基础设施的投入, 以及加大对基本公共服务领域的投入。因为基础设施和基本公共服务在相当程度上具有公共产品性质, 存在着“市场失灵”或“市场缺陷”。习近平同志指出:“现阶段, 城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大。”[2]“要健全投入保障制度, 创新投融资机制, 拓宽资金筹集渠道, 加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。公共财政要向‘三农’倾斜, 逐步解决欠账较多的问题”[2]。政府只有通过公共财政加大对基础设施和基本公共服务的投入, 不断缩小城乡差距, 才有利于通过市场调节作用, 引导资源从城市向农村流动, 变城乡之间的单向流动为双向流动, 促进城乡融合发展。

  这就涉及我国财税体制改革的问题。与高度集中的计划经济体制相联系的我国传统财政体制可以概括为以下三个特点:一是国有制财政, 无论是财政收入或财政支出, 主要是面向国有部门, 或以国有部门为主;二是城市财政, 即财政收入和财政支出主要在城市区域完成;三是生产建设财政, 即财政支出主要围绕生产建设进行。这种财政体制与城乡二元经济社会体制相适应, 重城市、轻农村, 却不利于改变农村的落后面貌。此外, 随着市场取向改革的深入, 多种所有制经济得到迅速发展, 传统财税体制的不适应性越来越充分地暴露出来。为了适应市场经济发展的要求, 1994年我国实行分税制改革。与大包干不同, 实行分税制既有利于发挥中央和地方两个积极性, 合理调节地方间的财力差异, 又能坚持统一与分级管理相结合原则, 这是市场经济国家普遍实行的财政制度。在明确划分中央与地方各自事权的基础上, 根据财权与事权相统一原则, 明确中央与地方的收入范围, 划分中央税和地方税以及中央与地方共享税, 并建立中央对地方的税收返还和转移支付制度。分税制改革的一个目的, 就是中央政府通过中央税和共享税的征收, 支配国家财力的主要部分, 尔后通过转移支付等形式提高对地方的调控能力, 使中央财政收入比重获得大幅度提高, 地方财政收入的比重则相应降低, 但由于改革没有及时到位, 支出比例始终没有相应调整。虽然转移支付发挥了一定作用, 但也未能缓解这个矛盾。我国财政体制中的财权和事权划分所带来的一个突出问题, 就是严重影响公共产品的有效供给及其激励机制的充分发挥。由于公共产品供给没有形成良性机制, 使得基层政府在财权不匹配情况下, 提供基础性公共产品的能力较为脆弱, 基本上是靠上级政府的行政命令、硬性指标和政绩考核等方式来完成, 这也使得地方公共产品供给缺乏制度化的保障。公共产品就其性质可划分为软公共产品和硬公共产品, 由于硬公共产品投资更有利于经济增长, 地方政府必然会更偏好于如基础设施类的硬公共产品投资, 往往出现硬公共产品供给过剩、软公共产品供给不足的状况。

  我国财税体制改革的走向, 是从以往的国有财政、城市财政、生产建设财政向多种所有制财政、城乡一体化财政以及公共服务财政转变, 这种转变适应高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨。构建并完善与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制, 从单一的城市财政向城乡一体化财政以及公共财政转变, 是与政府职能的转变密切联系在一起的。改革开放以来, 我国政府承担着繁重的经济建设任务, 至今仍然把经济增长、财政收入作为考核领导干部政绩的重要指标之一。经济建设型的政府对推动改革与发展发挥了重要的作用。改革开放以来, 我国经济之所以能够取得飞速的发展, 是与发挥政府这只“有形之手”的作用分不开的。但其负面效应是, 导致政府公共服务职能缺失, 从而不利于缩小城乡差别。与工业城市相比, 农业农村具有鲜明的公共产品属性, 具有保供给、保收入、保稳定、保生态的特殊功能, 外部性和公共性程度很高。政府公共服务职能缺失, 是导致农村公共产品投入不足、城乡差别很大的重要原因。只有政府确立了自己在公共产品和公共服务供给中的主体地位, 才能为包括农民在内的全体社会成员提供均等化的基本公共服务, 从根本上解决农村公共产品和公共服务供给短缺的矛盾。

  参考文献

  [1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利:在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[Z].北京:人民出版社, 2017:11.
  [2][3][4][5][6][7][9][10][14][15]习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京:中央文献出版社, 2019:16、38、15、38、31、45、36、45、40、17.
  [8] 国家统计局城市司.城镇化水平不断提升城市发展阔步前进:新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十七[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190815_1691416.html.
  [11]中国中小城市高质量发展指数研究课题组, 等.2019年中国中小城市高质量发展指数研究成果发布[N].人民日报, 2019-10-08.
  [12] 杨凡.龙港市正式挂牌成立[EB/OL].http://www.wzrb.com.cn/article970642show.html.
  [13] 浙江省统计局, 国家统计局浙江调查总队.2018年浙江省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://tjj.zj.gov.cn/art/2019/2/28/art_1525568_30567532.html.

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