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阐释中国的行政组织体制改革目标研究

时间:2018-10-09 14:10作者:乐枫
本文导读:这是一篇关于阐释中国的行政组织体制改革目标研究的文章,西方发达国家进入后工业社会后, 官僚制陷入了困境, 于是掀起了官僚制组织改革浪潮。与西方国家普遍的去官僚化改革方式相比, 中国行政组织体制改革的官僚化目标定位有其历史和现实的必然性。

  摘要:西方发达国家进入后工业社会后, 官僚制陷入了困境, 于是掀起了官僚制组织改革浪潮。与西方国家普遍的去官僚化改革方式相比, 中国行政组织体制改革的官僚化目标定位有其历史和现实的必然性。本文以韦伯的理性官僚制这一组织工具为参照, 借鉴西方改革的成功经验, 结合我国的国情, 来阐释中国行政组织体制改革的理性化目标定位。

  关键词:行政组织; 改革; 目标;

行政组织

  Abstract:

  the western developed countries after entering the industrial society, bureaucracy was immersed in predicament, then launched a bureaucratic organization reform. And the western countries to bureaucratic reform in China, the administrative organization system reform bureaucratic orientation has its historical and realistic inevitability. According to Webb's rational bureaucracy this organization tool for reference, draw lessons from western the successful experience of reform, combined with China's national conditions, to explain the reform of the Chinese administrative organization of the rational localization of target.

  Keyword:

  administrative organization reform target;

  官僚制是现代社会各种社会组织中普遍的占主导地位的组织形态, 对社会生产力的发展和社会的稳定起到了重要作用, 但随着时代的发展, 官僚制自身的弊病不断暴露。20世纪80年代以来, 西方发达国家先后着手对官僚制进行去官僚化改革, 并取得了积极的成果。我国目前正在进行行政组织改革, 加强对官僚制组织的研究, 对于确立适合中国国情的行政组织体制改革目标有重要指导意义。

  一、对官僚制的认识:理性和弊病

  官僚制, 又称科层制, 是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从等为特征的金字塔型的组织结构形态, 这一组织形态有着不同的具体形式, 最典型的是马克斯·韦伯设计的“理想模型”———建立在法理权威基础上的理性官僚制, 具有等级制、专门化、规则化、技术化、非人格化等基本特征。“专门化”强调对专业技术和效率的追求, 使公务活动具有严密性, 可操作性, 可预见性, 可计算性和可控制性;“规则化”追求法律和规则, 保障了人人在法规制度面前的形式上的平等, 是对封建世袭制或家臣制的否定;“技术化”要求重视知识和技术, 促进了实证科学知识在行政管理中的发展和应用, 也有助于职业专家和技术官僚人格的发展;而“非人格化”则要求严格限制的权力应用, 最大限度地排除了个人的恣意武断和主观随意性, 从而保障了权力运行的公共性。官僚制所包含的上述理性精神, 使其具有优于其他组织形式的准确性, 稳定性, 纪律性和可靠性, 从而成为世界各国政府组织通用的组织形式。然而, 随着现代工业社会的发展与变化, 包含巨大历史进步意义的理性精神的官僚制, 自身的弊病日益暴露, “这个理想化的科学设计成了现代社会所有行政失灵问题的根源”[1]。

  1、官僚制组织运转效率逐渐下降。

  从公共选择理论和系统论角度来看, 官僚系统整体的目标是追求总体效益的最大化, 即对社会实现最好的管理和促进社会最大的良性发展;而官僚系统组成要素的机构和官员追求的则是机构本身或个人的效益最大化, 目标的偏离从而必然带来机构和人员的非效率增加等降低官僚系统运转效率的发展趋势。此外, 官僚体制内多环节的运转程序, 也导致了运转效率的流失。

  2、官僚制组织机构恶性膨胀。

  在官僚组织运转中, 由于对其产出结果的衡量和计算有相当难度, 导致了资源配置的软约束;同时, 官僚组织由于掌握权力, 在资源配置中处于主导地位, 为组织机构和人员的扩张创造了便利和可能的条件。官僚组织的自组织性决定了组织本身具有增长和扩张的内部自然属性, 加上官僚组织特殊的资源配置特点, 导致官僚组织的恶性膨胀成为一种久治不愈的顽疾。

  3、官僚制导致官僚的阶层化。

  官僚系统属于上层建筑的范畴, 官僚们直接掌握和行使国家权力, 经济收入直接来源与政府财政, 并且享有一系列的特权和其他阶级所不能享有的优惠福利, 这样就形成了一个特殊利益的社会阶层。官僚组织内部各个不同或相同等级的官僚之间存在严密的工作联系和依赖性, 官僚之间相互博弈的结果是, 最后形成了相互依赖, 共同维护的利益共同体, 日渐与社会脱离, 成为凌驾于社会之上的一种社会利益架构。

  4、官僚制逐步走向僵化。

  官僚组织内部通过文件形式非人格化地运作, 控之以严格的程序和纪律, 这虽然可以解放成员的时间和精力, 提高效率, 但同时也会使其行为日趋模式化, 例行公事而没有创新。再加上依法行政的需要, 官僚系统不仅要忠实地执行法律的实体规定, 还要不折不扣地遵守每一个环节和程序, 这也极大地压抑了人们的创造性和降低组织的灵活性。

  二、西方发达国家的行政组织改革:去官僚化

  在工业化时期, 官僚制为资本主义的发展发挥过巨大的积极作用。20世纪80年代以来, 官僚组织的内外环境发生了急剧复杂的变化: (1) 后工业社会重视及强调组织成员的人性、自由、创新及作为非正式组织的感情交流; (2) 科学技术特别是信息技术的高速发展使得经济和社会生活的节奏加快, 照章办事、循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府职能的要求; (3) 经济与政治的联系日益紧密, 全球一体化的趋势不断加强, 对变革具有被动接受特性的官僚制承受来自国内外各个向度的影响、压力与挑战, 第一反映常常是天然的抗拒。经历了100多年发展的的西方官僚组织, 其法制化, 规范化已达极端, 明显地暴露出对后工业社会的不适应, 如美国一部公务员管理手册竟达10000页, 不易掌握也难以执行。

  对此, 理论界首先展开了批判, 强调去官僚。美国学者戴维·奥斯本等人针对官僚制组织形态的弊病, 提出企业家政府理论, 对政府组织的定位重新进行了界定: (1) 起催化剂作用的政府:关注的中心不是单纯是提供公众服务, 而是促使公营、私营和志愿服务各部门行动起来解决自己社区的问题; (2) 有强烈使命感的政府:行为的动力不是来自规章条文, 而是来自自己的目标和使命; (3) 顾客取向的政府:把服务对象重新界定为顾客, 满足顾客而非官僚政治的需要; (4) 竞争性的政府:引入竞争机制, 使政府成为竞争性政府; (5) 分权的政府:从等级制管理到参与协作式管理; (6) 市场导向的政府:通过市场力量来进行变革。紧跟理论界的批判, 许多西方国家政府在实践上进行了富有成效的改革, 如英国的续阶方案、加拿大的公共服务两千计划、新西兰的财政与人事改革等, 其中著名的有美国的政府再造运动, 克林顿政府根据奥斯本提出的企业家政府理论进行了政府机构改革, 取得了重大成就。

  三、中国行政组织改革的理性化目标定位:官僚化

  面对西方国家官僚制组织的改革浪潮, 发展中国家的我们应如何审视官僚制, 如何定位行政组织改革的目标?党的十六大报告指出:“进一步转变政府职能, 改进管理方式, 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求, 继续推进政府机构改革”。该表述明确表明, 中国政府机构改革只能是建立“一个更加现代化、官僚化的行政体系”[2]。对照20世纪80年代以来西方发达国家的去官僚化行政改革浪潮, 我国把建立法制化、规范化、专业化的官僚组织体制作为我国行政组织改革的目标, 有其必然性:

  1、对我国古代官僚制合理性基础的历史考察

  在中国封建王朝统治期间, 建立了中央集权、分层管理的官僚体制, 并发展出一套严密的组织机构和治理制度, 但中国古代官僚制始终没有发展出现代官僚制的专业管理技术。这是因为, 古代官僚制对官员的评价主要基于对皇帝的忠诚程度, 官员在体制中的地位取决于上司个人的态度, 人身依附关系才是重点;也许在诸侯纷争的情况下, 士人们会以自己合理化的管理技术和业绩来证明自身, 但一旦战争结束, 士人追求管理技术的努力也就会随着统一帝国的出现而消失, 因为这个时候官僚的管理技术和业绩不再是他争取权力和收入的最佳途径, 谙熟儒家典籍并具有人文教养远胜于对技术化和科学化的追求。

  2、客观看待我国和西方发达国家在社会发展阶段上的差异

  构建所谓理想的行政组织模式, 只能是就某一社会的某一发展阶段而言, 不可能存在一个适用所有社会阶段的统一模式, 因此, 必须从我国的社会发展阶段和国情出发, 来确定我国行政组织改革的目标。西方发达国家进入后工业社会后, 对与工业社会相适应的官僚制进行反思并对其弊病进行矫正, 掀起了非官僚化的改革浪潮, 不论其收效如何, 其根本目的都是为了使官僚制更好地适应后工业社会这一现实。无论是主张以市场机制改造政府, 还是主张以企业精神改革公营部门, 都不意味着理性官僚制的末日到了, 只能证明它在经历一次制度创新。而我国此时社会主义市场经济体制才初步建立, 正处于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段, 政府机构改革和政府职能转换都还需要时间, 真正意义上的官僚制还没有建立起来。当然, 这种官僚制是指以理性和法制为特征的官僚制。在中国, “官僚制不是太多, 而是太少”[3]。

  3、中国行政组织体制现阶段存在的主要问题

  第一, 组织活动中的人格化倾向。排斥竞争的计划经济体制使规范竞争活动的法律规则失去存在的基础, 为政府权力的人格化提供了便利;“弱社会、强政府”的集权体制和能上不能下的干部人事制度, 又从制度上维护了政府权力的人格化, 因此, 政府权力在实际运作中存在严重的人格化倾向, 如机构设置的随意性、人员使用的主观性、浪费资源、“以情代法、以人代法”等, 导致行政组织运行的非理性和低效率。第二, “家长制”的思维方式与作风仍在我国行政组织中有着深刻的影响。第三, 对组织与领导者缺乏有效监督, 不受监督的权力所带来的腐败, 成为转型时期腐败的突出特征。

  要解决中国行政组织体制当前存在的问题根据现阶段的中国国情, 必然要求我国建立法制化、规范化、专业化的官僚制组织, 这是我国行政组织改革目标的理性定位。

  四、我国行政组织改革的理性化建设

  在我国和谐社会建设事业中, 应弘扬现代理性和科学精神, 结合我国官僚制组织的历史和实际, 现阶段我国行政组织体制改革的理性化建设应从以下几个方面来进行:

  1、加强民主建设。

  民主既是一种激励机制, 更是一种有效的监督机制。只有建立政府与民众的互动机制, 实行民主监督, 才能有效减少行政组织的无序、低效。具体而言, 可以通过加强政治力量对行政组织的控制, 建立行政责任追究机制, 实行参与式行政, 实行分权和放权以改变权力过于集中的局面等途径进行我国行政组织的民主化建设, 防止我国行政组织的异化。

  2、增强行政组织的开放性及内部竞争。

  要加大行政信息的开放度, 建设透明政府、阳光政府;同时, 引进竞争, 打破垄断, 以克服我国行政组织僵化、低效率等弊病。

  3、培养理性精神, 使我国行政组织尽快走向规范化和法治化。

  首先, 在观念上大力倡导规范、效能、普遍主义的精神和工作方式, 倡导实事求是的工作作风;其次, 健全法制, 把各级行政组织及各级人员的职、责、权, 以及工作内容、程序、方法, 通过立法的手段确定下来, 坚持依法行政, 建立问责制度;再者, 缩减行政组织职能, 避免“万能政府”, 克服政府组织机构的膨胀问题;最后, 改革政府财政和评估机制, 强化行政组织的自我约束。在投入方面, 重视节约管理成本, 变预算软约束为硬控制;在产出方面, 建立政府绩效评估, 根据评估结果对政府组织结构和人员进行激励或处罚, 从而提高政府绩效。

  参考文献
  [1]张康之:《韦伯对官僚制的理论确认》, 载《教学与研究》, 2001年第6期
  [2]吴向宏:《政府机构改革:目标、风险与建议》, 载《战略与管理》, 1998年第4期
  [3]孙远东:《组织管理方式的历史生成与现代重构--只是经济时代下组织管理方式的创新》, 载《管理现代化》, 1998年第4期

  注释
  1张康之:《韦伯对官僚制的理论确认》, 载《教学与研究》, 2001年第6期
  2吴向宏:《政府机构改革:目标、风险与建议》, 载《战略与管理》, 1998年第4期
  3孙远东:《组织管理方式的历史生成与现代重构--只是经济时代下组织管理方式的创新》, 载《管理现代化》, 1998年第4期

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