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“跨单位行政组织”的来源、形成原因及功能探讨

时间:2018-10-09 13:54作者:乐枫
本文导读:这是一篇关于“跨单位行政组织”的来源、形成原因及功能探讨的文章,“跨单位行政组织”是一种为了特定目的将不同职能部门人员临时性地抽调在一起并在一段时间内相互配合完成工作的组织形式。“行政位阶逻辑”会对“跨单位行政组织”的运转产生正负双重影响。

  摘要:“跨单位行政组织”是一种为了特定目的将不同职能部门人员临时性地抽调在一起并在一段时间内相互配合完成工作的组织形式。“行政位阶逻辑”会对“跨单位行政组织”的运转产生正负双重影响, 该逻辑的核心内容是, 以权力、级别为基础来衡量自身及所属部门和其他个体及其所属部门的“位阶”, 进而选择相应的行为策略。这种逻辑的产生与行政传统、条块分割与部门利益分化倾向、组织自身的结构矛盾这三个因素有着密切的联系。为了有效约束“行政位阶逻辑”的消极影响, 需要从整合目标与利益、形成良好的协调机制、更新考核机制三个层面进行努力。

  关键词:跨单位行政组织; 行政位阶; 行政位阶逻辑;

行政组织

  一导论

  为了高效履行自身职能, 适应社会转型需求, 同时也为了克服行政体系内部条块分割、利益分化特点所带来的消极影响, 政府各个职能部门努力调整着自身的运转方式, 而类似“跨单位组织”①这样为了特定治理目标、在一定时间段内整合不同职能部门、开展联合治理工作就成为一种非常重要的问题应对方式。从中国的实践情况来看, “城管” (目前多数地方已经设立城市管理行政执法局) 、行政服务中心是重要的跨部门结构整合实践。这些实践的目的在于将不同职能部门联合起来, 发挥各自的专业职能和优势, 对某一对象或者事务进行集中治理。“跨单位组织”克服了职能专业分工所引致的治理碎片化问题, 达到了条块分割的行政组织结构下难以实现的治理效果②, 为行政组织内部横向关系和纵向关系的有效互动提供了可行路径。随着社会经济环境的日趋复杂, 越来越多的新问题将会涌现, 更具灵活性的“跨单位组织”形式必然会更频繁出现在治理图景之中。但是, “跨单位组织”在运行中也产生了一些问题, 尤其是部分问题与“跨单位组织”的目标背道而驰, 严重制约了效率和效果。为此, 探索导致这些问题的原因便成为当务之急。本文以行政服务中心作为“跨单位组织”的具体例子, 通过分析其运行情况以提炼出“行政位阶逻辑”, 以期为解释行政服务中心以及“跨单位组织”所面临问题及其原因提供理论参考。

  从组织理论上追根溯源, “跨单位组织”的本质是矩阵型组织, 是矩阵型组织理论的一种具体应用, 在企业、社会团体、行政部门等各类组织中有着多样的应用形式。矩阵型组织结构的优点在于能将体系内的常设机构和非常设机构整合起来, 协调职能和专业, 完成某一特定的专项任务。本文在开头所引入的“跨单位组织”属于行政组织的一部分, 为了同其他企业、社会团体等内部的跨单位组织区别开来, 就将行政组织内的“跨单位组织”称为“跨单位行政组织”。而为了凸显这一具体组织形式与组织理论之间的关系, 又进一步将所有“跨单位行政组织”以及与“跨单位行政组织”相似的组织形式概括为“矩阵型行政组织”。

  由于“矩阵型行政组织”是矩阵型组织结构在行政组织内部的具体应用, 为此, 各类研究在对“矩阵型行政组织”面临的问题及相应原因进行分析的过程中, 主要遵循了矩阵型组织的理论分析路径, 即从计划、组织、协调、控制等管理学框架进行解读①。不过, 管理学框架的解读更多关注显性、宏观层面的因素, 而对作为参与具体工作、执行制度、来自不同职能部门工作人员的个体因素触及比较少。虽然个体工作人员代表着部门, 按照部门的要求参与协同工作, 但是在具体工作中其个体因素并不能被忽视, 也会对协同工作的开展产生影响, 所以有必要对个体因素进行关注, 尤其是一旦所有参与人员的个体因素中存在共享部分, 那么会使得个体行为、话语体系、情绪符号的选择出现趋同的倾向。而伴随着工作的开展, 个体的共性也会逐渐融合并发展成为“矩阵型行政组织”的共性。本文认为, 由于“矩阵型行政组织”的特殊性, 来自不同职能部门参与协同工作的人员之间存在一定的共性, 而“行政位阶逻辑”就是这样一种共性, 会对包括“跨单位行政组织”在内的各类“矩阵型行政组织”的运行以及个体参与者的行为产生影响, 其本质上属于一种非正式制度。

  二行政位阶逻辑的来源、形成原因及功能

  (一) 行政位阶逻辑的来源

  “法律位阶”是“行政位阶逻辑”的基础形式和来源。“位阶”一词较多出现在法学研究之中, 是指“依某种次序形成的阶梯”②, 而“法律位阶”就是不同的法律以某种次序形成的阶梯, 明确了每一项具体法律在整个法律体系中的纵向位置。法律位阶同时也是一个非常重要的立法原则, 它既形象理清了不同法律之间的关系, 也为具体法条明确了适用情况与范围, 从而避免了法律之间可能出现的相互冲突, 为法律的运行和发展提供了一个有价值的框架。我们通常所熟知的“上位法优于下位法、特殊法服从普通法”等都是法律位阶的具体内容。按照“法律位阶”的阐述思路, 在“跨单位行政组织”运行过程中, 由于个体工作人员来自于不同的部门, 而个体及其所属部门有着不同的权力类型、行政级别、行政地位等, 这些因素的大小、高低等差异在事实上形成了“行政位阶”。

  当然, “跨单位行政组织”的运作情况有利于较为便捷地提炼出“行政位阶”, 但是“行政位阶”并非“跨单位行政组织”所独有, 中国各类行政部门之间、各类行政人员之间都事实上存在“行政位阶”。各自不同的权责、管理沟通网络、行为的影响半径都因“行政位阶”而区别开来。“行政位阶”是对通常所称的“层级”、“级别”等的一种抽象化概括。

  行政工作经验是“行政位阶逻辑”的基础内容来源。在行政组织内部, 各项工作有着严格的制度限定和程序要求。经过一定时间的积累, 行政工作人员会逐渐熟悉这些规章和程序等正式制度的内容以及其他习惯、不成文规定等非正式制度内容并发展为自身的工作经验。虽然个体间工作经验的形式、认知、存量等会存在差异, 但是基本内容是相同的。行政工作经验包括两种:一是组织运行的经验, 二是个体的工作经验。从行政实践角度来说, 组织运行经验的内容可以分为横向和纵向两个维度。横向维度是指, 在同其他部门协调工作的过程中会以本部门的利益诉求以及行事方式作为基础进行策略选择, 完成协调工作需要以增进本部门利益至少不损害本部门利益为前提。纵向维度是指, 下级部门必须按照上级部门的要求来开展工作, 下级部门形成的制度、规章等必须要以上级部门的相关制度性规范为基础, 一旦出现冲突, 必然要以上级部门的为准;个体的工作经验则源于工作实践。行政系统内的每一个人都有自己的行政级别, 行政级别是处理个体间关系的重要影响因素, 行政级别高的总是掌握着较高的决定权和话语权, 在处理与行政级别较低人员之间的关系时也具有一定的优势①。这些相同的工作经验, 得到了行政组织内部个体的广泛认可和接受, 并发展成为一种影响工作开展的因素。

  综上所述, 法律位阶和行政工作经验两者的融合形成了“行政位阶逻辑”, 成为推动“跨单位行政组织”运行的重要非正式制度。也因此, “行政位阶逻辑”的核心内容可以这样概括, 组织内每一个个体及其所属部门都有一定的级别, 处于权力体系的不同层级, 而个体以权力重量为导向、以层级对比为依靠来衡量自身及所属部门和其他个体及其所属部门的权力、级别距离, 即“行政位阶差”, 并以此作为在组织中选择行为方式、话语体系、投入程度、协调程度等各种工作内容的基础。也就是说, 权力大小和层级高低是影响组织内个体行为选择和关系处理的两个核心变量, 相关的机构、人、事务都会因此而整合进来。那些自身及所属部门有着较大权力、级别高的个体往往在语言和行为上比较强势, 展现出一种自然的“行政阶位”优越感, 相反, 那些自身及所属部门权力不大、级别较低的个体, 会表现出谨慎的行事姿态, 遇到问题的时候由于对自身低行政位阶的感知, 更加容易妥协。

  (二) 行政位阶逻辑产生的原因

  “跨单位行政组织”内“行政位阶逻辑”产生作用的主要原因是行政传统的影响、条块分割、部门利益分化的延续以及组织自身的结构矛盾。

  首先, 看行政传统的影响。在中国的行政环境下, 权力大小、级别差异这两个因素的重要性早已在大量的行政工作中被不断证明和强化, 对于行政组织相关问题也必然进行探讨。当然, 这也和科层制体系有着很大的关系, 行政工作复杂性和专业性的不断提升, 必然使得权力、级别不断的分层发展, 差异的显现不可避免②。为此, 由于分工不同, 行政部门之间必然存在着权力、级别差异, 从而使得各自的行为及效应存在差异, 例如不同部门制定的公共政策自然带上了权力和级别的烙印, 不同政策之间进行碰撞时就会体现出相应的差异, 上级部门的政策往往会对下级部门的政策产生影响, 而权力较小部门的决策也往往会受到权力较大部门的影响, 权力和级别的差异, 决定了不同的行政部门、行政人员在行政系统和行政行为中的角色。所以, “跨单位行政组织”虽然是一种特殊的形式, 但是参与其中的个体均来自于不同行政组织, 他们在既往的工作中已经袭得了这些行政传统并转化为自身的经验, 在参与“跨单位行政组织”的协同工作中就会习惯性的展现出来。

  其次, 看条块分割、部门利益分化的延续。“行政位阶逻辑”的部分内容和具体表现形式与中国行政体制运行中存在的条块分割、部门利益分化问题有着密切的延续关系。在行政系统内部, 每个部门都需要围绕自身的核心职责开展工作, 为了获得良好的绩效, 就必须严格按照相应的制度要求履行职能。但是各个部门职责明确的各司其职却导致了条块分割的局面, 使得整体性事务治理过程常常会出现一些治理空白地带, 这就往往需要在上层力量的推动下实现多个相关部门协同的联合行动。在协同过程中, 参与的部门都会出人出资源, 但是部门利益分化的倾向又会使得参与协同的部门顾虑自身的利益诉求, 进而引致协同的力度偏向谨慎, 并且通过感知自上而下的压力以及观望其他参与协同的部门的行为来寻找平衡点。由于条块分割、利益分化的共识性认知, 参与协同的部门均不愿主动在协作过程中多出人多出资源以及多承担工作, 使得整个协调过程充满了矛盾, 最终影响效率和效果。行政服务中心的出现正是为了解决部门间协调困难的问题, 但是在实际运行中依然受到了条块分割、部门利益分化的影响。各个职能部门向“跨单位行政组织”派出工作人员参与协同工作, 而使得自身的部分权力, 例如审批权, 在事实上划归了“跨单位行政组织”。这样的状态并非职能部门所愿, 更多的是一种迫于自上而下压力的妥协。与此同时, 虽然相关职能部门将一部分权力随着派出的工作人员带到了“跨单位行政组织”内, 但是根据具体应对问题或者事务的特点, 各个职能部门下放的权限还是存在一定的差异, 那就容易导致职能部门及其派驻个体间的相互观望, 不利于“跨单位行政组织”的整体工作协调。另外, 由于“跨单位行政组织”名义上的管理处与来自不同职能部门的人员之间不存在正式的领导与被领导关系, 管理处的行政位阶等于或者小于个体所属职能部门, 其很难对个体实施充分有效的调动, 进而容易导致参与协同的个体陷入以我为主的既有工作状态, 在处理与其他人员以及与“跨单位行政组织”管理处的关系时依然采取在原工作状态下的方式和策略, 而其中包含的权力大小、级别高低等因素正是“行政位阶逻辑”构成要素。

  再次, 看组织自身的结构矛盾。“跨单位行政组织”的主要结构矛盾在于结构本身不足以支撑自上而下的压力。一方面, “跨单位行政组织”结构的目的是在一定时间段内实现目标, 而这样的目标往往难以依靠既有科层结构来实现。“跨单位行政组织”的出现是对权力资源的一种暂时性整合, 等到任务完成、目标实现之后, 这种结构也就随之解散。所以, 该结构形式在本质上带有一种半正式、临时的性质, 这也注定了组织内部运行相对松散, 没有自上而下的层级压力, 难以产生出有效的纵向约束, 各个主体没有被进行有效的整合, 整体呈现出碎片化倾向①。另一方面, 在“跨单位行政组织”内不存在自上而下的压力, 难以对参与协同的个体行为进行有效约束或者统一规范, 使得他们享有了较大的自由裁量空间, 这就为个体在各自部门工作中建立起来的行政经验的嵌入提供了客观基础, 工作和关系处理就自然而然按照惯常的逻辑来铺陈。虽然“跨单位行政组织”在形成之初会对协同工作提出要求和预期, 但是在实际操作过程中, 出多少力、贡献多少、配合程度等的决定几乎都是基于“行政位阶逻辑”下的权力、级别差距计算。

  (三) 行政位阶逻辑的功能

  “行政位阶逻辑”作为一种行政组织内协调个体间关系的非正式制度, 本身不具有价值偏向性。不过, 在实际运行中其功能的发挥有着积极与消极的双重性。

  1. 积极功能:支撑组织稳定与运转

  在某种程度上, “行政位阶逻辑”为“跨单位行政组织”松散化结构的运行提供了一定的基础。由于该类组织是临时性建立的, 各项工作的成熟度还不是很高, 而且来自于不同部门的个体需要对工作内容、要求以及其他部门人员进行熟悉和适应, 这些都要花费一定的时间成本, 但同时, “跨单位行政组织”设立的目标往往解决比较紧要、重要的问题, 往往要求参与协同的个体在短时间内能迅速投入工作, 这种矛盾情况的存在就给“行政位阶逻辑”发挥作用提供了基础。如前所述, “行政位阶逻辑”所包含内容基本是为个体工作人员所熟知的, 而且在事实上也有着较高的认可度。所以, 依照“行政位阶逻辑”去指导工作, 有利于个体迅速适应环境, 熟悉任务和目标, 促使组织运行和工作开展, 节约了磨合成本, 成为“跨单位行政组织”迅速运行的动力②。

  2. 消极功能:阻碍充分有效的协调

  充分、有效的内部协调是组织顺利运行的重要保障。“行政位阶逻辑”会阻碍“跨单位行政组织”对于充分、有效协调的追求。正式的行政组织往往会在形成后发展出一系列协调内部关系的制度规范, 而行政组织内部自上而下的压力则成为制度规范有效性的保障。但是在“跨单位行政组织”这样一种半正式的结构中, 不具备自上而下的压力, 难以强制性要求个体同“跨单位行政组织”保持一致, 更多的是个体基于“行政位阶逻辑”的自我选择。与此同时, 参与“跨单位行政组织”协同工作的个体依然听命于所属部门, 同部门的诉求保持一致, 即便是执行“跨单位行政组织”内的任务也往往需要经过嵌套所属部门的工作情境, 而并不是直接的执行, 这就使得“跨单位行政组织”内部各项协调无法有序、顺利地进行, 处于一种割裂的状态, 也因此很难形成具有较高整合力、约束力的制度规范。

  三行政位阶逻辑的消极功能———以H市行政服务中心运行存在的问题为例

  如前所述, “行政位阶逻辑”具有积极和消极两方面的功能, 而了解消极功能的表现进而采取针对性制约措施是强化其积极功能的重要保障。为此, 本文将H市行政服务中心① (以下简称“中心”) 运行存在的问题作为案例来具体分析“行政位阶逻辑”的消极功能。选择H市行政服务中心的原因在于, 一方面, 行政服务中心是一种“跨单位行政组织”, 属于“矩阵型行政组织”的范畴, 是当前中国具体运用矩阵组织结构理论的主要形式, 涉及多部门、多权力的沟通协调, 而频繁、多样的互动使得“行政位阶逻辑”的体现更为强烈, 具有结构典型性。另一方面, 通过调研发现, 中心的工作成效处于全国领先地位, 成为各方学习的对象, 组织运行的效果出色, 具有很强的业务典型性。由于分析的需要, 这里不对中心的一般性内容进行过多的介绍, 直接分析其运行过程中面临的主要问题。

  (一) 中心与服务窗口之间的配合与协调困难

  一方面, 工作协调困难。由于中心各项工作开展较好, 不仅多次受到省政府表彰, 更使其成为其他各级行政服务中心的学习样板。在外部认可的推动下, 中心也希望不断实现自身的发展, 让审批一条龙服务更加完善。为了实现这样的目标, 中心管理处通过各种努力以不断为各个服务窗口提供更好的工作环境和保障服务, 进而促进服务窗口工作人员更加积极高效的开展工作。但是“情况并不理想, 各个窗口总体的配合度比较低, 特别是一些 (所属职能部门) 权力较大的窗口, 常常会以自身业务繁忙或者有工作特殊性等理由, 不配合中心的工作, 自己管自己的”, “像某些权力特别大的部门, 他们一个小小的科长都不把我们中心主任放眼里的, 更别说去如何管他们了”。面对这样的窘境, 其实“我们 (中心管理处) 也知道, 这些理由只是借口, 但是我们明明知道又能怎么样呢?”中心管理处与各个服务窗口之间没有严格意义的上下级关系, “终究是管不了他们的”, 无法对这些窗口施加有效的压力, 使得当前的状态也得不到改善。可见, 中心内部的垂直压力不足, 造成工作协调困难, 提升服务效率的目标也遭遇阻碍。

  另一方面, 制度执行协调困难。中心管理处出台的关于规范窗口服务行为的制度难以被各个窗口真正接受并执行。从行政职位的级别来看, 中心管理的最高领导———主任属于“正局或者副厅”的级别, 而中心很多服务窗口所属部门都与中心主任平级或者级别更高, 所以, 中心通过制度对这些服务窗口的行为进行规范或者要求这些服务窗口执行规范都是比较困难的。制度的约束力“对一般的单位 (所属窗口) 还好, 但是对权力比较大的单位 (所属窗口) 就没有什么用了, 因为中心领导的级别和窗口所属部门相比是相当的或者还更小”, 权力、级别的差异使得行政服务中心自身的话语权比较弱。从服务窗口的立场而言, 其与中心管理处之间不存在隶属关系, “你没有资格命令我”, 更何况自身所属的部门的级别和权力要大于中心, “我也没有理由服从你”, 所以导致中心制定的一些制度难以有效实施。

  由于中心不存在自上而下的垂直压力, 统一的行动和协调必然变得非常困难。当所属单位和中心处于同等行政位阶或者更高位阶, 服务窗口在与中心的日常互动中会掌握主动权, 中心很难对这些服务窗口进行强有力的约束, 这也意味着中心自身对服务效率提升的主动权不强。

  (二) 中心在处理与不同服务窗口间关系时存在策略差异

  这种差异关系主要体现在中心管理处与服务窗口之间的各种互动过程中。例如“两个部门向中心反映了相同的问题, 需要中心去解决, 一个是权力大 (所属部门权力大、级别高) 的窗口, 一个是一般性 (所属部门权力相对较小、级别相对较低) 的窗口, 那么中心肯定会先去给权力大的那个窗口办理, 之后再去给一般性的窗口办理”。

  对于所属部门权力较大、级别较高的服务窗口提出的诉求, 中心管理处做出的反应相当迅速, 不敢怠慢。当然, 这些窗口也很可能会因为一些小事就给“主任直接打电话, 也没有好的口气, 而主任接到后就会迅速做出反应, 让中心相关的工作人员赶紧过去看看”。而对那些非重要部门所属服务窗口反应的问题, 中心管理处肯定也是认真进行处理, 但是话语、态度、具体工作都不会那么及时, 即便这些窗口的事务再急也需要排在所属部门权力较大、级别较高的服务窗口之后。不过这些窗口面对如此情况也非常明白, “就算我们反映情况很早, 但基本上不会第一个解决”, 所以, 即便他们可能会有口头上的怨言, 最终也只能无奈接受。

  中心管理处对待不同服务窗口的不同策略, 正是体现了中心自身默认了“行政位阶逻辑”。在人力、物力、精力有限的情况下, “行政位阶逻辑”成为中心处理与窗口之间关系的重要原则, 以行政位阶作为向各个服务窗口提供保障性服务的基础, 权力大、级别高的职能部门属下的服务窗口往往占据着优先顺序①。不过, 由于“行政位阶逻辑”的普遍存在, 那些“受到怠慢”的窗口并没有过于激烈的表现, 反倒接受了这样的事实。

  综上, 由于行政服务中心是依靠来自不同职能部门派驻服务窗口的方式实现运作。这些服务窗口与所属部门之间依然保持着密切的联系, 服务窗口的工作也往往是在所属部门领导各种形式的授意下开展的, 而行政服务中心与这些服务窗口并不存在上下级关系, 服务窗口之间也缺乏有效的沟通协调。这就注定了行政服务中心内部运行相对松散, 缺乏强制性的整合力量, 运行呈现出碎片化倾向。而这种倾向越强烈, “行政位阶逻辑”发挥作用的空间越大, 无论是协调困难还是关系差异都从不同方面体现出该逻辑的重要影响。

  四行政位阶逻辑的约束

  随着社会经济发展水平的不断提升, 会有更多形式的社会问题对政府的治理能力产生考验。面对越来越多且复杂的问题, 在既有行政系统结构整体稳定的情况下, “跨单位行政组织”的实践将会成为一种常态, 而如何应对“跨单位行政组织”在运行过程中面临的问题特别是沟通协调问题, 将成为影响协同工作效率和效果的关键。但正如本研究所关注到的, 在“跨单位行政组织”内, 参与协同的不同部门本身就有着权力和级别的隐喻, 在缺乏自上而下强有力约束的情况下, “行政位阶逻辑”即成为了隐形的非正式工作准则, 会对参与协同的部门和人员的行为选择产生影响, 容易出现我行我素②的情况, 不利于“跨单位行政组织”高效开展协同工作, 极易导致组织混乱的状态。既然“行政位阶逻辑”会产生一些相对消极的影响, 那么对其进行有效的约束就成了一项非常必要的工作。具体可从以下方面入手:

  一是整合目标与利益。从整体上对行政组织的目标和利益进行整合。在目前的情况下, 政府为了应对具体社会问题而尝试行政体制创新或者相应的变革, 都会对行政系统内部既定的利益关系产生一定的影响, 特别是对那些运行和建设已经较为成熟的部门而言, 变革往往意味着自身权力的分割和减少, 随之而来的是资源动员能力和话语权的弱化。然而, 这样的结果是职能部门所不愿意看到的, 在面临体制创新时他们会通过各种方式尽可能减少权力的分流, 避免自身的利益受到冲击, 但这在客观上使得体制创新工作推进起来将会遇到非常多的阻力。为此, 在进行总体制度的设计时, 必须高度重视从国家治理的高度来整合改革创新的目标和利益, 尤其是要将行政效率和公共服务能力的提升作为核心目标, 行政部门的设置、整合以及行政部门、行政人员的具体行为均要围绕这一核心目标展开。在此基础上, 调整和完善行政系统内各个职能部门的职责并以制度文本的形式进行明确阐述, 要求各个部门不仅需要高效完成本级的主职工作, 也需要在类似行政服务中心建设等治理变革与创新工作推动的过程中全力投入、积极配合, 实现部门利益、目标与国家整体利益、目标的融合, 最大限度地发挥本部门的作用, 为国家整体良好治理效果的实现提供保障。

  二是形成良好的协调机制。“对于政府部门来说, 变革与其说是一种特例, 不如说是一种惯例, 只要有一个不完美的政府, 人们就会持续不断地寻求理想的治理形态”①。在未来的一段时间内, 治理的环境会越来越复杂, 治理的任务也会越来越重, 类似“跨单位行政组织”这样的组织结构体制创新将成为一种常态, 而真正发挥这类组织作用的关键是要以良好的协调沟通为基础。但是, “行政位阶逻辑”的消极作用, 在一定程度上制约了“跨单位行政组织”内部良好协调机制的塑造, 影响组织运行的效率。为此, 必须针对“跨单位行政组织”内的协调工作的特点以及可能面临的问题进行较为完整的协调沟通制度设计, 尽可能确保各类问题出现时有章可循或者有指导性意见可依, 最大限度避免因制度的弱约束而导致运行效率低下的问题。在具体内容方面, 应从人员的调取、使用, 执行任务期间来自各部门的人员之间的各种沟通协调事项, “跨单位行政组织”与人员所属部门之间的沟通协调等方面入手, 解决信息不对称、沟通方式有限、沟通效果难以落实等一系列问题, 建立起明确有效的沟通平台和框架, 避免过多的非正式沟通影响工作效率和效果的状况, 进而改变各个部门协同工作中出现的松散化、碎片化倾向。

  三是更新考核机制。约束“行政位阶逻辑”的消极作用, 也需要对现有的考核制度进行调整, 将部门配合协调情况、派驻工作人员的表现情况纳入部门考核之中, 切不能将这些考核视为可有可无的走过场, 或者有怕担责任、怕惹麻烦的心态, 在完成任务的过程中总是倾向于少做或不做。因为, 在目前的考核机制下, 个体在“跨单位行政组织”中的表现情况很难真正影响各自所属部门的绩效, 特别是个体表现不佳并不会对所属部门的绩效产生任何不利影响, 这就使得个体的表现情况得不到应有的重视。为此, 应逐步更新现有的考核机制, 整体目标是打破单纯以本级主职工作的开展情况决定部门和领导人员绩效的定式, 取而代之的是其在整体行政事务中的表现情况, 既要考核部门本级主职工作的绩效, 又要考核部门外派人员在外的工作绩效, 从而形成更加综合的考核机制, 体现出部门和人员对于行政工作的整体性贡献, 对于高质量协调好本级工作和外部协同工作的部门进行高绩效评定, 同时也可以根据具体情况附加各类形式的物质激励和精神激励。从而有效避免消极影响。与此同时, 需要明确对协同工作过程中消极配合、有意不为等行为和现象的惩罚制度, 对部门和工作人员产生有效的负激励, 进而约束其行为, 促进协同工作的有效推进。

  注释
  1 刘建军:《“跨单位组织”与社会整合:对单位社会的一种解释》, 《文史哲》2004年第2期。
  2 周雪光:《基层政府间的“共谋现象”--一个政府行为的制度逻辑》, 《社会学研究》2008年第6期。
  3 [美]W.理查德·斯格特:《组织理论:理性、自然和开放系统》, 华夏出版社2002年版, 第12页。
  4 张平华:《权利位阶论--关于权利冲突化解机制的初步探讨》, 《法律科学:西北政法学院学报》2007年第6期。
  5 王佃利、于棋、王庆歌:《尺度重构视角下国家级新区发展的行政逻辑探析》, 《中国行政管理》2016年第8期。
  6 李友梅:《组织社会学及其决策分析》, 上海大学出版社2001年版, 第14页。
  7 [英]D.S.皮尤:《组织理论精萃》, 中国人民大学出版社1990年版, 第75页。
  8 金观涛、刘青峰:《兴盛与危机:论中国社会超稳定结构》, 法律出版社2011年版, 第16页。
  9 根据研究惯例, 本文对所涉人名地名均作了技术性处理。
  10 [法]米歇尔·克罗齐埃:《科层现象:论现代组织体系的科层倾向及其与法国社会和文化体系的关系》, 上海人民出版社2002年版, 第27页。
  11 金观涛、刘青峰:《兴盛与危机:论中国社会超稳定结构》, 法律出版社2011年版, 第32页。
  12 [美]B·盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》, 中国人民大学出版社2001年版, 第5页。

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