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互联网对政府执行力的影响分析

时间:2018-10-08 10:08作者:依依
本文导读:这是一篇关于互联网对政府执行力的影响分析的文章,“互联网+”时代我国政府执行力的提升应着力于增强执行行为“以人为本”的理念、建设政府网络执行平台并实施政府执行的网络评价与监督机制

  摘要:互联网全方位影响着政府的组织和行为,使政府执行透明度提升、网络舆情逐渐形成,对政府处理突发事件的回应性和时效性提出了更高要求。同时由于政府对传统执行方式的路径依赖、网络对政府执行力认知和评判的困难、立法滞后等原因,使得“互联网+”时代政府执行力提升面临诸多困境。“互联网+”时代我国政府执行力的提升应着力于增强执行行为“以人为本”的理念、建设政府网络执行平台并实施政府执行的网络评价与监督机制。

  关键词:“互联网+”; 政府执行力; 法治政府; 政府信息公开;

执行力论文配图

  以“互联网+”的跨界融合成为第三次工业革命的标志,互联网成为跨越空间与思维的创新发展的基础设施和生产资料。李克强总理要求制定“互联网+”行动计划,引导互联网企业拓展国际市场。然而“互联网+”价值绝不限于以互联网融合传统产业形成新经济形态的经济学意义,其对政府治理提出了新的挑战:政府必须树立全新的公共治理的理念、适应公共治理方式的转变,因而具有政治和法治的影响。“当‘互联网+‘时代’的创新性理念、元素、结构、技术和基础成为国家战略活动和主流生活方式时,法治政府的观念、原则、制度、结构和行动必然被迫或主动发生革命性转变。”[1] 政府治理方式和执行方式必须因“互联网+”时代法治政府建设观念的转变。

  一、互联网对政府执行力的影响分析

  美国学者艾利森认为:“在政府工作中,为了实现政府政策的目标,计划确定只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”[2] 政府执行力不仅成为执政能力的核心,也成为政府服务能力、管理能力的衡量标准。然而政府执行力并不是在一个恒定不变的环境下运行和实施,在信息化时代,互联网不仅改变了人们的生活和生产方式,也影响和改变了政府的活动方式和执行方式,“互联网+”政府执行是无法回避的课题。

  1. 政府执行透明度提升,网络舆情逐渐形成

  据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第36次《中国互联网络发展状况统计报告》:“截至2015年6月,我国网民规模达6.68亿,互联网普及率为48.8%。”互联网的普及与应用,首先带来了政府执行行为透明度的提升。每一个社会个体都是自媒体,又可以成为公共媒体的来源。政府执行行为从对相对人开放转变为对社会的开放,政府执行行为便从有限开放走向了全面开放,这是政府行为民主化的进步。以政府执行行为的开放性形成为基础,产生了事实与评价、主观与客观的双重结果。一是客观上政府执法行为可以通过互联网的平台获得普遍而广泛的公开,政府执法依据、过程和结果都将置于公众的视域,执法信息将更加公开与互动。二是公开的政府执法信息获得了社会民众的响应和评价,民众以互联网的平台对执法过程和事件进行评价、相互交流、批判与生成,在这个过程中逐渐形成了主流的观点和思想,构成了网络舆情。特别对于突发行政执法事件,经网民通过互联网曝光,获得了社会的聚焦,再经过其他媒体的转载,就会快速形成强大的网络舆情,对政府形成强大的社会舆论压力。

  2. 要求政府对于突发事件能快速作出回应和妥善进行处理

  互联网时代信息传输速度呈现倍乘的加速,现实中的案例能快速移植到网络并且能迅速引起网络发酵形成网络舆情,在引起社会广泛关注的网络舆情中有相当数量是以政府执行力为发酵源。在网络舆情危机事件中,多数与政府执行有关联,要求政府执行要做到依法、公平合理、及时有效率。但是由于我国政府存在执行激励与约束措施软化、缺乏效率的缺陷,执行机关“经济人”本性造成执行的缺位与越位等机制体制性问题。在面对网络舆情危机时,行政机关显得执行“能力不足”:由于缺乏预警,对网络舆情无法预测和研判,行政机关对网络舆情的影响和危害认识不足,导致没有足够重视并可能出现消极对待;在现场执行时,由于执行的手段和方法不当又可能诱发新的问题。

  二、“互联网+”时代政府执行力提升面临的困境

  1. 政府对传统执行方式的路径依赖

  进入互联网时代,行政行为的执行环境发生根本性改变,传统的以文件下发任务,以请示上报材料,以会议贯彻实施、以领导讲话布置落实的行政运作和执行方式因费时、费财、费力的缺点不断受到批评。这是典型的“手工管理模式”,政府在处理与市场、相对人等社会关系时奉行的是权力本位思想。自1992年党的十四大全面推进市场经济以来,特别是21世纪全球进入信息时代,政府活动和执行的外部环境和条件发生了根本性的转变,这是一个从“权力”本位向“权利”本位的政府执行核心价值观的转变,传统政府运作和执行模式必须适应这种变化而做出变革。然而路径依赖的惯性却阻碍着这种变革,尤其在各级行政机关中成为执行活动的领导层因年龄较大,受传统政府执行的理念和文化影响较大,适用传统的政府活动和执行方式的惯性较大,创新勇气不足,路径依赖性就强。“在没有系统外结构性因素的冲击的情况下,系统将无法摆脱历史事件的影响,该过程就是路径依赖的。”[3] 政府适应互联网时代的执行方式的变革,看似是纯粹提升执行力的方法改革,实质上是从执行理念、执行体制、执行评价和监督、执行公开等制度的综合革命。这注定是一个循序渐渐而又要以自上而下的路径进行推动的缓慢变革。

  2. 网络对政府执行力认知和评判的困难

  网络建立了对政府执行力认知和评判新的平台,政府任何对法律政策的执行都置于社会公共监督的视域,并通过网络自媒体和公共媒体而呈现,形成了对政府执行力评判的网络舆情。长期以来,由于渠道狭隘,民众对政府执行力的监督和评判由于信息不对称,评价监督意见分散往往难以形成有效的针对行政机关的制约作用。互联网平台形成以后,这种面貌得到了根本性改变,任何一项政府有影响力的执行行为都能快速形成网络舆情。这对于政府执行力的提升、扩大对政府的监督、提高政府效率、促进法治政府建设无疑有着建设性的作用。

  然而,“当互联网时代的‘群体力量’是一个数量呈现优势时,在网络舆论中“一边倒”是否存在有统计学的谬误?”[4] 针对网络中存在着较为严重的跟风主义和虚假信息,网络平台所形成的针对政府执行行为的认识和评价,是否能真正代表实然的社会舆情?政府对网络舆情又应当报以何种程度的尊重,以及由此而形成的反思自身执行行为并进行适度的矫正。更有甚者,当政府执行与网络主流舆情背道而驰,政府应当作出何种选择?如若政府一意孤行,网络舆情又能报以何种回击?这一系列的复杂问题的根源在于网络舆情与实然舆情可能存在的巨大误差,这是政府在面对互联网影响时必然要着力解决的问题。网络舆情与实然舆情的两张皮现象造成了对政府执行力认知和评判的困难。

  3. 立法滞后

  “各国在由传统服务管理向电子政务转变过程中,都会因为法律法规建设滞后而导致电子政务建设陷入困境。”[5] 2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》开启了我国全方位法治建设的新局面。法治建设不能留下网络法治的空白地,随着中国特色社会主义法治体系的逐渐形成并初步完善。“截至目前,100%的中央部门都制定了关于电子政务和信息化的文件、制度和规范,100%的省政府出台了信息化条例和管理办法。”[6] 这是我国为适应互联网时代在制度建设方面的作为,具有时代的意义。

  然而纵观电子政务的规范性文件,仍然呈现出滞后性的不足:一是以“问题—规范性文件—规范性法律文件”形态演进的我国制度生成模式由于缺乏战略性比较和规划而缺乏前瞻性和预测性,使得规范性文件的生成具有实践滞后性,互联网立法落后于互联网的发展和影响。二是在规制互联网及互联网时代政府活动和执行等方面的规范性文件虽然较多,但是多数是文件等软法规范的形式,多数以附属性立法的形态存在,基本法规制缺失。后果是各部门、各机关各自为政,运用自己软法规范的制定权限,以部门利益最大化的动机生成软法,造成政出多门、软法规范滥用,甚至相互矛盾。

  三、“互联网+”时代提升政府执行力的举措

  1. 牢固树立“以人为本”的执行思想

  以人为本”是法律法规、政策生成的生命线,是政府执行的根本。无论互联网发展和演进到何种程度,互联网对于政府、对于百姓而言,其工具性的价值永远无法改变。对于政府而言,无论通过什么平台、采用什么样的载体,只要能切实树立起“以人为本”的理念,践行为人民服务的宗旨,政府一切为了人民、一切服务人民、一切方便人民,那么政府的任何执行活动都会得到人民群众的支持,任何网络谣言就会不攻自破,政府的执行行为就会在人民群众的支持和拥护下,通过运用互联网的平台和手段,执行的效率和效益将会大幅度提升。

  政府如何在“互联网+”时代做到政府执行以人为本?首先,树立以相对人为本的观念。政府执行过程要有服务意识,无论是建立政府平台或是执行过程、结果的网络信息公开,都要树立相对人本位思想。政府存在和执行的目的是为了人民,坚决杜绝官僚主义的不良倾向。其次,政府在执行过程中依靠群众。政府应当将法律、法规及政策、决议等执行情况通过网络政务平台向社会公开,包括执行的依据、执行的过程、执行的结果等执行情况。政府将执行情况向社会公开,与群众获得了执行的双向互动。事实证明,行政协商更容易获得相对人和社会的理解、同情和支持,执行阻力将更小,执行误解将消解,更容易实现执行目的。再次,政府执行要方便群众。互联网参与政府执行过程的最大优势就是便捷,而相对人和社会要首先成为互联网这种便捷交流与实施平台的受益者。互联网平台方便了群众知情权的保障,参与权的实现,监督权的行使。

  2. 加强政府网络执行平台建设

  政府网络执行平台的建设大多数是在拥有行政执法权的政府部门的官网或者由其专门建立网站来实现的,官网取得政府执行平台的地位。

  在政府官网与相对人关联的交互过程中,政府官网角色发生功能性转变和提升。对于普通的政府官网而言,信息发布成为其存在的首要功能和基础价值。就政府执行而言,政府执行规划、具体行政行为执行依据(规范性文件)、执行结果(包括执行目的的实现程度、相对人状况、执行过程描述等)都应当在官网上及时发布。政府官网搭建了全面、真实和及时进行信息公开的平台,政府执行行为有依据《政府信息公开条例》较好的公开平台,相对于传统公开方式(通报、送达公开等)更经济、更有效率、更及时。然而现代意义上“互联网+”政府执行早已超越了初级意义上的基本功能,开始全面迈向第二个阶段即业务处理阶段,这依赖于行政执法数据库的建立及软件的开发应用,目前正逐步为政府财政、税务、行政处罚等具体行政执法行为所采用。在我国在北京电子园区申请创业的商户,不再需要现场跑工商等部门申请工商登记,只需要在其官网上进行在线申请就可以了,工商部门通过对申请人提供的资料进行在线审批而决定是否予以许可。改变了传统审批费时、费力的缺点,极大地提高了政府行政审批的效率。

  3. 实施政府执行的网络评价与监督机制

  政府官网的作用除了初级信息发布的功能,中级的业务处理功能,还有高级的政府执法部门与相对人及社会民众进行交流互动的功能。这需要在政府官网中开设专门的交流模块以及建立相应的管理机制:“民方”实名注册,“官方”定期回应和解答。事实证明这种协商机制不仅有助于行政目的的实现,也有助于行政主体与相对人建立和谐的关系,这种交流互动包括了民众对于政府执行效果的评价和监督。

  通过网络平台建立相对人及社会公众对政府执行效果的评价和监督机制,不仅有利于克服行政机关“官本位”思想,预防腐败发生,而且以强有力的监督可以促进行政机关不断转变观念、优化方式、提高效能,促进政府执行力的提升。通过网络对政府执行行为进行评价和监督除了要建立监督和评价的平台以外,还要建立两方面的机制:一是相对人评价意见和评价依据的提交。评价不是枉议,不是漫无目的、漫无边际的海阔天空。对政府执行行为,相对人和社会公众都有权利进行评价和监督,并通过网络平台与政府机关及其他公众进行交流,但前提是评价要实事求是,不能无中生有,这就是要实施实名制的原因。二是行政机关回应的义务。公众对政府执行行为的评价和监督有积极正面的,也有消极负面的。行政机关对于无论是正面或是负面的评价必须直面,尤其是负面的评价必须查清事实、分析原因,给予说明。如果政府对其网络执行的评价置之不理,不仅有损政府形象,而且容易形成存在“政府问题”的假象。行政机关对于其执行行为的社会评价是建立在保障民众“言论自由权”的基础上,要查清有争议的执行过程的事实,无论是否有瑕疵都应当及时给与回应,这种双向沟通不仅具有的民主的形式与实质,同时也能有效地去监督政府依法行政并切实提升执行力。

  参考文献
  [1]朱新力,吴欢.“互联网+”时代法治政府建设畅想[J].国家行政学院学报,2016(2):86.
  [2]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003:251.
   [3]P.A.DAVID.Clio and Economics of QWERTY.American Economic Review,vol.75,no.2.(1985(5):332-337.
  [4]滕霞.信息化视角下地方政府执行力研究[D].长春:吉林大学,2014:17.
  [5]蔡立辉,于刚强.电子政务[M].北京:清华大学出版社,2014:198.
  [6]洪毅,杜平.中国电子政务发展报告(2012):十年回顾与展望[M].北京:社会科学文献出版社,2013:3.

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