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预算权力规范对《预算法》修订的影响

时间:2018-02-11 10:06作者:学位论文网
本文导读:这是一篇关于预算权力规范对《预算法》修订的影响的文章,摘要: 基于《预算法》①修订的背景,本文就我国预算权力的规范问题进行了研究。研究认为:在预算权力的配置上,《预算法》的修
 摘要:基于《预算法》①修订的背景,本文就我国预算权力的规范问题进行了研究。研究认为:在预算权力的配置上,《预算法》的修订应该就预算中的权力主体设定(包括党的权力及公民的参与权)以及相关权力主体在预算编制、审批、监督与执行方面的权力分配进行制度规范;为保证预算权力的运用,《预算法》的修订需要为预算信息公开等提供法律保障;而在规范预算权力行使方面,《预算法》的修订需要就包括人大在内的所有权力主体的权力运用作出实体性的、程序性的限定。
 
  关键词:《预算法》修订预算权力。
 
  自1994年《预算法》颁布以来,我国的社会经济发生了很大的变化,为了与之相匹配,国家多次就政府预算作出改革,这使得预算实践中存在诸多与《预算法》规定相冲突的现象。同时,因为《预算法》的桎梏,现行诸多的预算改革缺乏法律保障,从而影响了改革进程。现实的矛盾与改革的困境使得《预算法》的修订势在必行。至于具体应如何修订,本文将就与预算权力规范相关的问题来讨论法律条文的修订,即讨论规范预算编制、修正、调整与监督的制度规范调整,具体包括规定预算权力配置的制度调整、保证预算权力运用的制度调整以及规范预算权力行使的制度调整这三方面的内容。
 
  一、规定预算权力配置的法律条款
 
  预算权,主要是指预算的编制权、审批权、执行权和监督权。预算权如何在各权力主体和各种国家机关之间进行合理配置,是预算法律建设的核心问题。在我国,关于预算权的配置,宪法与《预算法》均作出了界定。应该说,相关规定大体上体现了预算民主的基本要求,即行政部门编制和执行预算、立法部门审批和监督预算。但是,我们也看到,预算权力的配置还存在一些问题:一方面,部分主体的预算权力没有得到法律的明确设定;另一方面,基于政治传统与真实权力结构等方面的原因,预算权的实际配置与预算权的法律配置存在许多差异,甚至“名实不符”。这些问题的解决,虽然部分取决于实际权力架构的变革,但在相当程度上也取决于预算法律的建设,因此,《预算法》的修订,应该就预算权配置问题作出一定的回应。
 
  关于权力主体的法律设定,主要是党和公民的预算权力设定问题。党的预算权力问题:现行《预算法》中并没有提及党在预算中的地位和作用,但在现实的预算过程中,党往往通过制定各种重要政策而介入到预算过程中来:为了执行某些政策,要求单独设置项目和配置资金,或将原来用于其他项目的资金转移到用于执行这些政策上,最终造成预算的调整。而政策过程和预算过程的分离会造成预算的经常调整而有损预算的严肃性,并侵蚀人大的审批权和执行监督权,因此,如何明确党在预算中的地位和作用,落实党的“依法治国”的理念,是一个亟待解决的问题。公民的预算权力问题:在美国,法律规定美国公众可以通过参加听证会的方式来表达自己的利益诉求,直接参与美国联邦预算过程。但在我国,尽管部分地方通过预算改革已经允许公众参与预算,但《预算法》并没有对此给予法律保障,存在不规范性的问题,《预算法》的修订需要对此予以明确。
 
    当然,除了权力主体的法律设定之外,关于预算权力配置的更大问题是相关权力在各主体之间的具体分配。
 
  其一,关于预算编制权。同国外通行的做法一样,我国行政部门拥有全部的编制预算的权力(包括预算草案、预算调整案与决算草案的编制权)。我国预算编制权所存在的问题是,预算编制中的预算分配权力是分离的:在财政部门之外还有一些部门具有预算分配权。多重预算分配权与公共财政的要求不相适应,并影响预算编制的效率,增加了预算编制、执行与决算的交易成本。近年来,由于部门预算改革的不断推进,预算分配权力分散的问题在一定程度上得到了纠正,但仍需要预算法律对此加以控制,预算分配权应该集中由财政部门来行使。
 
  其二,关于预算审批权。与预算审批权有关的关键问题是对预算草案的修正权。在人大会议期间,有提案权的单位和个人可以在一般法律框架下对政府预算草案提出修正案,这是我国人民代表大会制度的内在要求。但现行《预算法》未能就预算修正权作出严格的制度规定,使得人大部门对于预算草案的意见没有法定的表达渠道(人大虽然可以在预审和初审环节向行政部门表达对于预算草案的意见,但这种意见对于行政部门并无法律上的约束力),这使得人大的预算审批权受到了极大的限制而不能得到落实。因此,《预算法》的修订应明确确定人大的预算修正权。
 
  其三,关于预算的监督权。在我国,法律规定:在人大休会期间,由常委会听取国务院报告预算执行情况;在决算阶段,由常委会审查决算报告。但由于各方面的原因,人大对于预算的监督受到限制。预算的监督主要是政府的内部监督,包括财政部门对于各部门预算执行的日常监督以及审计署在预算执行阶段对各部门的日常审计监督、在决算阶段对决算报告的审计监督。行政内部监督的权力配置存在先天性的缺陷:
 
①行政首长既对预算执行负责,又对审计预算执行负责,因此有动机在两者间寻找平衡;
 
②审计机构和审计对象都是行政首长的代理人,两者之间很容易串谋;
 
③国家审计机构只是行政系列中的一员,其他行政机关的地位或职权有可能比审计机构大,
这使得国家审计机构难以开展有效的审计监督;
④预算拨款部门若集编制权、执行权与监督权于一身,预算拨款时总是喜欢利用各种方式来显示自己的权威,至于预算监督,一般无暇顾及,即使偶尔为之,也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。鉴于此等考虑,《预算法》修订时,应该将预算监督权明确配置给政府外部的权力机构,而非行政部门本身。至于独立出来的监督权,究竟是采用法国的司法型审计,还是英美等国的立法型审计,这是一个相对次要的问题。
 
  其四,关于预算的执行权。与预算执行有关的法律问题主要是预算调整权的配置。
 
  一般有三种情况:一是只要政府部门内部同意即可;二是需要向立法机构备案;三是必须经过立法机构审批。前面两种情况实质上是把预算执行的自由裁量权完全授予政府行政部门,而第三种情况则体现出立法机构的预算调整决策权。从国外的情况来看,预算调整决策权究竟是倾向于归立法机构还是归政府部门,其决定因素之一是绩效管理的运用情况。如果一个国家预算绩效管理比较成熟,即采用绩效导向管理模式,那么一般都将预算调整决策权大部分授予政府部门,立法机构只要对预算总额和大类支出总额进行控制即可。而如果采用投入导向管理模式,那么预算调整决策权则交给立法机构。至于我国的情况,《预算法》规定:预算调整是指预算在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。既然只有当预算赤字额增加时才属于预算调整,需经人大常委会审批,而预算执行过程中的预算追加追减、科目流用和预算划转等则都不属于预算调整,行政部门可以自由处置而无需接受人大监督,进而现行《预算法》赋予人大对预算调整的真正权限只是在对赤字的控制上,而人大对预算结构的调整和其他情况是没有任何监督权力的,[2]那么,我国预算调整决策权是否应该配置给人大呢?本文认为主要还是取决于我国人大预算监督的导向功能。从长远看,随着我国预算绩效管理理念的确立,人大也应相应地实行绩效导向式监督模式。然而,要建立绩效导向的政府管理和绩效导向的人大预算监督制度,都需要良好的政府内控制度,包括政府问责制度、政府会计制度、政府审计制度、政府预算管理制度、政府计划制度等。在现阶段,由于我国还未建立起绩效导向式管理模式,良好的政府内控制度也正在建立中,所以我国预算调整决策权的配置应主要侧重于立法机构,尽管也应从便利角度适当赋予行政一定的预算调整决策权。至于《预算法》的修订具体应如何配置调整权,我们认为,相关的条款可以设定为:
 
①关于预算的追加追减,可以允许政府在一定幅度内自主决定。在一定幅度内,政府拥有完全的自由裁量权;而超过一定限度,则需要人大的审批。
 
②关于预算经费流用,应当视预算收支分类的级次进行配置。政府预算中类级科目(按功能分)之间的经费流用和部门之间的经费流用,必须经人大审批;部门内部项目之间的经费流用,甚至项目下的类级科目(按经济分类)的经费流用,也可以由人大审批;款级科目(按经济分类)之间的经费流用,则可以由各级财政部门控制。
③关于预算预备费的动用,在没有建立起良好的政府内控制度和绩效导向式预算监督制度之前,纳入预算调整的草案应该由人大进行审批。对于应急项目,应公共财政《预算法》修订背景下的预算权力规范问题研究9 7其次是财政信息公开的程度。一般来说,信息具体反映到什么程度,应取决于信息使用者———公民、人大、政府履行其职责的需要:出于不同目的,所要求的财政信息的详细程度是不一样的。一般的了解也许只需要一些高度概括的信息即可,政策分析需要的信息量就会大些,而对预算进行审查,判断哪些事情该花钱以及该花多少钱,就需要更具体的信息,尤其是在考虑具体部门、单位、项目支出时尤为如此,离开了具体的信息,就很难对具体的支出作出评价,也很难对财政运行过程进行监督,因为“魔鬼”隐藏在细节中,此时将公开的信息局限在最简约的层面上,会使公开的财政信息无法满足审查、批准、监督的需要。鉴于此等考虑,《预算法》应该分情况对信息公开的程度作出规定,一定要防止信息公开因缺乏具体性而失去其应有的功效。
 
  最后是财政信息公开的属性。包括:
 
  ①及时性。信息公开的及时性是财政透明度的重要因素,过时的信息只能用于无助的回顾,对财政决策、审批、监督的实践没有什么太大的价值。
 
  ②便捷性。获得信息的难易程度影响信息使用者能在多大程度上获得信息。如果信息只能用一种非常困难的方式获得,那么其公开性程度就会很低,在极端情况下,这可能接近于不公开。
 
  ③规范性。财政信息的规范性是财政透明的保证。不按技术规范记录信息,会严重制约财政的透明度。
 
  ④真实性。人为地按照某种目的杜撰和编制信息,对于预算透明度会形成根本性的损害。因此,《预算法》需要就财政信息公开作进一步的规定:以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则来就财政信息公开的时间作出明确规定;信息公开应以对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式来公布;要求所有财政信息必须符合公认的政府会计和统计规范,并要求提供政府财政信息的责任部门或机构对信息的真实性负责。
 
  当然,强调财政透明的支撑性条件,并不等于其他方面的因素是无关紧要而可以予以忽略。实际上,能力与时间方面的制度性保障也是极其重要的。在我国,人大代表的非专职化和非专业化致使其难以对专业性较强的预决算草案、预算调整草案、预算执行和审计报告的监督作出清晰和科学的判断,从而影响了预算审查和监督的力量。同时,由于人代会审议预算草案及其报告的时间很短,代表们很难对预算草案进行深入的审查,因而人代会对预算草案的审查存在走过场的现象,没能真正发挥人大监督作用。为了保证预算权力的有效行使,我们需要采取一定的手段来为能力和时间提供保障。在能力方面,美国通过在国会下面设置GAO、CBO和国会研究中心(CRS)等机构,建立了完备的账目监督和信息辅助系统,使得国会在获得财政信息等方面同行政机构处于同等地位而有助于国会更充分地履行其预算审批和执行监督权。在我国,可以类似地通过加强专门委员会的建设,如设立预算委员会、拨款委员会、收入委员会和审计委员会等来加以解决。至于需要在预算法律层面加以解决的,主要是审议的时间安排问题。在美国,国会审批预算的时间从每年2月份的第一个星期一前向国会提交预算案开始,到4月15日国会通过年度预算共同决议案,时间长达两个多月。如果包括两院对拨款法案的审议时间在内,则美国国会审议预算的时间长达七个多月。充裕的审批时间,有助于美国国会对总统预算报告作详细、深入的审议,保证了国会审批权的充分实施。鉴于此等考虑,我们建议:
 
  ①各级财政部门在每年人大会议举行的60日前,向各级人民代表大会的预算审查机构提交预算草案公共治理评论PUBLIC GOVERNANCE REVIEW该允许各级政府在预备费的动用程序上,采用先借用、后审批的方式。
 
 
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