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公共政策的道德风险及其治理策略

时间:2020-07-20 14:35作者:张彦,李岩
本文导读:这是一篇关于公共政策的道德风险及其治理策略的文章,公共政策主要通过分配社会资源以实现公共利益,它是防范和治理社会公共风险的重要手段,但自身也隐含着一系列风险,包括道德风险
    公共政策概论论文第四篇
   
    题目:公共政策的道德风险及其治理
   
    摘要:公共政策主要通过分配社会资源以实现公共利益,它是防范和治理社会公共风险的重要手段,但自身也隐含着一系列风险,包括道德风险。公共政策具有鲜明的价值属性和道德要求,具体表现为内含公共性、前置引领性、彰显实效性等方面。公共政策的价值属性在彰显和实现过程中会遭遇道德风险,主要体现在政策的制定、执行和落实过程中,并可能"再造风险".其中,对"制度主义"的遵循、对"程序主义"的依赖和对"绩效导向"的信仰是公共政策道德风险产生的根由。公共政策的道德风险治理可以从道德评估的角度展开。
   
    关键词:公共政策,道德风险,道德评估

公共政策概论论文
   
    2019年10月,中共中央、国务院颁布的《新时代公民道德建设实施纲要》明确指出,公民道德建设要发挥制度保障作用、彰显公共政策价值导向,"公共政策与人们生产生活和现实利益密切相关,直接影响着人们的价值取向和道德判断。各项公共政策制度从设计制定到实施执行,都要充分体现道德要求,符合人们道德期待,实现政策目标和道德导向有机统一。科学制定经济社会政策和改革举措,在涉及就业、就学、住房、医疗、收入分配、社会保障等重大民生问题上,妥善处理各方面利益关系,充分体现维护社会公平正义的要求。加强对公共政策的道德风险和道德效果评估,及时纠正与社会主义道德相背离的突出问题,促进公共政策与道德建设良性互动".[1]新时代公民道德建设是国家现代化建设的重要一环,具有长期性和复杂性,需要社会各领域、各环节、各要素综合施策、协同构建。其中,公共政策是对社会资源的权威性分配,主要目的是为了满足人们需求,实现公共利益。公共政策的生成与发展蕴含鲜明的价值导向,深刻影响着新时代公民道德建设的成效。但是,公共政策制定、执行过程和结果也存在不少道德风险,这一风险的存在与蔓延会对社会道德建设带来严重的负面影响。以往,公共政策的效能研究更多注重行政关切、需求关切、利益关切,忽视或者过度简化公共政策的价值属性。因此,本文以道德风险为切入口,着重探讨公共政策的价值属性和道德要求,并以此为基础,分析公共政策道德风险的根源、表征和治理路径,从而彰显中国特色社会主义公共政策的价值导向。
   
    一、公共政策的价值属性与道德要求
   
    公共政策具有明确的价值属性,一般而言,它以公共利益为价值导向,要求维护社会公平正义,具有人文关怀,体现公共理性,呈现出较强的政治伦理规范特征。具体来说,公共政策的价值属性体现在内含公共性、前置引领性、彰显实效性三方面。
   
    1. 内含公共性
   
    公共政策的"公共性"是内在固有的。公共性是公共政策的本质属性,是定义与标识公共政策的显着特征。也就是说,"'公共政策'的意思与其字面意思相同,即为'公共'而制定的政策".[2]所谓公共性,即是说公共政策是政府通过公众的公共意志表达与商讨,解决社会公共领域中的公共问题,实现公共利益。首先,公众是公共政策的基点。公众是公共政策制定过程的主要参与者、执行过程的目标受众、监督过程的重要主体、评估过程的根本参考系。如果公共政策偏离公众的中心地位,由少数精英制定政策,以少数人的利益为目标,公共政策就失去了存在的合法性。其次,公共政策致力于解决公共领域的公共问题,并且这些公共问题是个人与市场所无法有效解决的,具有明显的外部性、规模性和长期性,如立法、国防、环境保护、基础设施建设和社会保障等。另外,公共利益是公共政策的核心目的。所谓公共利益,"是指满足不特定主体需求的可以为社会成员所共享的公共资源,其主要特点是受益对象的不特定性和资源的共享性".[3]基本需求的满足是公共利益的集中体现,基于人们的生存需要和正义追求,公共政策有必要提供基本的公共产品与服务。
   
    2. 前置引领性
   
    公共政策的价值引领性是前置的,由其本质和功能决定。一般来说,效率、秩序、公平、正义等都是公共政策所应考量的前置性价值标准,并根据具体情况进行综合考虑和价值排序。公共政策的价值引领性不仅体现在消极的行为规约方面,也体现在积极的行为倡导方面,是否定与肯定、他律与自律的有机结合,但相对而言更强调正向积极的社会建构。公共政策的价值引领力量的发挥受制于一个国家经济、政治、文化、社会等状况,公共政策在不同的国家并不相同,具有历史性和国别性。以美国为代表的发达资本主义国家秉持个人主义的价值理念,其公共政策强调保护个体的权利和利益,更加关注形式民主和程序正义,体现出明显的利益博弈特点,最终制定的公共政策往往不能体现绝大多数人的意志,而是强势利益集团的意志,公共政策的执行效率也常常受制于纷繁的利益纷争。在中国,人民是国家的主人,以人民为中心的理念贯穿于中国改革发展全过程,爱国主义和集体主义是我们国家的核心观念和民族精神。因此,中国特色社会主义公共政策具有党的集中统一领导、全心全意为人民谋幸福、行得通真管用有效率、集中力量办大事等综合优势,它不仅能够代表绝大多数人的共同意志,而且能够以其强大的行政效率得到精准实施,彰显出中国特色社会主义制度的巨大优越性。新时代,公共政策在基础设施建设、扶贫事业、环境保护、社会保障等方面作出了巨大贡献,为社会的繁荣稳定提供了政策保障,不断引领全社会为实现中国梦而奋斗。
   
    3. 彰显实效性
   
    公共政策体现着明确的问题意识,通过民主决策机制产生的公共政策根本上是为了解决公共问题,其最大的生命力在于政策的实效。如果公共政策制定出来却没有被有效执行或者执行的效果无法得到公众认可,产生了其他负面影响,那公共政策的生命将会终止。从历史唯物主义的角度来看,国家共同体之所以产生,就是因为它能满足公民共同的生存与发展需要,其存在的合理性在于它比个人独自生存更具有实效性。所谓实效性就是实际的效益。公共政策也是如此,良好的效益是公共政策得以存在的强大依托。从经济学的角度来说,效益意味着用最小的投入获得最大的产出。从管理学的角度来看,效益意味着对资源的科学合理分配和利用,以创造最大的效用。公共政策的效益,就是指"政府运用科学手段,在整合利用社会资源中以最小的投入,获得的公共事业和公共利益方面最大的产出".[4]中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经发生了转化,公共政策应该更加重视广大人民的现实需求,凸显社会公平正义的发展要求,体现广大人民美好生活的现实诉求,实现公平公正基础上的综合效益。
   
    二、公共政策的道德风险及其根由
   
    在现代社会中,公共政策既是应对公共风险的一种政治手段,其本身也隐含着风险,并有可能"再造风险".从公共政策自身的内在机制出发,其道德风险及根由主要包括以下几个方面:
   
    1. 公共政策本身的道德风险
   
    公共政策是公共权力应对公共问题的一套复杂的制度系统,是一种利益协调、分配的现实化过程。公共政策在狭义利益博弈背后蕴含道德博弈和道德风险。这种道德风险主要由公共政策制定主体的复杂性决定。公共政策涉及政府机构、企业、社会组织、公民个人等多元主体,代表着具有相异性甚至冲突性的利益网链和价值偏好。公共政策需汇聚各方利益,经多元主体商谈和利益博弈达成基本共识。假设这些主体都是"理性的",其商谈过程和利益协商过程透明公正公开,并且各方提供的信息正确充分,那么最终制定的公共政策可被认为代表公共意志,具有合理性和合法性。但这只是一种理想状态,参与公共政策制定的多元主体并不是完全理性的,他们的意志受到公共政策商谈环境、自身心理感受以及他人意志的影响,在表达意见时并不能充分代表自身利益;而力量较强的利益群体往往占据优势并通过经济、教育和媒体等手段主导公共政策制定,其他弱势群体则面临着表达不全、诉求妥协等困境。
   
    公共政策制定主体中,政府占据主导地位。也就是说,"立法、行政、司法等政府机构直接、全面参与了公共政策的制定和实施过程".[5]政府不同于企业、社会组织和公民个人,在公共政策制定和实施过程中,政府遵循"制度主义"逻辑,着眼于人民的整体利益,而非特殊利益。"政治的制度主义以'国家'为中心,对立法、司法、行政结构进行详细的论述;在研究方法上多是定性的、抽象的、哲理的;其研究的主要目的是为了构建一种完美的政治形式以符合某种政治原则。"[6]在"制度主义"的逻辑下,政府所主导制定的公共政策追求政策效能的稳定性与规范性、政策影响范围的广泛性与整体性、政策制定和实施的律法尊重性与结构性。因此,所形成的公共政策往往抽象、简化其环境、背景和治理机制,而造成一定的"选择性忽略"与"情境性排序".这种"选择性忽略"和"情境性排序"在特定历史时期和情境下具有合理性,但是也为道德风险的产生提供了空间。如果政府对公众的真实需求缺乏详细的调查研究和了解,凭抽象概括、形而上理解和简化认知,会由于某种前提性的错误认知导致忽视、盲视、错位,从而产生严重的道德风险。
   
    此外,政府作为公共政策制定和实施的主导性主体,具有一定的不对称性,在政府干预主义的作用下,所有权与控制权被分离,政府通过税收、管制、禁令等方式占有社会资源与利益的所有权,通过公共政策协调和分配这些社会资源和利益。而"所有权与控制权的分离,可能会导致所有者与终极经营者的利益产生分歧(事实情况也确实经常如此),并导致原先用来限制权力行使的诸多约束亦告失效".[7]政府在公共政策的制定与执行过程中,所有权与控制权的分离可能导致政府为了自身要求而牺牲公民利益,而公民也可能因逃避政策干预或者利用政策漏洞和地区差异等,以不道德的手段谋取自身利益,从而造成双重面向的道德风险。
   
    2. 执行过程中的"程序主义"和"绩效导向"带来的道德风险
   
    公共政策不仅因制定主体的复杂性而自身隐含着道德风险,在执行和落实过程中,公共政策因遵循"程序主义"和"绩效导向"也会带来道德风险。公共政策制定后,随后的问题就是如何有效地执行和落实。这一过程中执行者需按一定原则运用各种资源,通过各种方式方法实现政策内容和目标并为目标群体接受、参与和支持政策执行。一般说来,公共政策为了实现可见的目标,在公正原则和效能原则下,遵循着严格的"程序主义"."程序主义"主张将具有普遍性、法定性的规则、步骤固定下来,要求政策执行主体严格按照既定程序执行政策措施,追求政策执行过程中的确定性和闭环性,规避偶然性,从而保障政策的有效实施。但是,公共政策执行中的各种规则、程序本质上具有开放性,所以过程性的程序正义并不能保证政策执行结果的实质性正义,其中隐含着诸多道德风险。首先,程序往往由一系列不同的步骤组成,并且这些步骤具有严格的前后逻辑顺序,其中任何一个步骤出现问题,都会影响到政策执行的整体效果,因此程序具有一定的"脆弱性".这种"脆弱性"本身就代表着一种不确定性,易造成道德风险。其次,程序主要是一种形式要求,它只能保证执行过程中的形式合理性,然而政策执行主体以及目标群体具有相当的复杂性和流动性,有着不同的心理、认知、情感和立场,对程序的理解和遵循程度不同,因此可能导致不同的结果。再次,公共政策执行过程中的信息权问题也存在道德风险。"程序主义"规程下信息的收集和使用、保密和公开、内容和渠道等方面现实存在的张力和冲突被"程序"模式单一化、固化了,这种单一的固化模式极易造成道德恐慌、道德焦虑等道德风险。
   
    "绩效导向"是公共政策执行过程中另一显着特性。公共政策的"绩效导向"强调政策执行和落实过程中应以尽可能少的资源和成本取得最大的政策效果,为公众谋取更大的公共利益。为了达到此种效果,公共政策执行过程往往存在"路径依赖"现象、政策执行的"一刀切"问题以及不同层级之间政策执行的利益博弈和政策变通问题。首先,公共政策是一种制度化的"公共性"成品,有多种"成本"赋能,并且随着时间的推移,制度的稳定性、黏附性、互补性会增强政策的固化倾向,公共政策执行的"路径依赖"问题随之产生。公共政策的"路径依赖"在特定阶段有利于政策目标的快速实现,但从长期看,"路径依赖"也易成为制度变革创新的重大阻碍,蕴含着道德风险的可能性。其次,为了提高公共政策的绩效,公共政策执行过程往往采取"一刀切"的方式,这种方式是一种短期或特殊时期提高政策绩效的方式,本质上是上级对下级的一种授权关系,强调政策执行的整齐划一,不容随意变通,但易忽略下级区域特殊的政策执行环境,容易导致上文所说的"选择性忽略",侵害部分群体利益,产生风险。此外,要说明的是,上级政府与下级政府、公民与政府之间是一种委托-代理关系,二者的利益也有差异性,为了平衡利益分歧,提高各自绩效,代理方往往根据现实情况对政策的执行方式进行变通,从而形成一定的政策弹性空间,在利益博弈的过程中难免存在一方损害另一方利益的道德风险。
   
    3. 作为一种"再造风险"的道德风险
   
    进入现代社会,人类面临的风险不仅仅是自然环境带来的"外部风险",更多的是"人造风险"或"再造风险".吉登斯认为,"人造风险"主要是指人为制造的风险,它是一种新型的风险,主要与人类知识的进步有关。这种"人造风险是由人类的发展,特别是由科学与技术的进步所造成的。人造风险所指的是历史没有为我们提供前车之鉴的新的风险环境".[8]一般来说,"人造风险"主要归因于人们对"工具理性"和"科技进步主义"的信仰。从传统农业社会到现代工业社会,人们在科技进步中感受到了人类的强大力量,以前人们所恐惧的自然环境不再成为进步的阻碍,人们对社会的确定性认识不断增强,人们越来越依赖理性、知识和科技的力量,期望通过科技进步进一步掌控周围环境。但是,这种科技进步并没有带来可掌控的确定性,人们利用科技在改造自然界、谋求社会进步的同时也带来了诸如生态恶化、政治危机、经济风险和伦理问题。
   
    人造风险"不同于工业化时期以前人类所遭遇的各种自然灾害,因为那些自然灾害并非是人类的某些决策导致的,而风险则肯定源于人们的重大决策,当然这些决策往往并不是由无数个体草率做出的,而是由整个专家组织、经济集团或政治派别权衡利弊得失后所做出的".[9]因此,公共政策的道德风险在很大程度上属于一种"再造风险".它不仅与科学技术、自然环境相关,更与决策者、决策程序、决策过程密切相关。在这一系列过程中,因为"主体性"因素的深度体现,特别是风险事实与风险认知双重因素的叠加,使得"再造风险"的特征尤其明显。公共政策的道德风险的"再造性"主要体现在:界定道德风险,即谁来辨析和决定"事物"的风险性;道德风险归因,即谁来分析道德风险的起因、范围和行动者;道德风险证据,即怎样的证据可以作为公共政策的道德风险成立的理由;道德风险赔偿,即谁来决定对风险承担者的赔偿。因此,公共政策在降低和预警社会公共风险的同时也可能再造新的风险。
   
    三、公共政策道德风险的评估与治理

   
    在现代社会中,社会复杂性和不对称性的增强导致风险问题的广泛性和不可回避性。公共政策在"制度主义"、"程序主义"和"绩效导向"的影响下,为道德风险的产生提供了可能和空间,并体现在公共政策制定、执行和落实的全过程中。应该看到,公共政策的道德风险具有存在的可能性、现实性和紧迫性,对它的认识、治理和规避不能单向度把握,而要从公共政策诸要素中整体施策、综合评估,实现一种"复数"治理模式。
   
    开展公共政策的道德评估是治理道德风险的重要方式。公共政策的道德评估是"公共政策评价主体依据一定的道德伦理标准,按照一定的程序,对公共政策内容、过程、目标及其效果进行是非善恶的判断和评论".[10]因此,公共政策的道德评估是全方位、全过程的,贯穿于公共政策过程始终。一般来说,可以从评估主体、评估标准、评估实施等方面加强公共政策的道德风险的评估与管理。
   
    在现代国家治理体系中,由于信息不对称、资源不对称和权责不对称等问题带来了诸多"非对称风险",这样的风险积累过多,易造成严重的"黑天鹅事件".因此,治理公共政策的道德风险必须弘扬"风险共担"意识,明确风险的责任主体。在公共政策的道德风险评估中,政府是主要的评估主体,这与其在公共政策的制定和执行中的主体地位是对称的。因此,必须建立独立的风险评估部门,在公共政策的制定、执行和监督过程中时刻对其存在的道德风险进行评估,根据评估结果随时调整、更改甚至终结政策。公共政策的道德风险属于"人造风险",具有高度的多元性和复杂性,因此需要专家系统对其进行专业的道德风险评估。政府应该将专家委员会纳入道德风险评估主体,积极听取其评估意见和建议,同时也要谨防由专家委员会自身带来的风险问题。此外,社会中的各类组织和公民个人作为公共政策的目标群体,既是公共政策服务的获益者,也是公共政策道德风险的承担者,因此,政府也应该通过政策听证会、咨询会等方式积极听取社会组织和公民个人的评估意见,从而建立起一个由政府主导的多元风险评估主体。
   
    公共政策的道德风险评估既涉及技术层面,更关涉价值层面。最初公共政策受到"管理主义"和"技术主义"影响,强调"管理技术和手段在公私领域的通约性,强调向企业学习,运用客观的标准、科学的手段和规范的程序进行管理。作为手段的绩效管理更突出自上而下的'管',因而,'绩效'作为客观的结果不仅是进行科学管理的起点,同时,也是管理主体控制管理客体实现其管理目标的重要手段".[11]此时,公共政策的评估倾向于技术和事实层面的分析,主要关注速度、效率、效能等问题,缺乏对公共政策道德属性和政治属性的评估和分析,专门的道德风险评估基本处于空白状态。但是,公共政策具有显着的价值属性,如果只注重技术评估,忽视其中的价值问题,那么公共政策的评估效果将十分有限,其合理性和合法性也将被削弱。因此,公共政策的道德风险评估必须建立明确的道德评估标准。一般来说,公共政策的道德评估标准会随着历史和社会的发展而变化,当代中国的公共政策的道德评估标准需要适应时代发展的实际情况和人民的利益需求。其中,公共利益标准和社会公平正义标准是主要的道德评估标准。公共政策说到底是为了实现公共利益,为特殊利益制定公共政策是最大的不道德,因此在风险评估中必须分析公共政策的制定是否真正代表了公共意志,在执行和落实过程中是否及时回应了公众的利益需求,其执行结果是否得到了公众的认可。另外,实现公共利益的前提是体现社会公平正义,违背公平正义的公共政策必然无法有效实现公共利益,二者不可分离,因此,公平正义的价值取向也应该成为公共政策的道德评估的重要标准。
   
    公共政策是一种重要的行政行为,其生命力很大程度取决于其执行和实施情况,对于公共政策的道德风险评估来说也是如此。其中,在道德风险评估实施中,信息具有重要的价值。"信息是不确定性的补充,也就是说,对任何一种不确定性因素而言,都可以通过相关的信息来减少其不确定性程度或者完全消除其不确定性。"[12]在信息化时代,政府可利用强大的信息搜集和分析工具,如大数据工具,以提高公共政策道德评估的准确性。同时,也应警惕信息垄断带来利益侵害的道德风险,政府应该科学理性利用信息,加强信息公开化和信息监督力度。同时,公共政策的道德评估实施需要优化评估效率,注重复杂性的同时简化公共政策道德风险评估的步骤和程序,防止"再造风险".在当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作中,一些地方基层部门在治理这一公共卫生突发事件时暴露出一些信息、决策和执行等方面的问题,人为造成了一定的风险,影响了疫情防控效果。为了进一步减少风险产生的可能性及其危害性,地方政府等公共治理主体应该加强风险治理和评估力度,在信息机制方面建立更加多元、透明的信息渠道,在决策机制方面应完善更加全面和具有可操作性的应急预案,在执行机制方面加强行政体系内部的资源调配能力以及与市场主体、志愿部门的合作能力。[13]
   
    总之,我们要从思维范式、组织结构、价值导向等层面对该问题进行反思和超越。从思维范式层面来说,公共政策应该从"管理取向"转向"治理取向",将价值属性与行政属性统一起来,增强多元主体的共同道德风险的评估和治理力度,既要保障合法性又要增强有效性。从组织结构层面来说,应简化公共政策道德风险评估的程序和步骤,加强政府组织公共服务改革力度,深入推进"最多跑一次"改革,降低公共政策组织系统的复杂性,增强政府上下级之间以及政府与公民之间的沟通和交流,减少不确定性和非对称性。从价值导向层面来说,公共政策的道德风险评估应坚持公共价值导向优先、社会公平正义价值优先、可持续发展优先的价值排序。道德风险在现代社会中具有普遍性特征,彻底规避不具有现实性和可行性。我们要在《新时代公民道德建设实施纲要》的指导下,根据公共政策自身的特点,增强公民道德水平,加强全社会的风险共担意识和责任意识,开展多主体多层次多角度的综合治理。
   
    参考文献  
    [1]新时代公民道德建设实施纲要[M].北京:人民出版社,2019:23-24.   
    [2] [日]药师寺泰藏。公共政策:政治过程[M].译者:张丹。北京:经济日报出版社,1991:2.  
    [3]杨芳。公共政策价值谱系及其实现路径[J].中山大学学报(社会科学版),2014(2)。   
    [4]王伟。政府公共权力效益问题研究[M].北京:人民出版社,2005:37.


  范文一: 公共政策概论论文(6篇3000字范文)
  范文二: 地方政府公共政策选择性执行问题研究
  范文三: 公共政策增生现象的影响探讨
  范文四: 公共政策的道德风险及其治理策略
  范文五: 浅论我国社会团体对公共政策的影响     

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