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公共政策增生现象的影响探讨

时间:2020-07-20 14:32作者:曾豪杰
本文导读:这是一篇关于公共政策增生现象的影响探讨的文章,共政策宗旨落实和目标达成,是公共政策"公共性"的基本要求。
    公共政策概论论文第三篇
   

    题目:公共政策增生现象与问题分析
   
    摘要:公共政策宗旨落实和目标达成,是公共政策"公共性"的基本要求。公共政策增生现象,除了增生性,一般还具有常见性、易发性、复杂性、负面性等特点。它们往往既不利于公共政策目的实现,又不利于公共政策执行精简;既不利于便民利民,又不利于社会资源节约。从现实来看,导致公共政策增生现象产生的原因是多方面的,公共政策增生问题形成的因素是复杂的。预防公共政策增生现象发生,治理公共政策增生问题形成,既是公共政策自身完善的需要,也是公共管理发展的客观需要。
   
    关键词:公共政策,政策增生,公共政策增生

公共政策概论论文
   
    增生(hyperplasia),在生理学当中,一般是指细胞有丝分裂活跃而导致组织或器官内细胞数目增多的现象,在病理学当中,一般是指生物某组织或者器官炎症区出现实质与间质细胞的增生情况。其中,生理性增生一般包括代偿性增生与内分泌性增生[1].病理性增生,如果发生在人体身上,往往容易引起疼痛,致使组织和器官功能障碍,譬如大家熟知的腰椎增生、骨质增生、男性前列腺增生、女性乳腺增生。
   
    有趣的是,在公共管理领域,有时经常出现一个政策出台后,因各种原因导致出现另外一个或者几个意想不到的相关且附加的政策条件,造成一个或者多个并非原来政策所要直接解决的社会问题。换个角度来思考,这种现象类似于细胞增生现象。对于公共管理领域一个政策引致出其他相关附加且没必要的政策实施要件(内部增生),或者导致其他新的社会问题(外部增生)出现的现象,我们不妨称为"公共政策增生"现象,或者简称"政策增生".
   
    一、公共政策增生现象案例简析
   
    从我国实际情况来看,公共政策增生在诸如身份证明、拆迁补偿、房地产交易、岗位竞聘等方面比较容易出现。
   
    (一)与身份证明相关的公共政策增生
   
    从各种媒体所报道的许多身份证明事件来看,在过去一段较长时期内,我们不难发现仅仅依靠公安部门统一签发的居民身份证已经不足以证明公民个人自己,有时就是再加户口簿、结婚证、工作证、学生证等其他证件也无法证明自己是自己,甚至需要第三方法人单位来证实个人身份,或者需要众多他者来证明身份关系。其实,这种依靠增加其他证明来证实个人身份的现象及政策执行偏差导致的各种奇葩证明问题,其中很多就是典型的公共政策增生现象及其所导致的社会问题。
   
    例如,我国大学生参加期末专业课程考试、大学英语四六级考试、考研考博等各种考试,最初只需要带准考证即可,后来学校要求学生带齐准考证和学生证,现在为了防止替考或者证件有假,很多考试直接要求必须带好教务处颁发的准考证、学生处制作的学生证以及公安部门签发的身份证,并且常常要求几个证件缺一不可,甚至增加了指纹机、身份证刷卡机、摄像头等机器验身验证。这种从一个证件要求发展到几个证件同时具备的应考政策,其实都是为了防止替考,从表面上看似乎是考试政策完善的过程,从某种意义上看,实际上也是一种公共政策增生的表现。
   
    (二)与拆迁补偿相关的公共政策增生
   
    在我国,许多地方房屋拆迁主要是依据原房屋面积大小、家庭户数等标准来进行补偿的。为了获得更多经济与房屋面积补偿,一些拆迁之地的已婚男女,年龄不分大小,感情不管好坏,争先恐后地到民政部门排队办理离婚手续。据报道,2005年,重庆市某镇虽然人口只有2万多,但当年为了拆迁补偿,共有1795对夫妻选择离婚,有的村离婚率高达95%,甚至"村长90岁的妈都把婚离了",更搞笑的是其中还出现了"雇人"突击性再婚现象,也即为房补而离婚的夫妻高价找人再婚,并与这些重赏之下的临时性"夫"或"妻"约好,等分到房子后马上办理离婚且兑现数千元甚至上万元的酬金,分到房子的夫妻再复婚[2].2016年5月,昆明市某村578户1290人,为了"按房补偿",全村大规模排队办理离婚手续[3].2017年3月,为了离婚后多拿钱和房屋面积补偿,南京市某村庄,全村160多对夫妻,绝大多数都办了离婚[4].我们知道,房屋拆迁补偿政策是为了对拆迁户因拆迁而造成的经济损失进行合理补偿,本身不是婚姻政策,也不涉及拆迁户的婚姻家庭关系问题,但是却带来了临时突击的"集体离婚"现象。从公共政策执行角度来看,这就是学界所说的政策规避所造成的问题。如果跳出公共政策具体执行这个狭小视野,放大到从公共政策宏观总体的角度来看,其实这就可以看成是拆迁类公共政策增生所导致的社会现象与社会问题。
   
    (三)与房地产交易相关的公共政策增生
   
    在近些年,我国大城市,尤其是东部沿海发达地区的一些城市,离婚率容易与房价上涨挂钩。其中的"假离婚"的现象和问题,还往往与房价波动相关联,一般都是:如果房价一路走高,离婚率也往往会随之"看涨".
   
    近些年,我国房地产宏观调控政策,一般采取有区分度的贷款额度和贷款利率作为政策杠杆来调控市场,而对"首套房"与"二套房"的区分一般都以家庭为单位来进行。首次置业和购买第二套房相比,如果假离婚,那么能够至少节省首付数十万元,甚至上百万元,还可节省上万元的契税。正因如此,一些地方的老百姓会为此而笑眯眯地办"假离婚".例如,2016年1月至6月,南京市离婚达22200对,与2015年同期相比增加6437对。南京市民政部门婚姻登记处工作人员告诉记者,像现在有不少人其实是为买房少付首付款、购房契税而办"假离婚"手续的[5].
   
    我们知道,城市楼市限购令、限贷及购房等公共政策都是为了宏观调控城市房地产行业和市场,不是婚姻政策,也不是为了解决夫妻婚姻关系问题的公共政策。集体"假离婚",实际上就是政府房地产调控类公共政策增生所形成的社会现象和导致的社会问题。
   
    (四)与岗位竞聘相关的公共政策增生
   
    由于多方面的原因,一些依靠公共财政供养的单位存在着超员现象,甚至存在严重的超编问题。随着市场经济影响的深入,一些事业单位也开始实施竞争上岗,然而,一些地方的岗位竞聘政策因故出现了增生现象和问题。
   
    例如,2006年,辽宁省某区教育局为了解决所辖中小学校超编问题,采取竞聘上岗,并于8月份出台了中小学人员聘用制实施办法,其中就规定了离异或丧偶且抚养未成年子女的教师可以不参加竞聘而直接上岗,结果9月份开学一周之内,所辖学校就有近60名教师迫于竞聘压力而采取离婚的方式来应对,其中同兴镇就有41名教师同时离婚[6].该教师管理公共政策本身不是婚姻政策,但却因其中弱势群体保护条款而增生出了教师集体竞相离婚的现象和问题。
   
    二、公共政策增生特点探讨

   
    公共政策增生除了增生性这个显着特点之外,从不同角度来看,还可以归纳出其他特点。从前面的案例分析来看,公共政策增生具有增生性、客观性和多样性特点。从宏观角度来看公共政策增生问题,我们还可以归纳出以下几个特点。
   
    (一)公共政策增生具有普遍性
   
    从公共政策增生的案例来看,公共政策增生现象和问题会表现出多种多样的形式,也呈现出普遍性特点。从公共政策增生发生领域来看,政治、经济、文化、社会、军事等各个领域的公共政策都有可能出现增生现象,行政、公安、检察、司法、海关等各个部门出台的公共政策容易出现公共政策增生问题。仅看民生领域,像收入分配、教育就业、医药医疗、安全生产、社会保障、能源等领域,都曾出现过公共政策增生的案例。
   
    在我国,各地各领域都曾出现了大量的五花八门的证明,有不少被人们戏称为"奇葩证明",让人啼笑皆非、无可奈何。这些表面看起来好像都有相关法律法规条文规定,也好像都是有关部门依法行政的体现。但是,一方面,如果换到公共政策专业角度来思考,诸如此类的证明,往往可以看成是某个公共政策增生所导致的;另一方面,也不难发现,公共政策增生现象不是哪一个地方才容易出现,而是在全国各地都有可能产生,具有普遍性。
   
    (二)公共政策增生具有多因性
   
    公共政策增生现象为什么会出现,为什么会导致公共政策制定者和执行者都意想不到的问题发生?从总体上看,答案一言难尽。有的是由公共政策问题的复杂特性决定的,有的是因公共政策制定环节出了问题才出现的,有的是由公共政策本身存在缺陷所造成的,有的与公共政策执行阶段出了问题有关系,有的是公共政策客体方面的原因,有的与社会人文环境相关联,甚至有的还与社会现行的政治体制方面的因素相联系,等等。从许多政策案例分析来看,公共政策增生往往不是一方面或者某一种原因造成的,常常是多种因素综合作用而形成的。
   
    (三)公共政策增生具有复杂性
   
    公共政策增生具有多因性,它往往是公共政策主体、客体、社会环境等多种因素综合作用的结果。
   
    从公共政策主体角度来看,政府部门往往管的事项比较多,部门之间权责难明,甚至重复监管。尤其当有利可图时,部门之间为了利益常常明争暗斗,权力博弈屡见不鲜;当无利可图并需要承担责任时,部门之间又往往相互推诿。事实表明,政府层级越多,部门间权责越不明晰,公共政策越容易在执行阶段和环节出问题。这样一来,公共管理领域就容易出现"九龙治水"的现象,公共政策增生问题也随之而来。
   
    从公共政策客体来看,在市场经济时代,公共问题常常涉及多方利益,牵涉多方关系,有的不仅复杂,而且协调难度也较大。在现代开放社会,社会成员的价值观倾向于多元化,思维与行为方式也往往各具个性,统一思想与行动越来越不容易。在公共政策实施过程中,社会成员会依据自身的价值取向、条件和利益等来进行个人决策,以至于出现"上有政策,下有对策"的现象。一般而言,如果公共问题、社会成员关系、公共环境等都比较复杂的话,公共政策增生现象和问题也会变得更为复杂多样。
   
    三、公共政策增生现象影响探讨
   
    我们知道,公共政策都具有分配国家与社会公共资源的用途,规范个人与社会公共行为的功能,解决社会与地区公共问题的作用,促进社会与社区公共发展的意义,但是公共政策增生却使之难以实现初衷,甚至与初衷背道而驰。
   
    (一)有违于公共政策便民利民宗旨
   
    现代社会,国家和政府出台公共政策,尤其是民生类的公共政策,需要尽量考虑方便公民享受公共政策给予的权益,或者履行公共政策要求的义务。人民民主专政的社会主义国家,人民政府全心全意为人民服务是理所当然的。政府在执政党的领导下制定各项公共政策,尤其是调节民生类的公共政策,更需要考虑便民利民的宗旨。从现实情况来看,我国一些公共政策增生所导致的问题,会让老百姓办事更加麻烦。毫无疑问,这些公共政策增生现象有违于公共政策便民利民的宗旨。
   
    (二)有违于公共政策简化优化趋势
   
    随着科技的进步与时代的发展,公共政策有必要简化和优化其各阶段、各过程及各环节。让公民生活更加方便是现代公共政策义不容辞的社会责任,也是现代公共政策必然的发展趋势。比如,应该做到让老百姓少开证明,尽量不需要开证明,让人们少交甚至不需要递交各种多余的证明材料。然而,有些政府部门在公共政策制定与执行过程中,不是遵循政策决策优化的原则,而是利用手中职权随意曲解法律法规,层层加码,致使公共政策决策缺乏科学性与民主性,严重违背简化优化趋势与原则,导致执行出现各种偏差,甚至导致社会矛盾更加尖锐。例如,有些政府机关与事业单位出现了过量的电子表格填写以及过多的纸质佐证材料递交的问题。其中,很多就是典型的公共政策增生现象,这直接违背了公共政策高效、简化与优化的发展趋势。
   
    (三)有违于公共政策执行效益原则
   
    一般而言,公共政策增生容易导致公共政策执行成本上升,消耗大量社会资源,有时还会损害执政党和政府的社会威信。例如,为了防范极少数或者极个别的舞弊者,为了防止证件有假和个别人找人替考,要求多种身份证明,为此制作了大量证件,浪费了大量社会资源。又如,社会上曾出现各种千奇百怪的多重证明现象,与此同时,也出现了种种开证明难的问题,证明来证明去,结果发现,大量的人力、物力、财力就耗费在这些重复证明上。诸如此类的公共政策内部增生,造成大量社会资源被消耗,有违于公共政策执行效益原则。
   
    四、公共政策增生现象成因探讨
   
    公共政策增生现象的形成原因是多方面的。公共政策主体、客体和内容因素,公共政策决策、制定和执行环节,都有可能导致公共政策增生。
   
    (一)公共政策自身因素
   
    一般地,如果公共政策出台时自身存在不合理,就容易导致公共政策增生现象的出现。例如,2017年2月22日,我国教育部办公厅印发的教基一厅[2017]1号文件里面明确提到:"就读小学一年级儿童的截止出生年月由省级教育行政部门根据法律规定和实际情况统筹确定。"[7]这一有关义务教育入学方面的公共政策受到人们普遍好评。因为在过去很长一段时期内,8月31日成了我国小学生入学年龄"铁定"的截止日期,出生日期晚一天都难入学。其实,这一政策曾增生出许多社会问题。比如,为了孩子早一年上学,有的父母找关系送钱送礼,有的父母造假出生年月,有的产妇扎堆剖腹产争赶"9月前"[8].诸如此类的解决方式,实际上就是不合理的儿童入学年龄方面的公共政策增生出的种种不良社会现象。现在一般认为12月31日比较好,相对而言,就比过去完善。
   
    (二)公共政策问题因素
   
    社会矛盾层出不穷,社会问题也五花八门,很多都比较复杂。对于那些复杂的社会矛盾和问题,公共政策有时也措手不及,很难一时彻底解决。比如,我国户籍、医疗保障、收入分配与两极分化、贪污腐败、人口拐卖等方面的问题无一不是复杂的,想依靠出台一种公共政策就完全解决比较困难。事实上,公共政策问题越复杂,公共政策决策与制定难度也往往越大,越难以杜绝公共政策增生现象的出现。比如,城市学区房价格疯涨的问题。据报道,北京曾被曝一间4.4平方米的房子卖到135万元的天价[9].其实,大城市学区房价格疯狂飙升,不是一个简单的房价问题,跟其他楼市炒作问题不同,背后隐含着教育资源不均衡的问题,涉及社会公平等多方面复杂问题。最初,教育部门喜欢将学校划分成三六九等,重点学校与普通学校在建设资金投入、教学设备配备、师资力量培养等方面相差甚远。在日益激烈的社会竞争里,这种分类定等的教育公共政策容易导致社会择校问题。后来强调"就近入学",实施"学区"制度。这在主观愿望上虽然是积极美好的,但是在客观上未必如此。结果,社会"择校热"逐渐演变成"择学区热"和"择房热","就近入学"变味成"就富入学".可见,教育部门人为地分类定等的学校管理政策容易导致社会"择校热"现象持久不衰,分片划区并就近入学的"学区"政策容易引致学区房房价疯涨的社会问题,这些实际上都是教育领域的公共政策增生的现象。
   
    (四)公共政策执行因素
   
    公共政策在执行阶段最容易出问题,如执行偏差与政策规避。许多公共政策执行偏差及政策规避,本身就是公共政策增生,或与公共政策增生相关。
   
    例如,我国人多地少,殡葬习俗与制度改革势在必行,火化替代土葬是较好的选择,因为火花不仅可以节约灵柩木材使用与坟墓土地占用,还可以预防疫情散布和保护环境。然而,一些地方,火葬行业被垄断,火化服务费用及殡葬用品价格虚高,各种费用名目繁多,相关制度与政策执行都被人为地异化。殡仪馆及相关单位与个人大肆利用手中权力"挟尸要钱",狠发死人财,对活着的家属进行暴利盘剥,这不仅让火葬方式难以替代土葬习俗,殡葬行业成为腐败易发区,还让许多城里人备感"死不起".稍微分析之后不难发现,这与一些地方民政部门曲解《殡葬管理条例》中"准入审批权"规定有关,直接或者间接将之转化为"经营独占权",借以垄断当地殡葬业,进行各种捆绑收费与搭售。
   
    五、公共政策增生现象治理探讨
   
    预防和治理公共政策增生现象与问题,思路不同,对策自然不同。从目前公共政策增生现象与问题的普遍性情况及特点来看,在预防和治理时有必要注意以下几个方面。
   
    (一)加大公共管理简政放权力度
   
    从总体上看,在我国,公共政策增生主要集中于民生领域,公共政策内部增生大多表现在政策执行环节,外部增生大多表现在政策规避上,这些增生现象又主要与权力垄断相关联。改革开放以来,我国身份证明及其他各种证明不是在减少,而是越来越多,并且各种稀奇古怪的证明要求层出不穷。对此,李克强总理曾在国务院常务会议上对证明"你妈是你妈"问题直接说:这怎么证明?简直是天大的笑话![10]并指出地方政府需要大力进一步简政放权、取消行政许可审批类别。一般而言,从全局审视,加大政府简政放权,建设好服务型政府,尽力做到放管结合,转变政府职能,有利于从源头上预防和治理公共政策增生现象和问题。
   
    (二)提升公共政策科学化与民主化程度
   
    公共政策决策与制定的科学化与民主化是相互联系的,民主化程度越高,科学化程度往往也越高,公共政策质量也越好。反之,如果政府部门与个别领导随意拍板,就容易导致公共政策决策民主化和科学化缺乏,公共政策质量就容易低劣化。例如,从入学年龄的公共政策增生问题来看,倘若事先调查广大社会成员,或者进行社会科学化论证,恐怕不会将8月31日"铁定"为我国小学生入学年龄的截止日期。可见,提高公共政策决策科学化和民主化水平不仅是现代公共政策制定的客观需要,也是预防公共政策增生现象出现的重要举措。
   
    (三)加快公共政策执行反馈与调整速度
   
    公共政策决策与制定一般都需要经过一个过程,越是复杂的公共问题,相关公共政策出台所经历的时间就会越长。公共政策出台后,社会形势与公共政策环境随时有可能发生改变,有的公共政策出台后就有可能跟不上社会形势与公共政策环境的发展,难以很好地解决公共问题。公共政策出台后,因情况复杂也有可能无法与其他公共政策相互衔接。正因如此,需要公共政策执行部门与工作人员及时反馈,以便相关部门及时调整,免得公共政策增生问题更加严重。
   
    (四)加大公民社会诚信建设与管理力度
   
    从社会事实与公共政策案例来看,越是不讲诚信或者诚信越低的人,越喜欢也越容易去钻公共政策的漏洞。当社会诚信缺失问题严重时,公共政策较容易出现执行偏差现象与政策规避问题,公共政策也较容易增生,并且增生出来的东西不仅让原有的公共问题难以解决,还有可能使原有的公共问题更加复杂化。总的来说,营造良好的公民社会诚信环境有利于公共政策与社会良性循环。可见,为了预防和治理公共政策领域诸多不良现象,有必要加大公民社会诚信建设与管理力度。
   
    总之,从公共政策案例分析来看,公共政策增生现象真不少,有些政策增生所导致的社会问题还比较严重。探讨公共政策增生规律,建构公共政策增生理论,寻求公共政策增生预防与治理对策,都值得深入探讨和研究。
   
    参考文献   
    [1]李玉林。病理学[M].北京:人民卫生出版社,2013.  
    [2]曹筠武。荒唐的集体离婚背后[J].法制与社会,2006(7):4-6.   
    [3]连惠玲。村民相约去离婚[N].春城晚报,2016-05-20(6)。


  范文一: 公共政策概论论文(6篇3000字范文)
  范文二: 地方政府公共政策选择性执行问题研究
  范文三: 公共政策增生现象的影响探讨
  范文四: 公共政策的道德风险及其治理策略
  范文五: 浅论我国社会团体对公共政策的影响     


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