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上海居民小区违建治理困境与执法措施

时间:2021-02-22作者:王立成
本文导读:这是一篇关于上海居民小区违建治理困境与执法措施的文章,本文除了常规的政府,物业管理,社区居民违法搭建的现状简述及成因分析以外,还特别加入了居民小区治理中的种种执法困境,力求解决治理困局的同时,形成一份具有可操作性和可复制性的工作指南。

  摘 要

  
  随着上海的社会和经济快速发展,上海的土地资源已经进入到了“二次开发”的阶段,无论是已经建成的还是新建的违法建筑都在不断挤压城市空间,造成了城市治理以及居住的各种矛盾,城市的飞速发展与破旧的城市面貌显得格格不入,从2015年起上海先后经历了中小河道整治,美丽家园建设及无违建村居(街镇)等集中治理举措,旨在彻底消除违法污染,违法用地,违法搭建,违法群租等现象,实现消除潜在安全隐患,整治城市的种种乱象,让一流城市拥有一流的管理。在住宅区中拆除非法建筑物已逐渐成为政府在城市治理过程中的中心任务。上海正是在这场关乎人民福祉的进程中,集中精力拆除居民小区违法建筑,努力提升城市治理。上海作为国家中心城市和超大城市,其在城市管理和拆除违法建筑方面的投入和取得的工作成果,对中国的城市管理和城市拆违而言具有较强的典型意义和借鉴价值。



上海居民小区违建治理困境与执法措施
 

  
  在全国各大城市中,居民区的非法建筑物已成为城区的“癌症”。这件事情是由很多原因导致的。相关财产部门的管理中不仅存在“真空”,而且相关政府部门之间也存在相互借口,行政不作为。居民小区的违法搭建看似是个人问题,但是你我都搭,无人管理的局面将会使城市的治理变得脏乱无序,容易激发社会矛盾。尽管有关部门已经采取了一定的措施,但非法建筑继续出现,已然成为城市管理中不可小觑的问题。
  
  本文除了常规的政府,物业管理,社区居民违法搭建的现状简述及成因分析以外,还特别加入了居民小区治理中的种种执法困境,力求解决治理困局的同时,形成一份具有可操作性和可复制性的工作指南。通过此次的论文研究,为上海居住社区违章建筑的改造提供实用的参考意见,最终创造一个清洁有序的社区环境。同时,也能为一线执法部门建言献策,为执法模式下一步变革提供参考。
  
  关键词:   违法建筑;居民小区;利益博弈;城市治理。
  

  ABSTRACT

  
  With the rapid development of Shanghai’s society and economy, Shanghai’s land resources have entered the stage of “secondary development”. Both existing and newly built illegal buildings are constantly squeezing the urban space, resulting in urban governance and residential development. All kinds of contradictions, the rapid development of the city and the dilapidated urban appearance seem out of place. Since 2015, Shanghai has successively experienced the improvement of small and medium-sized rivers, the construction of beautiful homes and the construction of non-illegal villages (streets and towns). Illegal pollution, illegal use of land, illegal construction, illegal group rents and other phenomena will eliminate potential safety hazards, rectify all kinds of chaos in the city, and let first-class cities have first-class management. Demolition of illegal buildings in residential areas has gradually become the central task of the government in the process of urban governance.
  
  Shanghai is focusing on demolishing illegal buildings in residential areas and working hard to improve urban governance in this process concerning the well-being of thepeople. As a national central city and a mega city, Shanghai's investment and achievements in urban management and demolition of illegal buildings have strong typical significance and reference value for China's urban management and demolition.
  
  In major cities across the country, illegal buildings in residential areas have become "cancers" in urban areas. This incident is caused by many reasons. There is not only a "vacuum" in the management of relevant property departments, but there are also mutual excuses between relevant government departments and administrative inaction. Illegal construction of residential quarters seems to be a personal problem,but you and I do it, and the unmanaged situation will make the governance of the city messy and disorderly, which will easily stimulate social conflicts. Although relevant departments have taken certain measures, illegal construction continues to appear, which has become a problem that cannot be underestimated in urban management.
  
  In addition to the conventional government, property management, and community residents’ illegal construction status and cause analysis, this article also specifically adds various law enforcement difficulties in the governance of residential communities, and strives to solve the governance dilemma while forming a operability And reproducibility work guide. Through this thesis research, it provides practical reference for the renovation of illegal buildings in Shanghai residential communities, and ultimately creates a clean and orderly community environment. At the same time, it can also provide advice and suggestions for front-line law enforcement agencies and provide a reference for the next reform of law enforcement mode.
  
  Key words:    Illegal construction; Residential area; The interests of the game ; Urban governance。
  

  绪 论
 

  
  一、研究背景及研究意义。
  
  (一)研究背景。

  
  随着人口激增、老龄化问题,医疗资源分布不均,贫富差距逐渐加大成为每一座大城市的难题,加速推进各省市城镇化建设成为重中之重,其中违法建筑成为城市化进程中一则绕不开的关键词,而居民小区内的违法搭建现象是当前我们直面最严重的问题。
  
  随着上海的社会和经济快速发展,上海的土地资源已经进入到了“二次开发”的阶段,无论是已经建成的还是新建的违法建筑都在不断挤压城市空间,造成了城市治理以及居住的各种矛盾,城市的飞速发展与破旧的城市面貌显得格格不入,从2015年起上海先后经历了中小河道整治,美丽家园建设及无违建村居(街镇)等集中治理举措,旨在彻底消除违法污染,违法用地,违法搭建,违法群租等现象,实现消除潜在安全隐患,整治城市的种种乱象,让一流城市拥有一流的管理。拆除居民小区违法建筑也逐渐转变为了政府在城市治理过程中的一项中心工作。上海正是在这场关乎人民福祉的进程中,集中精力拆除居民小区违法建筑,努力提升城市治理。上海作为国家中心城市和超大城市,其在城市管理和拆除违法建筑方面的投入和取得的工作成果,对中国的城市管理和城市拆违而言具有较强的典型意义和借鉴价值。
  
  学生是上海市城市管理行政执法局的一名执法科员,负责小区违法建筑及“居改非”等相关治理工作,我时常接触违法建筑的调查和整顿工作。通过在云南财经大学公共管理课程三年来的学习,以及对工作实践中居民社区违法建筑治理的长期思考,所以选择了本课题。
  
  (二)研究意义。
  
  随着城市化进程的加快,老旧的城市形态,居民小区私搭乱建的违法搭建治理必然成为社区管理中不可避免的话题。居住社区的违章建筑已成为造成肮脏,混乱和贫困社区生活的越来越重要的原因,也是媒体曝光和公众报道的热点难点。基于人民对美好生活的向往,对宜居生活环境的期盼,居民小区违法建筑的治理与整顿成为必经之路。整改的原因如下:一是非法建筑物破坏了居民区的总体规划,并对社区环境和房屋价值产生了负面影响;二是社区违法构筑物存在极大的风险,社区管理无法有序进行。三是社区内的违章建筑占用了公共资源,很容易加剧邻里之间的矛盾。依法治理社区私搭乱建,变成是否能创建美丽家园,营造美好生活的重要一个环节,创建美丽的家园已成为一种实践,已引起社会越来越多的关注。
  
  本文除了常规的政府,物业管理,社区居民违法搭建的现状简述及成因分析以外,还特别加入了居民小区治理中的种种执法困境,力求解决治理困局的同时,形成一份具有可操作性和可复制性的工作指南。通过此次的论文研究,我们将为上海居住社区违章建筑的改造提供实用的参考意见,最终创造一个清洁有序的社区环境,制度是否能做到惠及大部分民众,人与自然的和谐发展需要每一位公民的共通努力。同时,也能为一线执法部门建言献策,为执法模式下一步变革提供参考。
  
  二、国内外研究文献综述。
  
  随着城市化进程的加快,社会大众对美好生活的向往,专家和学着对私搭乱建的违法搭建越发关注,通过翻阅各类报纸、期刊、杂志和文献,可以很明显的看到各国各地都积累了一定的治理经验,如何有效的整合各地的治理方法值得学者及专家思考。以下,本文主要围绕违法违章建筑的概念界定及治理对策等方面对国内和国外发展趋势及研究动态进行论述和梳理。
  
  (一)国内研究动态及发展趋势。
  
  1. 法律法规视角的探索。

  
  该研究主要集中在如何界定违法建筑上进行研究。黄忠(2017)在《违法建筑的私法地位之辨识》中提出怎样辨识不合法构筑物的存在历史,从私发地位中加以论述,在公法与私法上承认违法建筑的不动产地位都有意义①。李伟(2017)在《国内外违法建设治理法律制度借鉴》中从行政执法的程序、流程和制度中找寻答案,为依法治国梳理了诸多值得借鉴的法制化、规范化和制度化的经验②。
  
  林华东和张长立(2017)《关于城乡规划法第 64 条的若干思考》中科学界定了违法建设的词条解析,分析了城乡规划法中对于违法搭建的释义与法律注释,为后续建筑的违法属性提供可参考的认定标准,大大降低了认定过程中的自由裁量权过大的问题③。吴明场(2014)在《关于对违法建设定性问题的比较分析》一文中将违法建设依据严重程度分两类,实质上决定着违法建筑究竟是拆除还是保留。目前国内城市有的采用“鉴定产证+现场查勘”,有些采用“纯以产证为主的模式”④。高志卫(2018)在《违法建筑多样性现状》中指出当前我国现行法律对于违法搭建鉴定较为模糊,无固定标准的执法标准,对于“违法”和“建筑”的内涵外延进行梳理分析,从有无侵占公共空间和有无增加房屋面积角度出发⑤。
  
  史莉莉(2018)在《论违法建筑认定的形式性及实质性标准》中认为城管执法部门查处违法建筑物、构筑物,离不开对违法建筑的认定,认定标准的确立和统析,文章认为“实体+程序”判断方式更切合立法本意⑥。
  
  2. 政策治理视角的探索。
  
  如果将违法建筑治理体系看作一个主系统,那政府、物业、居民三方则是其中的子系统,独立运转的社会关系,利益得失却又纵横交错,相互影响中牵一发而动全身。王青斌(2018)在《违法建设强制拆除机制的困境与出路》指出违法建设是城市治理中的一大顽疾,而从实践情况来看,强制拆违耗费大量资源,行政机关为了简化流程而违反了强拆程序⑦。韩智(2014)在《违法建筑的消防监督管理探讨》中分析海南省景点区违法建筑存在的消防安全违法行为和火灾隐患,提出监督执法的三大难点,尝试多部门执法、协调共治、强化监管等措施来创新治理⑧。陈柏峰(2015)在《城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角》提出国家对于违法建筑治理的多项弊端,主要从一个统筹的视角分析各机构间的执法职能与包含权限问题,弊端主要是:各机构单兵作战,缺乏统筹协调和有效的指挥,执法队员的能力欠缺等问题。提出完善违建治理需要从多角度、多维度加以解决⑨。
  
  (二)国外研究动态及发展趋势。
  
  在欧美等西方发达国家、日本、新加坡和我国港、台等地方,土地和规划方面的立法研究比较早,建造时清晰的城市空间布局,国民完备的法制观念,以及积极主动的执法作为使得发达地区的违法建筑现象极为少见。在这方面,JonPierre(2011)在《Models of Urban Governance: The Institutional Dimensionof Urban Politics 》的研究颇具代表性,他将西方城市治理概括为四种模型⑩。
  
  Kearns Ade 和 Ronan Paddison(2014)在《New Challenges for Governance》提出西方城市治理本质是地方权力和私人利益团体在利益博弈过程中达成集体共识的过程,包括政治、经济及社会价值三部分内容?。Newman Peter 与 GillesVerpraet(2015)通过《The Impacts of Partnership on Urban :Conclusionsfrom Recent European Research》研究了经济全球化大潮对现代城市治理所带来的冲击和城市定位的改变?。Savitch H(2007)在《Post Industrialism witha Difference: Global Capitalism and World Class Cities》提出地方城市政府治理的多元化情况,指出他们为缓解和处理有关问题和各方压力,制订各类差异性议程?。奥斯陆(Ostrom)(2013)在《 Up-grading Illegal BuildingSettlements: An Urban-planning Methodology》提出在治理违法建筑方面,关键是要用法律手段解决违法建筑问题,依法治理违建的观念深入奥斯陆文章的字里行间,许多搭建中存在的人情问题只有通过严苛的法规条例,一视同仁才能解决?。
  
  (三)国内外研究动态及发展趋势总结。
  

  通过对各类研究的归纳和整理,我们可以发现,关于拆除违法建筑的相关研究论文较多,专着较少。虽然国内外研究者已经在法律、公共政策以及实际操作经验等层面上对拆违进行了大量的研究,并且也得出一些研究成果。但是违法建筑的形成不仅仅在于法律法规不健全,人们法制意识淡薄,公共政策的推进和执行不利等因素。其深层次的原因在于如何使得政府、物业公司、居民三方利益得到有效平衡。但是我国城市的管理规划还处在一个相对滞后的时期,在城市规划和建设方面,与西方国家相比,我国的基础不同。在资本主义国家,土地使用和规划具有更大的自由度,因此住房建设的自治程度较高。
  
  每个国家的国情不同,只可借鉴参考,却不能一概而论。外国治理策略只能作为有用的参考,值得借鉴的是城市发展过程中的管理经验,本文将以国内外的相关理论着作作为借鉴,为规范居民小区违法建筑的治理提供新的对策和建议,从一个新的角度进行全新的探索。
  

  【由于本篇文章为硕士论文,如需全文请点击底部下载全文链接】

  
  三、研究方法及可能创新点.
  (一) 研究方法.
  (二) 可能创新点
  
  第一章  核心概念和理论基础.
  
  第一节  核心概念
  一、违法建筑
  二、居民小区违法建筑
  三、“居改非”
  四、“五违四必”
  第二节  理论基础
  一、城市治理理论.
  二、博弈论理论.
  
  第二章  上海市居民小区违法建筑现状及存在问题
  
  第一节  上海市居民小区违法建筑现状.
  一、上海市居民小区违法建筑基本概况.
  二、上海市居民小区违法建筑治理实践
  第二节  上海市居民小区违法建筑存在危害
  一、上海市居民小区违法建筑的危害.
  二、上海市居民小区违法建筑的蔓延态势.
  
  第三章  上海市居民小区违法建筑成因分析
  
  第一节  各方利益相连.
  一、各方利益分析.
  二、各方利益互为交织
  第二节  城市部分小区规划滞后
  一、民生需求快于新楼建造的速度
  二、对高速化发展的城市进程缺乏准确的研判.
  三、住房保障机制尚未真正建.
  第三节  长效管理严重缺失
  一、政府和物业信息沟通不畅
  二、政府处罚震慑效果不强.
  第四节  违法建筑整治的法律盲点
  一、相关法律制度制约功能的冲突与缺失.
  二、法律教育和法制宜传不到位.
  
  第四章  上海市居民小区违法建筑治理中的执法困境.
  
  第一节  执法机构的孤岛现象,政府部门单兵作战
  一、市、区两级条与条之间的关系.
  二、市、区两级条与块之间的关系.
  第二节  执法成员层次不齐,执法理念有待提升
  一、执法成员的素养高低不同.
  二、执法成员的能力不规范统一.
  三、行政执法的队伍层次不齐
  第三节  执法对象暴力抗法,拆违过程阻力重重.
  -、执法过程中的暴力冲突并非预谋.
  二、执法过程中的暴力冲突造成消极影响.
  第四节  拆违流程手续繁琐,行政被诉风险极高
  一、拆违流程手续繁琐.
  二、拆违行政诉讼的实证分析.
  
  第五章  完善上海市居民小区违法建筑治理对策与执法保障措施
  

  第一节  国内外区域治理居民小区违法建筑的有益尝试
  一、国内城市居民小区违法建筑整治的积极探索
  二、国外城市居民社区违法建筑治理的有益尝
  三、国内外居民小区(社区)违法建筑治理的经验借鉴及总结.
  第二节  居民小区违法建筑治理的对策.
  --、强化政府效能.
  二、选取优质物业
  三、规范物业履.
  四、加大处罚力度
  五、完善住房保障.
  六、落实普法宜传
  第三节  违法建筑治理中的执法保障措施
  一、理顺体制.
  二、加大考核.
  三、依法依规.
  四、借鉴“拆违八条”

  结 束 语

  居民小区违法建筑的形成有着诸多的原因,比如人们不断增长的空间需求、资本力量的驱使和政府监管的缺位等,都会使得搭建违法建筑现象不断蔓延。同时,政府的拆违也会由于社会参与度较低,拆违目标的简单化,政府、非住宅区和社区之间缺乏联动导致拆违效果大打折扣。因此,违法建筑一旦建成,要将其拆除必然会受到各种外部因素的多重影响,城市拆违不能简单的以违法建筑的拆除量为目标,而是要经过详尽细致的调研,综合考虑各方因素,在方法、制度等层面进行系统的设计和优化,这样才能达成预期的工作目标。

  政府的拆违规模和拆违力度持续扩大,特别是在上海“五违四必”整治中,拆违更是达到了空前的规模。在当前城市空间日趋拥挤,空间需求日益庞大的新形势下,政府花大力气进行拆违,主要是为了满足和改善人民日益提高的物质需求,建造更为舒适宜居的城市。然而,要实施大规模的拆违行动,并实现预期的工作目标,政府需要对拆违涉及的利益相关性和产生外部性等影响城市形态因素进行充分的分析,使拆违这一政府行为能够更好的作用于政府对城市形态的优化。

  目前,已经有大量学者从法律视角、管理视角、治理视角等角度对拆违进行了研究,但是对拆违的研究不仅仅是一项政府行为是否合法,一项公共政策是否有效,是否能够对今后的治理提供行之有效的借鉴,更在于深入挖掘政府实施拆违的真正动因,弄清政府为什么要拆违,拆违对城市形态的影响有哪些,并以此为导向,为政府完善城市拆违提出相关建议,指导实践。综合各方观点和前文研究,对居民小区拆违可以在方法上、制度上、主体结构上、合作方式上和治理模式上等五个方面进行优化。

  此外,居民小区拆违会对一座城市的城市形态产生诸多的影响,这些也是政府要进行城市拆违的原因和目的。由于在理论层面和知识结构方面的局限,在论文写作过程中对拆违理论层面的分析还不是很透彻,只能结合自身工作中的实例和收集到的相关数据,大体上从拆违对城市形态中的空间、人口、经济等三个方面的影响进行粗浅的分析,对城市拆违可能产生的其他方面的影响本文未予以重点研究,这也是今后在工作中要持续研究和努力的方向。

  参考文献.

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