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地方政府非税收入管理工作优化探究

时间:2020-11-02 16:18作者:丁以娣
本文导读:这是一篇关于地方政府非税收入管理工作优化探究的文章,财政收入在我国经济社会发展中不可或缺,从其组成来看以税收为主、以非税收入为重要补充,在现代市场经济体制下,税收和非税收入都发挥着重要的作用。本文基于公共管理和公共财政的基础理论知识,采用文献资料法、案
  摘  要
  
  政府非税收入是政府提供社会公共服务和准公共物品的重要资金来源,它与税收收入共同构成政府的财政收入。非税收入项目繁杂,既有为社会公众所熟悉的居民身份证工本费、驾驶许可考试费和诉讼费等,又有公众不熟悉的教育费附加收入、三峡水库库区基金收入等,分散在不同的部门执收。近些年来,实体经济面临下行压力,国家出台多项措施简政放权、减税降费,特别是实施“营改增”后,地方政府收入压力增加。而社会经济的不断发展使得地方政府财政支出不断加大,财政收支矛盾凸显,地方政府越发依靠非税收入来平衡财政收支,各级政府和财政部门越发重视非税收入的规范化管理。因此,有必要研究非税收入管理有关问题,从完善法律体系、深化体制改革、优化征缴流程、健全监督机制等多角度提出规范政府非税收入管理的建议,为探讨如何规范地方政府非税收入管理工作提供理论基础。通过对地方非税收入的征缴、使用、监督等进行分析,提出优化地方政府非税收入管理职能的政策建议。


地方政府非税收入管理工作优化探究
 
  
  本文基于公共管理和公共财政的基础理论知识,采用文献资料法、案例分析法、比较分析法、定量和定性结合分析等方法进行研究。首先介绍政府非税收入的概念、基本特征和理论依据,并创造性地将非税收入置于四种预算管理方式下进行详细的分类介绍。接着专门对淮安市非税收入管理进行描绘,采用淮安市历年非税收入相关数据,从一般公共预算非税收入、政府性基金预算非税收入和全口径非税收入三个统计口径来描述淮安市非税收入的规模、结构和增长趋势,展示淮安市非税收入管理现状。可以看出淮安市非税收入征管体系已初步建立,非税收入征管方式也逐步完善,但存在收入规模大结构不合理、线下缴费流程待优化、非税队伍力量单薄等问题。然后剖析这些问题产生的原因,发现主要是由于国家层面上非税收入管理法治化水平低导致地方非税收入管理法制化缓慢、政府行为错位、财权事权不匹配、对非税收入认识不到位等导致非税收入规模大结构不合理,执收主体分散导致执收尺度不一及难以监管,同时监管机制缺失、监管稽查滞后影响监管效能。接下来对比其他省市非税收入管理的做法和经验,找出值得淮安市借鉴的管理经验,最后就完善淮安市政府非税收入管理进行思考,提出从国家层面上制定非税收入管理基本法,配套完善非税收入法律体系,深化行政体制和财税体制改革,淮安市要研究上级文件精神并出台本地的非税收入管理办法及实施细则,逐步将非税收入征收职能划转至税务以理顺非税收入管理体制,采取丰富现有征缴系统功能、联通全市各县区征缴系统、全面提升电子化水平等一系列措施来优化现有征缴系统、强化非税收入督查等一系列可行措施。
  
  关键词:   淮安市;非税收入;规范化管理;问题;对策 。
  
  Abstract
  
  Nontax  revenue  is  an  important  source  of  funds  for  governments  to  provide public  services  and  quasi-public goods. It forms the government’s revenue together with tax revenue. There are miscellaneous projects and many receiving departments in nontax revenue management. In recent years, the real economy has faced a downturn, and  the  state  has  introduced  a  number  of  measures  to  streamline  administration  and delegate powers, reduce taxes and fees. In particular, the implementation of “changebusiness tax to value-added tax” , the pressure on local government revenue increased. With the development of social economy, the fiscal expenditure of local governments has  been  increasing  year  by  year,  and  the  contradiction  between  revenue  and expenditure  has  been  prominent,  so  nontax  revenue  has  become  an  important  means for  local  governments  to  balance  fiscal  revenue  and  expenditure.  Governments  and financial  departments  at  all  levels  have  paid  more  and  more  attention  to  thestandardized  management  of  nontax  revenue.  Therefore,  it  is  necessary  to  study  the issues  related  to  nontax  revenue  management,  put  forward  some  suggestions  on standardizing  the  management  of  nontax  revenue  of  local  governments  from  the aspects of perfecting the legal system, deepening the reform of the system, optimizingthe  collection  process  and  perfecting  the  supervision  mechanism.  By  analyzing  the collection, use and supervision of local nontax revenue, this paper puts forward somepolicy  suggestions  to  optimize the management  function  of  local  government  nontax revenue,  giving  full  play  to  the  role  of  theory  guiding  practice,  promoting  local government to regulate nontax revenue scientifically.
  
  This paper studies on nontax revenue management based on the basic theoretical knowledge  of  public  management  and  public  finance,  using  the  methods  of documentation  analysis,  case  analysis,  comparative  analysis  and  a  combination  of quantitative analysis and qualitative analysis. Starting with the concept, classification, basic  characteristics,  theoretical  basis  of  the government  nontax  revenue,  and  nontax revenue under the four budget management methods for a detailed classification. Thisthesis  describes  the  size,  structure  and  growth  trend  of  nontax  revenue  and  presents the  current  situation  of  nontax  revenue  management  in  Huai'an,  from  the  general public budget management of nontax revenue,  government fund budget management of nontax revenue  and  full-bore nontax revenue  three statistical calibers. We can see that  nontax  revenue  collection  and  management  system  of  Huai'an  has  been  initially established, nontax revenue collection and management methods have been gradually improved.  However,  there  are  some  problems  such  as  unreasonable  large-scale income  structure,  optimization  of  offline  payment  process,  and  weakness  of  nontax team. And then analyze the causes of these problems, it was found that the low level of  nontax  revenue  management  ruled  by  law  at  the  national  level  led  to  the  slow legalization  of  local  nontax  revenue  management,  the  misplacement  of  government actions, the mismatch of financial power and power, and the lack ofunderstanding of nontax  revenue,  which  resulted  in  the  irrational  large-scale  structure  of  nontax revenue,  the  decentralization  of  the  subject  of  revenue  collection  leads  to  different revenue  collection  standards  and  difficult  supervision,  meanwhile  the  lack  of supervision  mechanism  and  the lag  of  supervision  inspection  affect  the  effectiveness of  supervision.  Then  compare  with  other  provinces  and  cities  nontax  revenue management practices and experience, find out the management experience worthy of learning,  finally  on  improving  Huai'an  Government  nontax  revenue  management  to think,  It  is  proposed  that  the  Basic  Law  on  nontax  revenue  management  should  be formulated  at  the  national  level,  and  the  legal  system  of  nontax  revenue  should  be perfected,  and  the  reform  of  the  administrative  system  and  the  fiscal  and  taxation systems  should  be  deepened.  Huai'an  should  study  the  spirit  of  higher-level documents  and  introduce  local  nontax  revenue  management  measures  and implementation details, and gradually transfer nontax revenue collection functions to taxation  to  streamline  the  nontax  revenue  management  system,  a  series  of  feasible measures,  such  as  enriching  the  functions  of  the  existing  collection  system, connecting the collection system of all counties and districts in the city, improving the electronic  level  in  an  all-round  way,  are  taken  to  optimize  the  existing  collection system and strengthen the supervision of nontax revenue.
  
  Keywords:    Huai’an  city;  nontax  revenue;  standardized  management;  problems; countermeasures 。
  
  1 、绪 论
 
  
  1 、Introduction 。
  
  1.1、 研究背景与研究意义(Research Background and ResearchSignificance) 。
  
  1.1.1、 研究背景 。

  
  财政收入在我国经济社会发展中不可或缺,从其组成来看以税收为主、以非税收入为重要补充,在现代市场经济体制下,税收和非税收入都发挥着重要的作用。作为财政收入的有机组成部分,非税收入曾经在我国经济建设高速发展时期成为政府平衡财政收支重要手段,对提高地方公共服务水平、促进经济社会健康快速发展、增进人民福祉起着不可替代的作用。
  
  近些年来,实体经济面临下行压力,国家出台多项措施简政放权、减税降费,特别是实施“营改增”后,地方政府收入压力增加。
  
  2018年实施机构改革,省级及以下不再区分国税和地税,合并形成统一的税务部门,非税收入征收职能也将逐步划转至税务部门。随着社会经济的发展,公共产品的增长需求促使地方政府的财政支出不断增加,而地方政府的财权和事权并不匹配,财政收支矛盾凸显。
  
  于是地方政府日益重视比税收更容易收取的非税收入。国家统计局2018年统计数据显示,全国财政收入183359.84亿元,其中税收收入为156402.86亿元,占85.30%;非税收入为26956.98亿元,占14.70%。作为财政收入的重要组成部分,非税收入门类繁多,内容丰富,其管理的不规范会削弱政府对经济社会发展的调整控制,加重社会和企业的负担并引起社会不满。但是,相较于完善的税收收入征管体系,非税收入还没有一套规范的管理体系,这一情况无疑增加了非税收入管理的难度。因此,地方政府应积极主动寻求优化政府非税收入管理的可行性措施,以此来指导实践工作,健全非税收入正常增长渠道,提升政府非税收入管理的精细化、规范化和制度化。
  
  1.1.2、 研究意义 。
  
  规范政府非税收入管理是积极响应“加快建立现代财政制度”
  
  的重要举措,对于深化财税体制改革具有重要意义。本文基于公共管理相关知识,在深入学习国内外研究现状基础上,以淮安市为重点研宄对象,对该市近年来的非税收入规模、结构及管理现状进行分析,采取文献研究、比较分析法等研究方法,利用淮安市历年数据的罗列与对比,展示淮安市非税收入管理现状,寻求解决其中不足之处的措施,争取为进一步规范淮安市政府非税收入管理提供借鉴和参考,以期提升其科学理财和公共管理水平。
  
  1.理论意义。
  
  以地方政府非税收入管理为基础进行研究,为地方政府非税管理工作提供有力的理论支撑。我国地方政府非税收入管理目前仍缺少一套完整的、系统的非税收入管理理论作为指导。通过研究地方政府非税收入管理问题,可以从完善法律体系、规范项目设立、优化征缴流程、健全监督机制等多角度提出规范地方政府非税收入管理的建议,从而为探讨如何规范地方政府非税收入管理工作提供理论基础,对地方非税收入管理理论进一步作出完善。
  
  2. 现实意义。
  
  对地方政府非税收入管理进行探索,为地方政府非税收入管理工作寻求规范化管理方式。在现实工作中,各级地方地政府对财政收入的关注点较少在非税收入,致使非税收入管理实践中出现法律缺失、监管不到位等诸多薄弱点。近年来,在现行的财政体制和有限的税收收入情况下,非税收入在各级地方政府组织财政收入、提高公共产品供给效率等方面不容小觑。地方政府在不断规范政府职能、加快建设服务型政府的同时,需更加注重研究如何更好收缴、管理和使用非税收入。本文通过对淮安市非税收入的征缴、使用、监督等进行分析,提出健全非税收入法规体系、强化征缴过程、健全监督管理等优化非税收入管理的政策建议,充分发挥理论指导实践的作用,促进淮安市政府更好履行非税收入管理职能,合理配置资源,提高宏观调控能力。
  
  1.2、 国内外研究动态(Research Trends at Home and Abroad) 。
  
  1.2.1、 国外研究动态 。

  
  国外的政府文件和学术文献中,“非税收入”这个词并不多见,美国更多的是采用“使用者收费”这一表述。使用者收费并不是一个预算分类,但如果只是粗略地比较国内外的非税收入,那么其与国内“非税收入”是对应最近似的。使用者收费(  User  Charges)最初是为了政府项目能够部分或独立运营而筹集的除税收之外的资金,后来其范围随着美国政府赤字增加而扩大,甚至取代税收成为一些项目的主要来源。国内很多关于使用者收费的研究都是将其分为使用费、规费、受益税和损害税四类,但使用的数据中却不包含受益税和损害税。通过阅读大量文献可得出,目前国外对使用者收费的研究更多地表现以下三方面。
  
  (1)使用者收费内涵Brownlee(1961)表明:政府提供纯粹的公共产品的成本是税收收入,而非税收入就是对准公共产品的消费者的收费。哈维·S·罗森(2000)表示,使用者收费是指因消费政府提供的准公共服务(物品)而向政府支付的价格,其必须遵守谁使用谁支付的原则,不使用的人无需支付,不应强迫平均摊派到所有人员头上。
  
  (2)征收依据及其影响方面布坎南、蒂伯特(1965)认为政府可以通过对“俱乐部产品”进行收费来解决或降低其其消费拥堵性。Bell(1995)提出,政府可向公共服务或公共物品的消费者收取不高于成本的费用,这既有助于政府正确配置资源,也能使缴费人获得一定的收益,有利于实现社会公平。Dick(1996)表示,市场参与者只有付费才能享受政府服务。Joseph  E.Stiglitz(2005)的观点支持了使用者收费的合理性,他认为政府在提供具有排他性的公共产品和服务的时候,无论消费是否竞争,政府都可按标准向受益人收取使用费。
  
  (3)与财政收入的关系方面Hyman  David.D(1993)的理解是要使财政收入总量相对增加可以削减经营比例费、所得税和经营定额费等,要使经济更快更好地增长,应该适当提高政府购买性支出。约翰·L·米克塞尔(2005)和何雷·H·阿尔布里奇(2005)观点一致,他们都认为非税收入能够在税收征收不畅时弥补财政收入。
  
  1.2.2 、国内研究动态 。
  
  国内对政府非税收入的研究比较丰富,在非税收入规范化管理方面的研究归纳起来可以分为以下几种类别:
  
  在征收管理方面。李义秋(2018)认为,应对非税资金实行集中支付管理以提高资金使用效率,政府部门应配套建立相关信息系统并加强监督,同时要注重非税人才的培养;黄尊倩(2020)认为,政府部门应制定非税收入专项管理政策,开展收支分类管理,还应提升监管质量。
  
  在预算管理方面。黄孝佑(2019)认为,应构建完整预算,将政府的收支全部纳入预算管理以消除制度外收入,非税收入专款专用并具体披露。
  
  在财政票据管理方面。宋毅、张雨霏(2019)指出,应构建完善的财政票据电子化管理制度,依托电子信息技术实现对电子票据全程闭环管理,并要建立高素质的财政票据管理队伍。苏文娟(2019)认为,应加强财政票据核销管理,通过票据严格收费单位按范围和标准收费,强化票据日常检查和专项稽查,配合相关部门打击票据违规违纪行为。
  
  在非税收入监管稽查方面。侯东强、王彦军(2019)调研后表示,非税收入项目繁多加上执收单位不重视,导致稽查工作不够深入且稽查范围不能覆盖全部非税收入项目,同时非税稽查制度不完善也使得稽查效率低下。刘桂梅(2019)提出,应通过提高非税监管的法制化来促进非税监管机制的完善进而提升监管效率,地方应更重视非税占比考核,促进非税收支监管理念的转变。
  
  在非税收入法制化方面。王思轩(2019)认为,现存的非税收入规范法律层级过低且分类混乱,行政色彩过浓而立法不足,欠缺立法的合法性和合理性,亟需完善非税立法审核机制。丁会芬(2020)在浙江万里学院学报上发表的《论地方政府非税收入法律规制》中强调,必须要从法律层面来管理非税收入,既要有非税收入基本法律法规又要有专项法,同时还要分时分量将非税收入的所有项目逐步纳入政府预算,构建多级监督和相互制约的监督体系,对非税收入的管理需激励和监管并存。此外,还有学者从非税收入与经济增长、非税收入的结构优化、非税收入执收细节如信息化平台建设、非税专业人才培养等方面进行了研究。
  
  1.2.3、 研究评析 。
  
  通过以上分析可以看到国外学者侧重于从理论研究方面探讨,更加注重研究收费的依据和效果,为非税收入的规范化管理奠定了坚实的理论基础。而国内学者对政府非税收入的探讨要相对广泛,对非税收入管理中的问题和原因、完善管理体系、促进规范化管理等方面研究较成熟,但因难以搜集全面翔实的非税收入相关数据,在非税收入实证研究方面相对较少。从国内学者的研究来看,非税收入管理是动态发展的,在发展中不可避免地出现了法律体系建设、收缴流程管理、预算管理、项目分类管理、稽查监督等多方面的问题,非税收入管理的不断规范化是伴随着解决问题而发展的。综合国内外学者的研究基础,可以预测今后非税收入研究的重要方法将会是理论结合实际的规范化研究,如在推进国有企业改革的大背景下,对规范国有资产(资源)有偿使用的研究会加强;因教育收费目前仍是财政专户管理并未纳入财政预算管理,随着预算管理改革的深化,对规范非税收入预算管理的研究也会加强。非税收入管理的规范化研究将使非税收入在落实推进“放管服”改革措施、优化营商环境、促进经济稳定运行发挥出重要的作用。
  
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  1.3、研究思路与研究方法.
  1.4、本文的创新点及难点
  
  2、非税收入相关概念和理论
  
  2.1、非税收入的概念.
  2.2、非税收入的分类.
  2.3、非税收入的特征.
  2.4、非税收入的理论依据.
  
  3、淮安市非税收入管理现状
  
  3.1、非税收入规模情况.
  3.2、非税收入结构情况.
  3.3、非税收入管理的经验做法.
  
  4、淮安市非税收入管理存在的主要问题及原因分析
  
  4.1、淮安市非税收入管理中存在的问题.
  4.2、淮安市非税收入管理中存在问题的原因分.
  
  5、其他省市非税收入征收管理的经验与启示
  
  5.1、其他省市非税收入管理的经验.
  5.2、国内非税收入管理的启.
  
  6、完善淮安市非税收入管理的建议
  
  6.1、健全非税收入法规体系.
  6.2、深化行政体制和财税体制改革.
  6.3、完善非税收入征缴管理.
  6.4、强化非税收入督查.
 
  7、 结论

  7、 Conclusions

  非税收入是财政收入的有机组成部分,是税收收入的重要补充,促进地方财政收入增长,对于地方经济发展具有重要作用,加强非税收入管理工作是公共财政管理的内在要求。淮安市政府非税收入管理工作经过多年积极探索,在取消执收单位收入户、建立国库单一账户体系和国库集中收缴、开发升级征缴管理系统、开设电子缴库、创新互联网缴费等方面取得了一定的成绩,提高了地方政府的非税收入管理体水平,但还有一些问题亟待解决,如相较于制度先行地区的制度建设滞后、线下缴费流程繁琐、票据管理力量不强、信息化水平有待提升、管理队伍单薄、监督稽查乏力等。

  本文从公共管理、财政管理理论入手,通过阅读大量资料,整理和分析相关数据,介绍了非税收入的概念及其有偿性和无偿性并存、来源渠道、内容和征收标准上多样性,征收时间、收费项目和缴费行为不稳定和专用性等特点,并创造性地将非税收入置于现行的四种预算管理方式下进行详细的分类介绍,运用市场失灵及负外部效应理论、准公共物品理论、国有资产有偿使用理论等分析非税收入存在的依据。重点研究淮安市非税收入管理,依据历年的真实数据,从一般公共预算非税收入、政府性基金和全口径非税收入三个口径,全面展示了淮安市政府非税收入的规模、结构和增长趋势,概括得出淮安市全口径非税收入规模远大于税收收入,从而影响税收收入在财政收入中的主导地位;政府性基金规模大、国有土地有偿使用收入占比高导致淮安市非税收入结构不合理,非税收入的大幅增长并没有大幅增加地方财政可统筹使用的实际财力等现状。虽然近年来淮安市非税收入征管体系初步构建、非税收入管理方式逐步完善,但仍然存在法制化建设相对缓慢、收支未完全脱钩、“以票控收”存有瑕疵、线下收缴流程待优化和非税队伍力量单薄等不足之处,在分析原因时跳出淮安市的限制,认识到更深层次是在于国家层面非税收入管理法治化水平低导致地方非税收入管理法制化缓慢、政府行为错位导致非税收入中存在乱收滥罚等不规范行为、财权事权不匹配、对非税收入认识不到位等导致非税收入规模大结构不合理、非税收支职能集中导致难以深化“收支两条线”、执收主体分散导致执收尺度不一及难以监管,同时监管机制缺失、监管稽查滞后影响监管效能等。

  因此,要完善淮安市非税收入管理,可以从国家层面制定《政府非税收入征收管理法》并根据非税收入的种类制定针对性较强的各种实施条例与细则;要进一步深化行政体制改革,使政府职能回归公共服务,厘清政府和市场的界限;科学划分各级政府间的财权与事权,让不同级次的政府承担对应级次的事权,以保证提供公共服务(产品)达到最高的效率;进一步深化财税体制改革,合理划分政府级次间的收入,完善一般转移支付,规范专项转移支付;还需要理顺当前非税收入管理体制,将非税收入的征收和使用相分离,将非税资金征收、支出和监管职能相独立。在地方政府层面,淮安市一方面要研究上级文件精神,学习其他省市非税收入管理的先进做法,在结合本地区实际情况的基础上研究出台《淮安市非税收入管理办法》,并考虑对《淮安市非税收入管理办法》中的相关条款进行细化,制定适合淮安经济发展的相关专项工作管理办法和具体的实施细则,另一方面要与时俱进,及时根据新形势新政策对以前年度制定相关文件进行修正完善。理顺非税收入管理体制,将非税资金征收、支出和监管职能相独立,以2018年省级以下国地税合并为契机,探索将部分非税收入项目的征收职能由财政分步划转到税务部门,使非税收入征收和支出职能分别在财政部门和税务部门,以深化落实“收支两条线”,加强人大、审计和监察等对非税收入管理的审查或监督。

  同时,要对现有征缴系统进行优化再升级,新增电子退库、实现电子化对账、自动生产统计图表等,要联通各县区征缴系统实现信息及时共享,促进县区实现同市本级一样的电子缴库等;要全面提升电子化水平,大范围推行互联网缴费模式,推广pos缴费,保证征缴系统平稳运行快速反应。

  参考文献