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某地区行政执法检察监督现状与加强策略

时间:2020-09-02 16:10作者:张杨
本文导读:这是一篇关于某地区行政执法检察监督现状与加强策略的文章,我国《宪法》第一百二十九条明文规定我国检察机关是国家的法律监督机关,并赋予其非常广泛的法律监督权力。检察机关对行政执法行为进行全面的法律监督,不仅是宪法权力,也是它的宪法使命。
  摘要
  
  我国《宪法》第一百二十九条明文规定我国检察机关是国家的法律监督机关,并赋予其非常广泛的法律监督权力。检察机关对行政执法行为进行全面的法律监督,不仅是宪法权力,也是它的宪法使命。但是,鉴于有大量基于执法权的执法行为,由于法律规定上的不具体和不详尽,即使检察机关是法定的监督机构,也会导致无效监督。行政机关的检察监督体系是全球讨论的重点,各国均在进行不断的摸索和深入研究,我国也在 2017 年颁布实施《行政诉讼法》增设行政公益诉讼一款, 开始在这一领域尝试突破。


某地区行政执法检察监督现状与加强策略
 
  
  论文内容共分六部分,在第一和第二部分,首先进行了行政执法检察监督相关概念的界定和基础理论框架的构建。第三部分为实证部分,通过介绍 T 市 T区在行政执法检察监督领域的做法及成效,调研相关数据统计,指出 T 市 T 区行政执法检察监督存在的问题,如监督手段单一、检察建议发挥作用不够、行政公益诉讼收效甚微、抽象行政行为成为漏网之鱼等问题现状, 同时一一对应分析其原因,即行政诉讼监督制度不完善、检察建议刚性不够、行政公益诉讼制度不健全、立法空白导致监督范围受限。第四部分通过考察研究域处典型国家行政执法检察监督制度,总结这些国家的经验对我国相关制度建设的重要启示。第五部分是论文研究的重点,在前面分析问题及成因的基础上,根据国外经验的启示,提出了进一步完善我国现有监督方式的对策:一是完善行政诉讼检察监督制度;二是充分发挥检察建议书的作用;三是健全行政公益诉讼制度;四是加强对抽象行政行为的检察监督。
  
  论文最后对研究的内容进行了总结,并对 T 市 T 区检察院的行政执法检察监督工作提供最终意见和未来期望。首先,T 市 T 区检察院要通过要求行政执法机关合理合法履行职责来监督行政执法机关的执法行为,建立一个以联席会议前期沟通、普遍采用制发检察建议书,加上行政抗议的“三位一体”模式的一个比较立体全面的监督体系。其次是以社会公共利益为立足点,大胆运用行政公益诉讼,包括行政诉讼前置程序、行政诉讼的提起、出庭支持公诉的检察官参与庭审、行政抗诉、庭审程序的检察监督、案件实体监督。最后是对制定制度、政策性文件等抽象行政行为实施的审查,包括对与法律法规冲突的规章、制度、政策性文件进行变更或停用的要求,并请有关部门予以审查。为了使依法行政和依法治国的愿景得以实现,检察官必须有权对实践中大量出现的行政执法行为进行法律监督,并在行政权与检察权之间起到平衡作用。
  
  关键词:   行政执法检察监督 行政抗诉 检察建议 行政公益诉讼 抽象行政行为。
  
  Abstract
  
  Article 129 of the Constitution of the People's Republic of China expressly stipulates that China's procuratorial organs are the state's legal supervision organs and grant them a very wide range of legal supervision powers. The comprehensive legal supervision of administrative law enforcement by the procuratorial organ is not only the constitutional power, but also its constitutional mission. However, given the large number of law enforcement actions based on the power of law enforcement, due to the lack of specificity and exhaustiveness in the legal provisions, even the procuratorate is a statutory supervisory agency, which will lead to invalid supervision.The procuratorial supervision system of administrative agencies is the focus of global discussions. All countries are continuously exploring and conducting in-depth research. China also promulgated and implemented the Administrative Procedural Law in 2017 to add an administrative public interest litigation, and began to try to break through in this area.
  
  The content of the thesis is divided into six parts. In the first and second parts,the definition of the related concepts of administrative law enforcement procuratorial supervision and the construction of the basic theoretical framework are first carried out. The third part is the empirical part. It introduces the practice and effectiveness ofT district T in the area of ??administrative law enforcement procuratorial supervision, investigates relevant data statistics, and points out the problems existing in T district T administrative law enforcement procuratorial supervision, such as the single means of supervision and the procuratorial recommendations. Insufficient effect, administrative public interest litigation has little effect, abstract administrative behavior has become the fish of the net, and the reasons are analyzed one by one, thatis, the administrative litigation supervision system is not complete, the procuratorial recommendations are not rigid enough, the administrative public interest litigationsystem is not complete, legislation The gap leads to limited supervision. The fourth part summarizes the important enlightenment of the experience of these countries to the construction of related systems in China by examining the administrative law enforcement inspection and supervision systems of typical countries in the study area.The fifth part is the focus of the thesis research. Based on the previous analysis of the problems and the causes, based on the enlightenment of extraterritorial experience, wepropose countermeasures to further improve China's existing supervision methods:First, to improve the administrative litigation and procuratorial supervision system;The role of procuratorial proposals; the third is to improve the administrative public interest litigation system; the fourth is to strengthen the procuratorial supervision of abstract administrative actions.
  
  At the end of the thesis, the content of the research is summarized, and the final opinions and future expectations are provided for the administrative law enforcementand prosecutorial supervision work of the T District T Procuratorate. First of all, the Procuratorate of the T district of the T city shall supervise the law enforcement actionsof the administrative law enforcement agencies by requiring them to perform their duties reasonably and lawfully, and establish a "trinity" of prosecution proposals issued through joint communication at the early stage of the joint meeting and generally adopted. A more comprehensive three-dimensional monitoring system.Secondly, based on the social and public interests, boldly use administrative public interest litigations, including pre-procedures of administrative litigation, initiation of administrative litigation, prosecutors who appear in court to support public prosecution, participate in court trials, administrative protests, procuratorial supervision of court proceedings, and supervision of case entities. The last is the review of the implementation of abstract administrative actions such as the formulation of systems and policy documents, including the requirements for changing or disabling regulations, systems, and policy documents that conflict with laws and regulations, and invite relevant departments to review them. In order to realize the vision of administration by law and governing the country according to law,prosecutors must have the right to legally supervise a large number of administrative law enforcement actions in practice, and play a balancing role between executive power and prosecutorial power.
  
  Keywords:   Administrative law enforcement procuratorial supervision Administrativeprotest;Prosecution recommendations;Administrative public interest litigation;Abstract administrative action.
  
  1、绪论
 
  
  1.1、选题目的及意义。

  
  我国的检察机关是国家的法律监督机关,行政执法检察监督作为检察机关实施法律监督权的一部分,是依法行政和依法治国的保障。本文藉由 T 市 T 区的行政执法检察监督为例,对我国在这一领域的发展进行研究,具有一定的借鉴意义。
  
  1.1.1、选题目的。
  

  中国共产党第十五次全国代表大会首次提出了依法治国的基本战略,并于1999 年以最具法律效力的形式正式纳入了宪法条文。中国共产党第十九次全国代表大会长达 68 页的报告已经 55 次提到法治,并展现了中国特色社会主义法治的荣耀。依法治国的核心要素是依法行政,行政执法是达到依法行政的关必经之路。我国宪法第 129 条规定,我国的检察机关是国家的法律监督机构,并赋予它们较宽覆盖面的法律监督权。检察机关对行政执法行为的检察监督,不仅是宪法的权威,而且是宪法的任务。《行政诉讼法》第十条明确规定,检察机关有权对行政诉讼进行法律监督。第六十四条规定,检察机关有权进行行政抗议,即间接的对行政执法行为承担了法律监督职责,检察机关通过行政纠纷采取执法措施。
  
  《检察院民事行政抗诉案件办案规则》中明确规定,检察机关有权向有关行政机关提出检察建议,对检察机关针对行政执法行为进行直接检察监督提供了牢固的渊源基础。2017 年,我国的《行政诉讼法》加入了一项新的制度——行政公益诉讼,已成为检察机关与消极作为的行政执法机关打交道的新利器。
  
  因为在行政权力之上产生的大量行政执法行为,虽也在内部和外部监督下,但由于缺乏直接、有效、刚性和有实践价值的监督,因此忽略了许多滥用权力和行政机关怠于行使职权等等不利于社会良性运行和依法运行的现象。虽然检察院是法律监督机构,但由于法律缺乏明确而具体的规定,因此不完善,所以行政法规实施的监督制度导致监督力度薄弱。在这种情况下,本文探讨并对照了国外检察机关监督行政执法机关的检察监督体系设置方式,为今后改进监督方法和不断发展法治铺好了路,这就是本文的目的。
  
  1.1.2、选题意义。
  

  行政执法是行政权力外在化的一种形式。行政机关通过执法影响行政相对人的权利和义务,从而达到行政目的。自从发现权力的膨胀性以来,就权力限制一直有各种制度上的假设和实践。但是,中国现有的行政执法体系无法适应前所未有的执法权扩张,造成执法手段的滥用,执法权的不合理使用和不时的不合法执法。不过,随着近年来中国执法监督体系的研究和推进,新的研究文献并不多。
  
  因此,本文的选题具有理论意义。
  
  作为我国人民代表大会制度的一部分,检察机关拥有了更有效的检察监督体系,以解决行政监督中的困难和不足。T 市 T 区检察院作为全国诸多基层检察院中的一分子,在行政执法检察监督方面有着自己的特点,也有与我国其他检察机关类似的通病。所以,以 T 市 T 区为例分析本地行政检察监督制度,借鉴国外经验,推而广之给我国行政执法检察监督制度架构献言献策是有实践意义的。
  
  1.2、国内外研究综述。
  

  作为一个普世性的问题,行政执法检察监督体系的理论一直受到严格审查。
  
  我国目前也开始在行政公益诉讼方面寻求新尝试。因此,深入探讨解析国外理论观点的特征,学习其成功经验,方可建立符合我国国情的行政执法检察监督制度框架。
  
  1.2.1、国外行政执法检察监督制度研究综述。
  
  现代的行政执法检察监督执法理论是在法国首次提出的。法国学者 GabrielDufour 曾经对这一理论进行过概括性描述,国家和公共利益的代表是检察官,总检察长的执法权应该是独立的、影响深远的、有深度的,并且可以限制司法和行政权,一旦发生与国家利益和公共利益冲突的社会行为,总检察长可以根据其权力向特别行政法院提出行政诉讼,以统筹国家和公共利益以及公民的重要利益。
  
  日本和德国的检察官在该理论以及实践上上有相似之处。比如,日本的学者美浓部达吉和德国的学者耶利内克都直截了当的提出,检察官是国家和公共利益的代表,检察官在行政机关的执法过程中发挥监督作用,理论和实践的基础建立在公益代表人制度之上,即检察官只能出于公共利益参与其中的行政起诉,但没有提起行政诉讼的权力。
  
  在英国和美国,因为形成了更为复杂的行政执法检察监督体系,检察机关的作用不能完全得以施展。英国的法律规定,公民可以经由总检察长批准同意后,代表总检察长提起诉讼,并且总检察长可以亲自参加涉及公共利益行政诉讼程序中。美国宪法和法律规定,政府的利益代表是检察官。如果侵犯了政府和国家的利益或公共利益,检察长都有权提起法律诉讼,检察长也有权参加诉讼,还可以列席法庭审判。在某些情况下,检察官不仅可以是原告,还可以是被告,并可以对判决提出上诉。此外,他有权提出建议和更正,检察长甚至有权弹劾行政机关领导。
  
  在前苏联等社会主义国家,行政执法检察监督制度的设立在很大程度上是受到列宁的法律监督观点的鼓舞,检察机关的全面监督几乎覆盖了社会和家庭的各个角落,包括政府部门、权力机构、社会团体、个人公民等都属于其监督的对象。
  
  列宁认为,检察院机关负责监督具体条文的执行情况。与政府单位不同,它没有行政决策权,因此在检察机关的监督下,这些机关可以依照法律行使其职能和权力来执法。列宁的法律监督理论思想与英美法系国家和大陆法系国家的检察监督理论思想有所不同。①普遍监督也是目前为止对行政执法的覆盖面最广、最深入的监督模式。
  
  1.2.2、国内行政执法检察监督制度研究综述。
  
  外国检察机关的行政监督职能在很大程度上限于行政纠纷的“提交权”和“参与权”,而我国却仅限制在诉讼中提出行政抗议的权力(基层检察院只能提请上级院提起行政抗诉,本身无行政抗诉权),而没有赋予更为有效的起诉权或参与诉讼权,与国外在此领域的先进法学理念有很大不同,故我国在该领域的确需要更加完备。另外,外国检察官也有权对执法部门进行上诉或抗诉,并参与诉讼以对法院的决定进行刑事监督。相比之下,中国的检察官拥有唯一的抗诉权,仅限于程序监督,监管范围似乎很狭窄。
  
  令人深受鼓舞的是,近几年随着生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域侵害国家利益和社会公共利益的事件时有发生,我国已尝试在行政公益诉讼领域进行实践探索。学者颜运秋认为,“从诉权理论看,公益诉权主体具有广泛性、平等性。任何个人和组织、国家机关对于侵害公共利益的行为都可以提起诉讼。”①中国人民大学党委副书记、副校长王利明认为:“检察机关是公共利益维护者,提起公益诉讼主体应该包括检察机关。”②目前学者姜明安的观点较为流行,他认为,“应当明确在国家或公共利益受到损害而无从起诉的情况下,才可赋予检察机关以原告资格,指定检察机关作为公益代表人或者国家利益的代表人提起诉讼。”③党的十八届四中全会明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。 ”随后于 2015 年进行试点工作尝试,并在 2017 年 7 月 1 日正式以立法的形式将这一制度予以实施,这意味着我国在这一领域的体系设计上终于有了新起点。
  
  笔者以上国内外现有的研究虽成体系且理论成熟,但笔者仍认为有以下不足: 一是多数从事这一理论研究的学者不能做到深入基层、亲身实践,从具体国情出发,对这一问题进行有针对性的剖析;二是随着近几年我国在行政执法检察监督领域不断颁布新的法律条文,推行新的政策措施,使得之前多数学者的理论研究已跟不上形势,不能做到与时俱进,无法对未来作出准确指引。三是行政执法检察监督的的相关主体有检察机关、行政执法机关等,人员身份是检察官、公务员等,它们是这一制度的亲历者,学者理论虽论证严谨、理论研究深入,但毕竟隔行如隔山,有些理论与实践尚有差异。
  
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  1.3、研究的主要内容框架与创新点
  1.3.1、研究的主要内容框架
  1.3.2、本文的创新点
  1.4、研究方法.
  
  2、相关概念及理论基础.
  
  2.1、相关概念界定
  2.1.1、行政执法
  2.1.2、行政执法检察监督
  2.2、理论基础.
  2.2.1、有限政府理论.
  2.2.2、权力制衡理论.
  
  3、T市T区行政执法检察监督的实证分析.
  
  3.1、T市T区行政执法检察监督的做法及成效.
  3.2、 T市T区行政执法检察监督存在的问题.
  3.2.1、法律监督手段单一.
  3.2.2、检察建议在实践中发挥作用不够
  3.2.3、行政公益诉讼实际收效甚微.
  3.2.4、对抽象行政行为无法进行检察监督
  3.3、T市T区行政执法检察监督存在问题的成因分
  3.3.1、 行政诉讼制度不完善
  3.3.2、检察建议缺乏刚性.
  3.3.3、行政公益诉讼制度不健全.
  3.3.4、立法空白导致监督范围受限.
  
  4、国外行政执法检察监督的经验借鉴
  
  4.1、大陆法系代表国家德国一公益代表制度
  4.2、英美法系代表国家英国一总 检察长提起行政诉讼公
  4.3、俄罗斯一一检察机关的一-般监督权.
  4.4、国外行政执法检察监督经验对我国的启示
  4.4.1、我国与国外国家的横向比较
  4.4.2、国外行政执法监督制度对我国的启示
  
  5、完善我国行政执法检察监督的对
  
  5.1、完善行政诉讼监督制度
  5.1.1、完善行政诉讼检察监督立法:
  5.1.2、提高行政诉讼检察监督质量
  5.1.3、丰富行政诉讼检察监督对象
  5.1.4 、打造专业能力过硬的检察官团队
  5.1.5、平衡行政检察监督与民事行政检察工作.
  5.2、充分发挥检察建议书作用
  5.2.1、充分认识检察建议书的价值
  5.2.2、规范检察建议书的制作
  5.2.3、公开检察建议书的送达
  5.2.4、跟进检察建议书的落实
  5.2.5、提高检察建议的质量
  5.3、健全行政公益诉讼制度.
  5.3.1、 扩大案件线索渠道.
  5.3.2、规范诉前程序
  5.3.3、放宽立案底线
  5.3.4、增设适格原告主体
  5.4、加强对抽象行政行为的检察监督.
  5.4.1、对不合理的抽象行政行为一制发检察建
  5.4.2、对不合法的抽象行政行为一 制发检察建议、提起行政公益诉讼
 
  6、结论

  回顾前文对 T 市 T 区检察院在行政执法检察监督方面的做法和成效的介绍,并分析在监督过程中出现的问题并分析其原因,笔者结合 T 市 T 区检察院工作实际,认为应这样完善其行政执法检察监督体系:首先,T 市 T 区检察院要通过要求行政执法机关合理合法履行职责来监督行政执法机关的执法行为,建立一个以联席会议前期沟通、普遍采用制发检察建议书,加上行政抗议的“三位一体”模式的一个比较立体全面的监督体系。其次是以社会公共利益为立足点,大胆运用行政公益诉讼,包括行政诉讼前置程序(诉讼前的检察建议)、行政诉讼的提起、出庭支持公诉的检察官参与庭审、行政抗诉、庭审程序的检察监督、案件实体监督。最后是对制定制度、政策性文件等抽象行政行为实施的审查,包括对与法律法规冲突的规章、制度、政策性文件进行变更或停用的要求,并请有关部门予以审查。为了使依法行政和依法治国的愿景得以实现,检察官必须有权对实践中大量出现的行政执法行为进行法律监督,并在行政权与检察权之间起到平衡作用。

  T 市 T 区检察院资深检察官周某发表了自己的看法,要构建更加合理的行政执法检察监督体系,需要找准三个要害:定位好检察院自身角色、着力提高监督效率、力求最优的法律效果和社会效果。笔者认为,T 市 T 区检察院作为全国诸多基层检察院中的一份子,在行政执法检察监督方面有着自己的特点,也有与我国其他检察机关类似的通病。所以,以 T 市 T 区为例分析本地行政检察监督制度,借鉴国外经验,推而广之给我国行政执法检察监督制度架构献言献策是可行的。

  英国教授阿克顿曾直言:“权力导致腐败,没有被监督的权力必然带来无法估量的腐败”。为了使行政执法权的合理合法运用,避免行政执法机关单方面的仅凭主观执法,完成建设社会主义法治国家的目标,检察机关应当从根本上掌控对行政执法行为的法律监督权,对行政执法权起到应有的制衡作用, 这样才能实现社会和谐、科学、稳定的发展。

  主要参考文献