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郑州环境监管机构执法现状与提升措施

时间:2020-07-15 14:02作者:曾欢欢
本文导读:这是一篇关于郑州环境监管机构执法现状与提升措施的文章,本文以郑州市环境监管执法作为研究对象,总结概括其发展现状与内外部因素,具体分析了郑州市环境监管执法存在的主要问题及产生的原因,并在借鉴国内外经验的基础上提出了解决郑州市环境监管执法问题的对策建议。
  摘  要
  
  近年来,随着社会公众对生态和生活环境要求的不断提高,中央与地方各级政府对环境保护工作愈加重视,如何加强地方环境监管执法的效果是一项重要的课题。郑州市作为河南省省会城市和中原经济区核心城市,在黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略目标下,能否提高环境监管执法能力,关乎国家中心城市建设和人民安居乐业的未来发展。

郑州环境监管机构执法现状与提升措施
 
  
  本文以郑州市环境监管执法作为研究对象,总结概括其发展现状与内外部因素,具体分析了郑州市环境监管执法存在的主要问题及产生的原因,并在借鉴国内外经验的基础上提出了解决郑州市环境监管执法问题的对策建议。
  
  研究发现郑州市环境质量总体较好,但主要环境质量形势依然严峻;环境监管执法机构进行了系列改革,生态环境保护实践取得了一定成绩;郑州市环境监管执法的内外部发展因素明显。现阶段郑州市在环境监管执法领域进行了一系列探索和实践,但也存在一定的问题,主要体现在属地政府干预环境监管执法、跨区域与跨流域问题难以协调、执法能力难以满足工作需要、政策执行“一刀切”问题严重、“重污染小企业”屡禁不止等方面,对相关问题产生原因进行深入剖析后,论文借鉴国内外经验,从完善环境监管执法体制机制;丰富环境监管执法手段,实施环境执法绩效管理;扩大环保投入,加强队伍建设;合理借助媒体和公众监督力量等方面提出解决郑州市环境监管执法问题的对策建议,进一步加强郑州市环境监管执法工作。
  
  关键词:  郑州市,环境监管,环境执法 。
  
  Abstract
  
  In recent years, with the increasing demands of the public on ecology and living environment, the central and local governments have paid more and more attention to environmental protection. How to strengthen the effectiveness of local environmental supervision  and  enforcement  is  an  important  issue.  As  the  capital  city  of  HenanProvince and the core city of the Central Plains Economic Zone, Zhengzhou City, under the national strategic objectives of ecological protection and high-quality developmentof the Yellow River Basin, can improve the ability of environmental supervision and law enforcement, which is related to the construction of the national central city andthe future development of the people ’s livelihood and happiness.
  
  This article takes Zhengzhou environmental supervision and law enforcement as the research object, summarizes its development status and internal and external factors, specifically  analyzes  the  main  problems  and  causes  of  Zhengzhou  environmental supervision and law enforcement, and puts forward on the basis of drawing on domesticand  foreign  experience  Countermeasures  to  solve  the  problems  of  environmental supervision and law enforcement in Zhengzhou City.
  
  The study found that the environmental quality of Zhengzhou is generally good, but  the  main  environmental  quality  situation  is  still  severe;  the  environmental supervision and law enforcement agencies have carried out a series of reforms, and the ecological environmental protection practice has achieved certain results; the internaland external development factors of environmental supervision and law enforcement in Zhengzhou are obvious. At present, Zhengzhou has carried out a series of explorationsand practices in the field of environmental supervision and law enforcement, but there are  also  certain  problems,  mainly  reflected  in  the  interference  of  environmentalsupervision  and  law  enforcement  by  territorial  governments,  the  difficulty  of coordination  between  cross-regional  and  cross-basin  issues,  the  difficulty  of  lawenforcement ability to meet work needs, The policy implementation has a "one size fits all" problem, and "heavily polluting small enterprises" have repeatedly been banned.
  
  After  an  in-depth  analysis  of  the  causes  of  related  problems,  the  paper  draws  on domestic  and  foreign  experience  to  improve  the  environmental  supervision  law enforcement  system  mechanism;  enrich  the  environmental  supervision  law enforcement  means,  implement  the  environment  Enforcement  performance management;  expand  environmental  protection  investment  and  strengthen  team building; reasonably use the media and public supervision to provide countermeasures and  suggestions  for  solving  the  environmental  supervision  and  law  enforcement problems of Zhengzhou City, and further strengthen the environmental supervision and law enforcement work of Zhengzhou City.
  
  Key words:    Zhengzhou; Environmental Supervision; Environmental Law Enforcement。
  
  一、引言
 
  
  (一)选题背景与研究意义。
  
  1. 研究背景。

  
  党的十九大报告明确指出,进入中国特色社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着经济社会的高速发展,环境问题的大量出现不仅影响经济的高质量与可持续发展,更是直接阻碍人民美好生活质量的提升。
  
  在保持经济快速发展、社会公众环境意识逐步提高的同时,中国政府始终将节约资源和保护环境作为基本国策,实施可持续的发展战略,党的十八大报告将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体布局,习近平总书记在党的十九大报告上强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”,不断探索生态优先的绿色发展、高质量发展道路。
  
  生态环境保护工作的具体落实,离不开政府、企业、公众以及各类组织等多主体的共同参与,目前我国已基本建立了政府行政管制、市场经济激励、社会公众有效参与的综合性环境保护制度和政策体系。其中,作为环境监管和执法的行政主体,各级政府环境保护部门承担了拟定国家环境保护方针政策、制定环境清洁标准、指导协调跨区域跨部门的污染事故处置、检测统计环境质量信息,以及对重点污染企业进行监控并依法进行环境处罚等职责。因此,加强环境监管执法工作,完善环境治理体制,对建设生态文明,满足新时代人民日益增长的美好生活需要具有重要现实意义。
  
  郑州市作为河南省省会城市和中原经济区的核心城市,在国家中心城市建设的目标下,能否根据国家生态环境保护战略目标和郑州市环境保护具体情况进一步加强生态文明建设,增强环境监管执法工作绩效,关乎郑州市经济发展、城市定位和人民安居乐业的未来。2019年9月18日,习近平总书记在河南郑州主持召开座谈会,强调了黄河流域生态保护和高质量发展作为国家战略的重大意义及对经济社会发展的突出作用,指明了河南省尤其是郑州市在黄河流域生态修复、水土保持、污染防治等方面责任与方向。
  
  因此,本文主要从郑州市环境监管执法的现状入手,总结其面临的内外部发展因素,分析郑州市环境监管执法存在的主要问题及背后成因,在借鉴国内外经验的基础上,提出解决郑州市环境监管执法问题的对策建议。
  
  2. 研究意义。
  
  本文以市级地方政府环境监管执法作为研究对象,分析了郑州市环境监管执法中存在的问题,采用公共管理相关知识与分析方法,探究其背后的成因并探索解决问题的对策建议。论文的分析过程及结论启示不仅能有效提升当地政府的环境监管执法水平,而且对改善当地生态环境质量、完善环境治理体制有着重要意义。
  
  (1)理论意义:本文聚焦市级地方政府环境监管执法状况,研究对象和范围层次的拓展是对生态环境保护体制机制完善的重要补充;采用公共管理的理论与方法具体分析地方环境监管执法的问题,对地方政府环境监管队伍的执法理论、地方环境保护领域立法观念及管理体制提供借鉴思考,丰富了生态环境保护和可持续发展理论的内涵和实现路径。
  
  (2)实践意义:本文重点分析了郑州市环境监管执法的现状、问题成因和对策建议,对解决当地目前遇到的实际问题和具体困境,丰富地方政府环境监管执法的手段,提升现有机构人员日常工作的执法能力和执法效果,具有重要的现实意义。同时,郑州市环境监管执法形成科学有效、法制化的管理体制,可以为其他城市提供参考借鉴的经验样本。
  
  (二)国内外研究现状。
  
  1.国内研究现状。

  
  国内环境监管执法的相关研究,分别从法制体制机制、监管执法模式、政府与市场不同主体、具体实践等诸多角度展开研究,丰富和完善着我国环境监管执法的理论体系。
  
  周卫(2019)从法治视角分析我国生态环境监管执法问题,认为法律主体资格不明确、监管执法依据难以选择和权能不匹配是当前环境监管体制改革面临的法治新困境,在对成因剖析后分别从理念、规范、执行三个层面提出了相应的实践出路。陈殿栋(2017)研究认为传统环境监管执法方式是以“命令—服从”为主的,具有较为强制性和缺乏灵活性的特点,是部分恶性执法事件、监管“一刀切”问题的制度原因所在,因而需要变革传统环境监管执法理念、创新方式、完善环境监管执法措施,将生态约谈、环保承诺、环境协会商会等柔性手段融入环境监管执法过程,构建新的刚柔相辅的新环境监管执法机制。王杉杉和李晓燕(2016)同样指出了我国以“单一政府主导”的环境监管执法模式的弊端,建议深入推进环境保护体制改革。孙荣和张旭(2017)则从市场主体角度,认为市场是构建生态环境补偿机制的核心维度之一,应以“科斯理论”为基础,探索“市场增进型”的政策工具,明确政府监管职能,发挥市场在经济发展和环境保护间的协调作用。马春晓(2017)则从我国环境监管执法的具体实践出发,指出监管执法过程中遇到的不足和实际问题,并参考国外相关经验,从改革执法体制、健全监督机制、完善行政手段和提高公众参与等四个方面提出完善我国环境监管执法机制的对策措施。马军(2015)和赵倩(2013)在总结美国等西方国家经验的基础上,从执法体系、能力建设、信息公开、社会监督等层面为完善我国环境监管执法的体制机制提出有益建议。
  
  在关注国家环境保护体系构建的同时,也有较多学者对地方环境监管执法工作实践进行了总结与梳理:李坤轩(2019)通过对山东省环境监管执法进行调研分析,认为针对地方环境监管执法工作中存在的地方法规不完善、机制不健全等问题,可以通过扩大地方立法权限,加强网格化管理,推行“互联网+环境监管执法”,扩大企业与公众参与范围与深度,改进监管执法机构考评机制等措施来解决,相关做法对其他地方政府有较强借鉴意义。胡成明和王德高(2019)从在信阳市生态环境局的工作实践出发,对基层环境监管执法在合力不足、考评主导、执法主体素能短板及公众参与不足进行了具体分析并提出有效解决对策。
  
  此外,齐晔于2008年出版的《中国环境监管体制研究》一书,对中国环境监管体系进行了系统性的梳理总结,不仅针对地方政府监管执法面临的具体问题提出针对性建议,而且通过典型的环境监管执法工作案例,对传统监管体系的演进变革进行了刻画,具有较高的借鉴价值。杨煜和张宗庆(2016)采用跨学科的共词分析方法法,对有关“生态文明建设”的历来政府文件进行了量化分析,有助于探究政府环境监管执法政策的重点与演进方向,为进一步提升环保政策效力提供参考。张小筠和刘戒骄(2019)通过梳理归纳新中国70年来环境规制政策的变迁历程,尤其是政策理念的演变,为新时代背景下如何构建完善环境规制政策体系总结了理论经验。
  
  2.  国外研究现状。
  

  西方发达国家较多是在传统工业化发展模式下经历“先污染、后治理”的过程,在经济社会快速发展的同时,付出了沉重的环境代价。按照西方经济学理论,环境污染是市场经济失灵的结果,因而需要在市场外建立有效的政府环境监管体系。然而政府环境监管也会存在诸如规制俘获、监管滞后、执法不力等问题,因此国外学者也就如何完善国家环境监管体系、加强本国环境监管执法效率展开了系列研究,集中体现在环境保护法律体系保障、监管机构职能和执法能力提升、社会组织和公众参与等领域。
  
  完备的法制系统是进行有效进行环境监管的基础和保障,而环境监管法律并不仅仅为了保证政府采取环境监管执法行为时做到“有法可依”,Cardwell et al.(2011)则从“环境受害者”的角度,认为欧盟通过2008年颁布的刑法来保护环境的指令固然必要和有效,但是也应将行政制裁和民事处罚兼顾到环境受害者群体,应确保广泛承认和尊重受害者的权利,完整的环境监管执法过程不应出现“失踪环境受害者”的案例。
  
  西方大多数国家在不断完善本国环境保护法制系统的同时,也针对大气、水、土壤等环境领域建立起各类预报预警制度,如美国、德国、奥地利等国对流经本国内的密西西比河流域、莱恩河流域、多瑙河流域等的水污染预警系统,美国、法国、挪威等国建立的针对大气污染和土壤状况的定量指标预警机制,促进了环境监管和污染防治执法的及时有效性。Gray and Shimshack(2011)从经济学视角对环境监测和对污染行为执法处罚等环境政策的有效性进行回顾性考察,发现环境监测和执法活动确实产生了实质性的特定威慑作用,降低了企业未来违规行为发生的概率和污染排放量。
  
  关于监管机构职能和执法能力提升,Huque and Watton(2010)以加拿大和美国为例,考察联邦体制下环境监管政策实施的绩效,研究发现虽然宪法规定国家和地方各级政府机构共享权利,但是由于权利分配不均和联邦体系下各个州实力的差异,环境监管政策落实呈现明显差异分化,因此应该在体制配置、国家与地方机构之间关系,以及政府现有政策实施模式借鉴私营部门企业“志愿化、市场化”执行的新方法等方面进行强化。Rawang and Wee(2016)针对泰国环境监管执法人员知识技能和责任意识的不足,通过访谈和问卷调查的方式进行调查研究,并建立起警务人员环境教育与环境执法的集成模型,以期提高其履行职能的效率。
  
  此外,社会组织和公众在环境监管中的有效参与是国外政府和学者们关注的重点。国外颁布了系列法律法规,确保社会公众的环境知情权和参与权,加强环保社会组织和公众参与环境保护的力度。White(2012)对非政府组织(NGOs)参与环境执法进行了归纳,针对该类组织参与环境执法时的相关技能素质和方式进行研究,着重从与传统环境执法机构的平行问题、非政府组织本身的地位和意识形态取向两个方面提出规范发展的建议。
  
  综上所述,国内外相关学者对环境监管执法的研究为进一步系统研究该问题奠定了丰富理论基础,也从多重角度提供了拓展思路。本文在现有文献基础上,运用公共管理学、公共政策学的理论与方法,聚焦中国地级市的环境监管执法的现状、特点、问题及原因进行分析,以期对地方环境监管执法的效率提出切实可行的参考建议。
  
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  (三)  研究思路与方法.
  1.研究思路
  2.研究方法
  (四)  本文的创新之处.
  
  二、相关概念与理论基础
  
  (一)  相关概念
  1.环境污染:
  2.环境监管执法
  (二)  理论基础
  1.习近平生态文明思想
  2.可持续发展理论.
  3.政府监管理论.
  
  三、郑州市环境监管执法的现状分析
  
  (一)  郑州市整体环境状况.
  1.郑州市基本情况.
  2.环境质量总体较好:
  3.主要环境质量形势严峻
  (二)  郑州市环境监管执法现状.
  1.机构设置与职能
  2.监管执法人员
  3.取得的成绩
  (三)  郑州市环境监管执法的SWOT分
  1.优势分析.
  2.劣势分析
  3.机遇分析.
  4.挑战分析.
  
  四、郑州市环境监管执法存在的问题及原因
  
  (一)  郑州市环境监管执法存在的问题.
  1.属地政府干预环境监管执法
  2.跨区域与跨流域问题难以协调
  3.执法能力难以满足工作需要
  4.政策执行“一刀切”问题严重.
  5.“重污染小企业”屡禁不.
  (二)  郑州市环境监管执法存在问题的原因.
  1.“双重领导下”环境监管执法缺乏独立性.
  2.跨区域与跨流域协调机制有待完善
  3.环境监管执法能力保障缺失
  4.环境监管执法手段与程序不健全
  5.环保意识贯彻不够彻底
  
  五、国内外环境监管执法的经验借鉴
  
  (一)  国外环境监管执法的先进经验
  1.德国:完备的环境保护法律体系
  2.日本:强化对重点污染源的监测
  3.美国:市场化监管与公众参与
  (二)  国内其他城市环境监管执法的经验.
  1.上海市:推行“全市环境监察工作一盘棋”行.
  2.张家港市:环境应急管理与指挥系统
  3.洛阳市:“河长+检察长+警长”联动工作机制.
  (三)  国内外环境监管执法经验的启示.
  1.完善环保法律体系
  2.环保部门独立性
  3.执法手段多元化.
  4.提高社会环保重视程度
  
  六、解决郑州市环境监管执法问题的对策建议.
  
  (一)  完善环境监管执法的体制机制
  1.深化环保体制垂直管理改革
  2.建立区域共建共治共享机制
  (二)  保障环境监管执法能力.
  1.丰富环境监管执法手段
  2.实施环境执法绩效管理
  (三)  扩大环保投入,加强队伍建设.
  1.加大资金与科技投入
  2.提高执法人员能力与素质
  (四)  合理借助媒体和公众监督力量.
  1.发挥媒体监督作用
  2.提高公众环保意识
  

结  论

  随着经济社会的发展,环境问题日益严重,社会公众对生态和生活环境的要求也在不断提高,如何加强政府的环境监管执法能力显得尤为重要,事关生态文明建设和经济社会发展全局。郑州市作为省会城市,在黄河流域生态保护和高质量发展国家发展战略目标中有着独特的地位,以其为样本分析地方环境监管执法的状况则具有典型代表性。

  近年来郑州市不断加强环境监管执法工作,进行了一系列探索并取得一定成绩,但也存在一定的问题,主要体现在属地政府干预环境监管执法、跨区域与跨流域问题难以协调、执法能力难以满足工作需要、政策执行“一刀切”问题严重、“重污染小企业”屡禁不止等方面,究其问题产生的原因,则在于“双重领导下”环境监管执法缺乏独立性、跨区域与跨流域协调机制有待完善、环境监管执法能力保障缺失、环境监管执法手段和程序不健全、环保意识贯彻不够彻底。通过对郑州市当前环境监管执法过程中面临的问题及成因分析,在借鉴国内外经验的基础上,本文提出郑州市应完善环境监管执法体制机制;丰富环境监管执法手段,实施环境执法绩效管理;扩大环保投入,加强队伍建设;合理借助媒体和公众监督力量等对策建议,从而进一步加强郑州市环境监管执法工作。

  总结而言,郑州市环境监管执法问题及对策研究具有重要的理论和现实意义,限于作者阅历和能力,对郑州市环境监管执法的现状、问题及成因的分析还很浅显,相关对策建议还有待深入细化。今后作者将结合工作实际,继续以郑州市环境监管执法为对象开展调查研究。

  参考文献