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保山市城市基建中投融资问题与对策

时间:2020-06-24 15:26作者:穆文峰
本文导读:这是一篇关于保山市城市基建中投融资问题与对策的文章,随着国民经济快速发展以及改革开放不断深入,我国的城市化水平不断得到提升。党的十九大报告强调,要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。
  摘要
  
  随着国民经济快速发展以及改革开放不断深入,我国的城市化水平不断得到提升。党的十九大报告强调,要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。政府长期以来承担着城市基础设施建设的重要建设、投资责任,然而对于保山市欠发达地区而言,财政资金有限,地方政府在城市化进程中投融资不断扩大,快速推进了城市化水平提升进程,促进了地方经济发展。另一方面,支出的扩张引起了地方政府债务规模的扩大,在加快城市化水平提升和促进地方经济发展的同时,也引起了地方政府债务规模扩大和风险加剧。新预算法实施以来,在赋予地方政府发行债券权利的同时不断对政府债务进行规范。如何解决满足城市基础设施建设巨大的融资需求又能切实防范化解地方政府债务风险成为亟待解决的问题。本文通过分析保山市城市基础设施建设中投融资现状及存在问题,借鉴国内外实践经验,对如何有效解决保山市城市基础设施建设的投融资问题进行了探索,最后对保山市城市建设投融资提出有实际参考价值的对策建议,通过不断深化财税体制改革、树立投融资绩效观念、创新和规范地方政府投融资模式,形成以政府为主导、市场为主体的多元化、多渠道、多层次投融资体制,为保山市城市基础设施建设提供稳定、可持续性的资金保障。

保山市城市基建中投融资问题与对策
 
  
  关键词:  地方政府投融资;城市基础设施建设;投融资模式。
  
  Abstract
  
  With the rapid development of the national economy and the deepening of reform and  opening  up,  the  level  of  urbanization  in  China  is  constantly  improving.  For  along  time,  the  government  has  taken  an  important  investment  responsibility. However, the financial funds are limited, and the investment and financing of local governments  continue  to  expand  in  the  process  of  urbanization.  While  accelerating the  level  of  urbanization  and  promoting  the  development  of  local  economy,  it  also causes  the  expansion  of  local  government  debt  scale  and  the  aggravation  of  risks. Since the implementation of the new budget law, local governments have been given the  right  to  issue  bonds  while  regulating  government  debts.  How  to  meet  the  huge financing  needs  of  urban  infrastructure  construction  and  effectively  prevent  and resolve  the  debt  risk  of  local  governments  has  become  an  urgent  problem  to  be solved.  Based  on  the  above  background,  this  paper  comprehensively  uses  various research  methods  such  as  literature  research,  social  research,  case  study  and comparative  analysis.  On  the  basis  of  theoretical  analysis  of  investment  and financing, taking Baoshan city of Yunnan Province as an example, by analyzing the current  situation  and  existing  problems  of  investment  and  financing  in  the  urban infrastructure construction of Baoshan City, and drawing on the practical experience at home and abroad, this paper discusses how to effectively solve the investment and financing  problems  in  the  urban  infrastructure  construction  of  Baoshan  city  In  the end,  it  puts  forward  some  practical  suggestions  for  Baoshan  city  construction investment  and  financing.  Through  deepening  the  reform  of  financial  and  taxation system,  establishing  the  concept  of  investment  and  financing  performance, innovating  and  standardizing  the  investment  and  financing  mode  of  local government,  it  forms  a  diversified,multi-channel  and  multi-level  investment  and financing system with the government as the leading role and the market as the main body,  so  as  to  provide  stability  for  Baoshan  City  infrastructure  construction Sustainable financial guarantee.
  
  KEY  WORDS :    Local  government  investment  and  financing;  Urban infrastructure construction; Investment and financing model。
  
  绪论
 
  
  第一节  选题的背景及研究意义。
  
  一、选题背景。

  
  改革开放四十年以来,我国经济快速发展,城市化水平不断提高。随着城市化水平的提高带来了公共服务需求的大幅度增加,对城市基础设施的数量需求增加、质量要求提高,因此我国的城市基础设施建设也一直保持着高速稳定的发展。城市基础设施因具有公共性和排他性的公共产品性质,社会效益较大,也是“市场失灵”的领域,不能、完全由市场进行投资建设。同时,城市基础设施具有投资大、收益缓慢或没有收益的特点。长期以来,在我国城市基础建设投资中,政府一直承担着重要的投资责任。然而财政资金有限,地方政府在城市化进程中持续扩大投融资,因此在加快了城市化水平提升和促进地方经济发展的同时,也引起了地方政府债务规模扩大和风险加剧。如何解决满足城市基础设施建设巨大的融资需求又能切实防范化解地方政府债务风险就成为了一个亟待解决的问题。
  
  2014年新修订的预算法让地方政府获得了直接举债融资(发行地方政府债券1)的权限,同时也规定了除发行地方政府债券之外政府不能再举借债务。把地方政府与投融资平台企业的融资关系正式进行剥离,同时国家大力规范地方政府融资行为,但地方政府债券发行正在积极探索,PPP模式推广有限,影响了地方政府在城市基础设施建设中的进程。但是,在现行的财政分权体制下,中央与地方的事权与支出责任改革还有待继续深入推进,地方政府承担着大量的事权,在地方财政收入有限但以往传统投融资渠道被“堵”的情况下,地方政府投融资特别是对于投入多、回报少的基础设施投融资面临了巨大挑战。
  
  保山市位于云南省西南部,属于西部欠发达地区,一方面相较于东中部省份,刚刚加快发展步伐,城市化进程加快使得公共服务扩张需求增加,国家对政府债务规范管理使地方政府不能再继续通过银行贷款直接融资和融资平台公司间接融资的方式筹集建设资金,传统投融资模式已不可行;另一方面,因长期以来财政供给能力同公共支出能力不匹配造成的地方政府债务已经累积了较高风险,规范地方政府债务成为必然要求。
  
  二、研究意义。
  
  1. 理论意义。
  

  本文在新预算法颁布实施后监管趋严的背景下,总结归纳保山市在提供城市基础设施建设中的投融资现状,在融资渠道及融资方式上有所创新,增加区域样本。
  
  2. 实践意义。
  
  本文选取保山市为例,通过分析在提供城市基础设施方面地方政府政府投融资面临的困境,借鉴国内外和省内外先进投融资经验,为保山市在城市基础设施建设中优化政府投融资方式提供参考。对我国其他欠发达地区地方政府的城市基础设施投融资问题解决也具有一定的参考价值。
  
  3. 可能的创新点。
  
  本文综合采用文献研究、社会调研、案例研究及对比分析等各种研究方法,通过分析保山市城市基础设施建设中投融资现状及存在问题,借鉴省内外实践经验,对如何有效解决保山市城市基础设施建设的投融资问题进行了探索,最后对保山市城市建设投融资提出有实际参考价值的对策建议,通过不断发挥财政职能、树立投融资绩效观念、创新和规范地方政府投融资方式,形成以政府为主导、市场为主体的多元化、多渠道、多层次投融资体制,为保山市城市基础设施建设提供建议。
  
  本文的创新点:研究视角较新,站在新预算法后监管趋严和欠发达地区加快城市化建设进程的背景下探讨地方政府提供城市基础设施的投融资问题;提出通过财政安排资金、土地增值收益、优化财政承受能力空间、发挥投融资平台作用、综合选择项目融资方式等综合施策筹措资金,为城市基础设施建设提供支持。研究时效较新,本文着眼于2015年以来地方政府“打擦边球”、“钻漏洞”后国家不断规范调整地方政府举债方式这一特殊阶段。同时,本文结合了全面实施预算绩效管理的思路,提出对地方政府投融资行为也进行绩效管理,提出的保山市城市基础设施建设中的政府投融资的优化对策建议可行性较强。
  
  三、选题的紧迫性和必要性。
  
  国家大力规范地方政府融资行为,但地方政府新增债券供不应求,部分PPP项目推进有待规范,影响了地方政府投资计划。欠发达地区加快经济发展步伐,城市化快速发展使得城市公共服务需求增加,政府债务管理趋严背景下欠发达地区政府投融资渠道变窄,在很大程度上制约了固定资产投资对经济建设的拉动作用;另一方面,面对地方政府债务较高风险,防范化解地方政府债务风险成了当前紧要任务。因此,规范地方政府在城市基础设施建设中的投融资行为,提高在城市基础设施建设投融资效率成为亟待解决的问题。
  
  既要满足城市基础设施建设巨大的资金需求又能切实防范化解地方政府债务风险成为亟待解决的问题。本文基于上述背景,综合采用文献研究、社会调研、案例研究及对比分析等各种研究方法,通过分析保山市城市基础设施建设中投融资现状及存在问题,借鉴省内外实践经验,对如何有效解决保山市城市基础设施建设的投融资问题进行了探索,最后对保山市城市建设投融资提出有实际参考价值的对策建议,通过不断发挥财政职能、树立投融资绩效观念、创新和规范地方政府投融资方式,形成以政府为主导、市场为主体的多元化、多渠道、多层次投融资体制,为保山市城市基础设施建设提供建议。
  
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  第二节  国内外研 究动态综述

  一、国外研究综述
  二、国内研究动态综述
  三、国内外研究述评
  
  第一章  城市基础设施建设投融资概念及基础理论
  
  第一节  城市基础设施建设投融资概念概念

  一、地方政府
  二、地方政府投融资
  三、城市基础设施
  
  第二节  基础理论
  一、公共产品理论
  二、委托-代理理论
  三、企业家政府理论
  
  第二章  城市基础设施建设中的地方政府投融资模式及进程
  
  第一节  城市基础设施 建设政府投融资规范历程
  
  第二节  城市基础设施建设中政府投融资模式

  一、政府直接参与
  二、地方政府投融资平台
  三、市场参与.
  
  第三章  保山市城市基础设施建设投融资概况
  
  第一节  保山市城市基础设施建设的推进现状

  一、保山市城市发展概况
  二、保山市城市发展与规划情况
  三、保山市城市基础设施建设基本情况
  (一)保山市财政经济形势分析
  (二)保山市城市基础设施建设情况
  四、资金投入情况
  
  第二节  保山市城市基础设施建设中政府投融资概况
  一、项目和资金以分散管理为主.
  二、资金渠道以自筹资金为主
  三、实施主体以政府投资公司为主
  
  第四章  保山市城市基础设施建设投融资存在问题及原因
  
  第一节  保山市城市基础设施建设投融资面临的问题

  一、政府直接参与的投融资效率低下
  (一)财政资金投入有限,限制了部分基础设施发展.
  (二)土地财政不可持续
  (三)保山市地方政府债券未能充分发挥作用
  二、投融资平台效率低下
  (一)保山市投融资平台的历史选择
  (二)保山市投融资平台公司存在的问题
  三、市场参与的投融资优缺点并存
  (一) PPP模式.
  (二)其他模式
  四、保山市城市基础设施建设中的政府投融资风险分析
  (一)债务风险较高
  (二)融资渠道单一,市场化程度低
  
  第二节  保山市城市基础设施建设存在问题的原因分析
  一、支出责任与地方事权不匹配
  (二)事权和支出责任划分不清晰
  二、地方政府投融资冲动选择一基于博弈论的分析
  三、投融资管理有待提升
  (一)投资体系不完善.
  (二)运作机制不规范
  (三)缺乏绩效观念
  
  第五章  地方政府投融资的主要经验做法
  
  第一节  省外政府投融 资的主要经验做法.

  一、上海市城市基础设施投融资的绩效观
  二、重庆市整合投融资平台公司.
  三、贵州省A市做法
  
  第二节  省内地方政府投融资的主要经验借鉴
  
  第六章  完善城市基础设施建设投融资体系的对策建议
  
  第一节  确定政府与市场关 系促进地方政府职能转换
  
  第二节  完善城市基础设施建设的财政改革建议

  一、加快财政体制改革
  (一)合理分配地方财权与事权
  (二)用好增收留用和以奖代补政策
  二、调动财政筹集资金积极性
  (一)增加土地出让增值收益
  (二)积极向上争取资金
  (三)增加PPP财政承受能力空间.
  三、建立跨年度预算平衡与中长期预算机制
  
  第三节  树立投融资绩效管理观念找准投融资着力点.
  一、树立投融资绩效管理观念
  (一)树立全面绩效管理观念
  (二)将政府投融资管理和预算管理相结合
  二、城市基础设施建设投融资绩效评价指标选择建议
  
  第四节  适度举债防范化解地方债务风险
  一、用好“前门”,严堵“后门”
  二、积极化解存量债务
  三、重视地方政府债务管理体制建立
  四、改进政绩考核方式
  
  第五节  创新城市基础设施建设的投融资模式.
  一、发挥投融资平台作用
  (一)厘清与地方政府的边界
  (二)整合资源,盘活各类资产
  (三)政府综合施策扶持
  二、积极引导市场参与

  三、发挥地方政府专项债撬动资金的作用

  自2017年财政部试点发行“收益与融资自求平衡专项债券”(以下简称专项债)以来,地方政府在土地储备、棚改、收费公路等领域试点发行,成为地方政府筹集资金用于重大项目建设的主要手段之一。但是,在债券资金有限的情况下,城市基础设施建设要运用好厅字〔2019〕33号文中“专项债券+市场化融资”模式,通过专项债券撬动市场资金,放大投融资效应。

  合理明确金融支持专项债券项目标准,发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势,依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。这就要求保山市政府精准聚焦重点领域和重大项目,特别是疫情以来稳经济需要,抢抓积极的财政政策重点投向领域(包含一是轨道交通、城市停车场等交通基础设施;二是城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目;三是城镇污水垃圾处理等生态环保项目;四是冷链物流设施;五是城镇老旧小区改造等),按照“资金跟项目走”的要求,重点储备一批可行性高、社会效益好、可尽快形成实物工作量的项目。对于投资建设期长、投入需求较大的部分城市基础设施建设项目,在申报专项债时尽量争取可用作项目资本金,这就要求保山市政府相关职能部门在准备前期项目过程中,不仅要储备优质项目,还要合理确定项目资本金出资比例,为争取新增专项债项目资本金打牢基础。由于“专项债+市场化融资”模式需要财政部门和其他职能部门共同发力,因此项目的储备部门、申报部门、实施部门和资金管理部门要配合联动,鼓励和吸引金融机构及其他市场主体依法合规使用“专项债券+其他市场化融资”方式,支持符合条件的重大项目建设,鼓励金融机构提供配套融资支持,鼓励和引导金融机构通过项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。

  参考文献

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