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我国公职律师体制构建探究

时间:2019-12-31 09:01作者:季运达
本文导读:这是一篇关于我国公职律师体制构建探究的文章,推进我国公职律师制度建设,政府应当明确公职律师的角色定位,通过法律法规为公职律师提供合法的身份依据,岗位职责、职业道德和执业纪律也应当通过法律法规予以确定。
  摘  要
  
  公职律师制度建设在我国尚处于初期阶段,对于公职律师的概念,目前理论界尚无统一定论,比较有代表性的是公职律师指具有中华人民共和国律师资格或法律职业资格,在政府部门或具有社会公共管理、服务职能的事业单位、社会团体中从事法律服务,并依法取得公职律师执业证书的人员。公职律师定义的内涵与现行的专职律师与兼职律师不同,公职律师是国家机关或事业单位的工作人员,仅为所在的国家机关或事业单位办理法律事务,不能对外提供有偿服务。从职责上,公职律师主要对政府行为合法性进行审查,参与政府诉讼与仲裁实务,参与政府信访、普法和调解工作,公职律师是建立政府法律顾问制度的重要组成部分,是规范政府行为促进政府依法行政的重要举措,也是政府更好参与市场经济的迫切需求,建设我国公职律师制度意义重大。

我国公职律师体制构建探究
  
  我国的公职律师制度建设经历了试点阶段,目前已经进入逐步推广阶段,总结部分省市具有典型性和代表性的试点模式,主要包括“公职律师办公室”的扬州模式,“公职律师事务所”的广州模式,“所在单位与司法局双重管理”的厦门模式,这些试点中取得了显着成效,提高了政府的依法行政水平,为困难群众提供了急需的法律援助,有效化解了社会矛盾维护社会稳定;在公职律师制度试点中也存在一些问题,对公职律师的定位不清晰,未形成独立的管理体系,公职律师的业务能力不能适应实际要求等。借鉴试点模式的经验,弥补其不足,对于建设我国公职律师制度具有重要推进作用。
  
  域外及香港地区的公职律师制度早已建立并且发展的较为完善,代表性的有司法部领导法律顾问办公室的美国政府律师制度、与社会律师融合的英国政府律师制度、相对独立的新加坡政府律师制度、律政司主导的香港政府律师制度,根据已经成熟国家和地区的公职律师制度建设经验,总结其共性特征加以借鉴,在我国的公职律师制度建设中应当重视公职律师在政府中的地位、确保公职律师工作的相对独立性、注重公职律师工作的专业化分工。
  
  推进我国公职律师制度建设,政府应当明确公职律师的角色定位,通过法律法规为公职律师提供合法的身份依据,岗位职责、职业道德和执业纪律也应当通过法律法规予以确定。还应当建立独立的公职律师体系,通过司法行政部门领导建立公职律师办公室,建立公职律师的专业分工体系,制定公职律师激励和评价机制,根据目前公职律师发展还不完善的现实情况下,可以通过外聘律师协助公职律师提高业务能力,按照专业领域采购外聘律师服务,充分发挥外聘律师的实务经验提高公职律师的业务水平,建立外聘律师与公职律师相融合的政府工作流程。
  
  关键词:   公职律师制度、依法行政、政府法律顾问、外聘律师 。
  
  ABSTRACT
  
  The construction of the public lawyer system is still in its early stage in  China.  For  the  concept  of  public  lawyers,  there  is  no  unified conclusion in the theoretical circle. The more representative definition is that  public  lawyers  refer  to  those  who  have  the  qualifications  of  the People’s  Republic  of  China  or  legal  professional  qualifications,  and those  in  government  departments  or  institutions  with  social  public management  and  service  functions.  A  person  who  engages  in  legal services  in  a  social  group  and  obtains  a  professional  lawyer's practice certificate in accordance with the law. The connotation is different fromthe current full-time lawyers and part-time lawyers. The public lawyers are the staff of state organs or institutions, and only handle legal affairs in  the  state  organs  or  institutions  where  they  are  located,  and  cannot provide paid services to the outside. In terms of responsibilities, public lawyers mainly review the legality of government actions, participate in government  litigation  and  arbitration  practices,  participate  in government  letters  and  visits,  law  enforcement  and  mediation.  Publiclawyers  are  an  important  part  of  establishing  a  government  legal advisory  system,  which  regulates  government  behavior  and  promotes government. The important measures of administration according to law are also the urgent needs of the government to better participate in the market economy. It is of great significance to build a system of public lawyers in China.
  
  The  construction  of  the  public  lawyer  system  in  China  has  gone through  the  pilot  stage,  and  has  now  entered  the  stage  of  gradual promotion. It summarizes the typical and representative pilot models of some provinces and cities, including the Yangzhou model of the “public office of lawyers” and the “public law firm”. The Guangzhou model, the Xiamen  model  of  “double  management  of  the  unit  and  the  judicial bureau”, has achieved remarkable results in these pilots, improved the government's  legal  administration  level,  provided  much  needed  legal assistance  to  the  needy,  effectively  resolved  social  conflicts  and maintained social stability. There are also some problems in the pilot of the public service lawyer system. The positioning of public lawyers is not clear, and an independent management system has not been formed. The  business  ability  of  public  lawyers  cannot  meet  the  actual requirements. Learning from the experience of the pilot model to make up  for  its  shortcomings  has  an  important  role  in  promoting  the construction of the public lawyer system in China.
  
  The public service lawyer system in the extra-territorial and Hong Kong areas has been established and developed. Representatives include the US government lawyer system of the Office of the Legal Adviser of the Ministry of Justice, the British government lawyer system integrated with  social  lawyers,  and  the  relatively  independent  Singaporegovernment lawyer system. The Hong Kong government lawyer system led  by  the  Department  of  Justice,  based  on  the  experience  of  the construction of public lawyers in mature countries and regions, sums up its common characteristics and draws lessons from it. In the construction of public lawyers system in China, we should pay attention to the status of public lawyers in the government and ensure the public lawyers. The relative independence of work and the specialization of work focusing on the work of public lawyers.
  
  To promote the construction of the public lawyer system in China, the government should clarify the role of public lawyers, provide legal legal basis for public lawyers through laws and regulations, and establish clear job responsibilities for public lawyers. Public lawyers themselves should also abide by professional ethics and practice discipline. It is also necessary to establish an independent public lawyer system, establish a public  service  lawyer's  office  through  the  leadership  of  the  judicialadministrative  department,  establish  a  professional  division  system  of public lawyers, and formulate incentive and evaluation mechanisms for public  lawyers.  In  the  early  stage  of  the  development  of  the  public service lawyer system, the professional ability of public lawyers is still insufficient. Under the circumstances, external lawyers can be used to assist public lawyers to improve their business capabilities. Purchasing external lawyer services in accordance with professional fields, givingfull play to the practical experience of external lawyers, improving the professional level of public lawyers, and establishing a government work process integrating foreign lawyers with public lawyers.
  
  KEY WORDS:   Public lawyer system, Administration by law, Government legal counsel, External lawyer.
  
  绪 论
 
  
  一、研究背景及意义 。
  
  (一)研究背景。
  

  近些年在大力发展社会主义市场经济的过程中,人们的竞争意识、效益观念、特别是法律意识和法制观念日益增强,随着依法治国基本方略的贯彻实施,党中央、国务院对依法行政工作高度重视,全社会对依法行政的要求也越来越高,新形势对各级政府和政府各部门依法行政提出了新的更高要求,我们必须深刻认识到进一步加强制度改革设计,强化对行政权力运行的监督和制约,提高行政机关工作人员的依法行政水平的重要性和紧迫性,如何进一步推进依法行政,切实加强法治政府建设是我们亟待进一步研究和探讨的重要课题。十八届四中全会出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用,同时对推行公职律师公司律师制度也提出了要求:“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师,企业可设立公司律师,参与决策论证,提供法律意见,促进依法办事,防范法律风险。”2016 年中共中央办公厅、国务院办公印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出:“2017 年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师,国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,事业单位探索建立法律顾问制度,到 2020 年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。”
  
  从顶层设计可以看出设立公职律师制度,推进公职律师与政府法律顾问、公司律师制度的并行与衔接对于推进政府依法行政、科学决策具有十分重要的意义。本文旨在顺应当前我国公职律师制度发展现状及趋势的前提下,通过对公职律师制度的进一步探索研究,对我国公职律师制度的建设提出意见和对策,力求为推进和完善我国公职律师制度的理论与实践研究做出贡献。
  
  (二)研究意义。
  
  1.理论意义 。

  
  公职律师,其内涵是通过国家法律从业资格考试,具有律师执业证书,并供职于政府为其提供法律事务的律师。其最根本的属性是律师,最大的特点是供职于政府,为政府依法行政提供最直接的法律支持。目前国内对于公职律师现有研究主要从宏观层面研究公职律师制度的合理性,并没有将公职律师的概念——国外公职律师经验——国内公职律师现状——公职律师制度建设结合起来进行综合对比研究。本文首先界定公职律师的内涵和职责,论证公职律师的重要性,然后将我国公职律师的研究试点情况和国外公职律师制度及实践情况进行对比,形成推进我国公职律师制度建设的对策建议,对我国公职律师的角色定位、制度体系建设提出新的建议和思路,丰富中国特色公职律师建设理论,为进一步加强完善我国公职律师制度、推进法治政府建设提供更多理论参考。
  
  2.实践意义 。
  
  目前中国公职律师制度的实践处于初始阶段,以各地公职律师制度试点模式为主,各级各地发展状况各不相同,实务界也是百花齐放。其中最具代表性的是广州模式、扬州模式、厦门模式,经过了近年的试点后,应当廓清中国公职律师制度中的若干重大问题,统一发展模式,推动公职律师工作又好又快发展。党的十八届四中全会提出以公职律师为主体建立政府法律顾问制度,建立和完善政府法律顾问制度已经成为各级政府的重要工作,在党的统一领导下各级政府、各个部门正在积极推进公职律师制度建设,本文就中国公职律师制度设立和完善中的实践问题提出自己的见解,明确公职律师的角色定位、建立统一的公职律师制度体系、并适当的引入外聘律师进行专业能力补充,力争为公职律师制度建设提供现实指导,发挥公职律师在法治建设中的作用。
  
  二、文献综述笔者收集研究学习相关的文献材料,关于公职律师制度的研究大多存在于律师制度研究的着作和论文中:
  
  (一)国内公职律师制度研究现状。

  
  我国公职律师制度起步较晚且发展缓慢,相当一段时间内没有律师参与政府行政工作,我国政府聘请法律顾问有据可查的最早记录为 1985 年山西省副省长聘请律师做法律顾问。①张耕主编的《中国律师制度研究》对公职律师制度进行了专章论述,是我国较早关注公职律师制度的着作。②近年来随着社会经济形势发展变化,政府法律事务需求明显增加,我国开始学习借鉴国外公职律师制度,政府逐步推行公职律师制度的同时也有越来越多的国内学者开始研究探索如何建立我国的公职律师制度。1994 年 7 月司法部首次在《中国司法行政五年发展纲要》里提出公职律师这一概念,2002 年司法部先后印发了《关于开展公职律师试点工作意见》和《中国律师行业五年(2002-2006 年)发展纲要》,首次明确提出要逐步建立公职律师制度。公职律师是近些年才被提出的新概念,学术界对此问题研究的也不多,缺少对公职律师制度建立与发展的理论依据支持,导致相当一段时间内国内公职律师具体制度的建设都较为缓慢,在试点运行过程中也遇到诸多问题未得到解决。张耕主编的《中国律师制度研究》(法律出版社 1998 年版)是学者中较早关注并详细论述公职律师制度理论的代表着作,但其论述的方法理论并未很好应用于当时实践,对于目前的制度建设缺乏借鉴价值。严军兴撰写的《政府律师制度研究》(群众出版社 2002 年版)是国内第一本系统研究政府公职律师制度的专着,共十二章,它首次明确提出政府律师的职责是维护政府的合法权益和维护法律的正确实施,应建立即司法行政机关监督指导,律师协会行业管理和政府机关内部领导的“三结合”政府律师管理体制,在构建我国建立政府律师制度的理论框架和基本模式层面进行了富有成效的研究和探索,还较为全面的提出了公职律师的概念是指通过国家司法考试取得法律从业资格证和律师执业资格证,同时又具有国家公务员资格,专职为国家公共权力机关提供法律服务的人员。①王进喜、程滔主编的《政府律师》(北京大学出版社 2007 年版)针对我国政府律师面临的问题和矛盾,在探索建立符合我国国情的政府律师制度方面进行了有益探索研究。蔡洪增、刘宁 在《法治视野下的公职律师制度研究》一文中的论述更具有实际指导意义“公职律师在公务员职位分类中,应归于专业技术类,建议建立公职律师专业技术职称评定制度,从而增强职业荣誉感,同时将职称评定与工资待遇挂钩,体现其专业性劳动价值”。②总体看来,我国现有学术研究不多,且多停留于宏观层面的理论探讨阶段,涉及具体制度实施运转、实务操作方面的很少,目前为止我国公职律师制度建设仍处于初级阶段,并未形成完整的制度体系。实践中仅限于在上海等几个城市模式试点阶段,尚未总结形成体系化的实践理论。马桂富《我国建立公职律师制度的思考》 中认为“公职律师的发展更是处于初期探索阶段,我国试点模式中,虽然多数地方倾向给予公职律师公务员的身份,但公职律师仍然没有什么政治地位可言。”③在充分考虑我国国情的前提下,吸收借鉴国外工作律师制度中的成熟模式做法,尝试探索建立中国特色的公职律师制度势在必行。
  
  (二)国外及香港地区公职律师制度研究现状。
  
  目前国外及香港地区对于公职律师制度的研究已经有很长的历史,形成了比较完整的理论和实践体系。国内外学者对于域外和香港地区公职律师制度的研究也已经形成部分成果。公职律师制度起源于英国,早在十四世纪前后英国就出现了由国王任命,专门协助国王处理法律事务的“国王法律代办人”。在此后,法制比较发达的国家和地区普遍实行了包括政府律师、议会律师、司法律师、军队律师、法律援助律师在内的公职律师制度,其中英国、美国、新加坡、香港等地最具代表性。其中学者们对于美国公职律师的研究较多,美国在 1789 年司法法案设置了一个名为 ATTORNEY GENERAL 的职位(联邦政府的首席法律官员),并将在联邦政府及其部门供职,代表政府处理涉及政府和各部门的各种法律事务的律师称为政府律师。①理查德·L.埃贝尔在《美国律师》一书中认为“美国政府律师实行雇佣制,其可以选择向私人律师方向自由流动,有助于保证政府律师独立性。”②但是孙建在《美国联邦政府律师制度探源》一文中也指出了美国公职律师制度的不足“美国国会并没有为司法部建造一个足够大的办公场所来容纳各部门的律师;国会重新通过设立部门律师的法案时,没有重新定位这部分律师的角色,明确他们受司法部长管辖。”③黄耀泉和覃兴盛在《中国与新加坡检察制度比较研究》中认为“新加坡将公职律师定义为具有律师资格并在政府各部门担任法律顾问的人员,新加坡对政府律师管理之体制较为完善,法律服务委员会负责政府律师管理工作,由大法官、总检察长、三名由大法官任命之成员、一名公共服务部副主席共六人组成。”④香港地区在继承英国法律制度的传统上,将公职律师定义为应聘政府机关中工作的律师而且香港公职律师的一大特点是包含法律援助署的援助律师⑤。而英国的公职律师制度则更加灵活,徐红斌《英国政府律师制度研究及其启示》中调查研究的结果显示“在全日制或非全日制工作的中央政府法务部门人员中,15% 的人员将在家工作作为日常工作模式之一”。⑥整体上讲,国外对于公职律师制度的研究比较完善,可为我国公职律师制度建设提供借鉴。
  
  三、本文的研究思路、框架与方法 。
  
  (一)研究思路。

  
  本文旨在将规范分析与实证分析相结合、理论考量与实证考察相结合,从宏观层面上对公职律师在我国政府中角色进行把握。在厘清概念与理论梳理的基础上,构建公职律师制度的理论基础,并以网络热点事件为论证依据,对实然层面公职律师的现实发展及我国政府实然角色进行实证分析,进一步揭示公职律师制度对我国政府提出的现实要求及我国政府对其现实要求的偏离。最后基于理论与现实的双重考量,从应然层面对公职律师制度中我国政府角色定位进行规范分析,厘清政府权力的边界,指出公职律师制度在我国政府角色定位之所在。
  
  (二)研究框架。
  
  本文由绪论及四个章节构成:
  
  绪论主要介绍研究背景和意义,重点阐释公职律师制度建设的时代背景、现实需求;简要总结了国内外公职律师制度研究和实践的现状,可为我国公职律师制度建设提供借鉴;并介绍了本文的研究思路、研究方法、创新与不足之处。
  
  第一章着重探讨了公职律师制度的概念和重要性,借鉴域外公职律师的概念结合我国与公职律师相关的政策和法律依据,得出我国公职律师的基本概念,并以此与其他类型的律师进行比较,探讨公职律师的独特之处,在此基础上对公职律师的重要职责和重要性做以详细阐述。
  
  第二章着重介绍我国公职律师制度建设的现状。通过我国目前公职律师制度主要试点的扬州模式、广州模式、厦门模式,总结目前公职律师制度建设取得的成效和存在的主要问题,为进一步发展我国的公职律师制度做好基础。
  
  第三章主要介绍域外和香港地区先行的公职律师制度。分析了美国、英国、新加坡、香港现行的政府律师制度,总结出国外公职律师制度建设中重视公职律师在政府中的地位,确保公职律师工作的相对独立性,注重公职律师工作的专业化分工的经验。
  
  第四章主要探讨推荐我国公职律师制度建设的对策。应当明确公职律师的角色定位,建立独立的公职律师体系,通过外聘律师协助公职律师提高业务能力。
  
  (三)研究方法。
  
  本文所采取的主要研究方法是文献分析法、案例研究法和交叉研究法。
  
  1.文献分析法。本研究广泛查阅相关图书、期刊,并充分利用中国知网资料检索数据库等网络知识信息工具,尽可能地搜集与公职律师制度内容相关的资料,并通过对搜集到的资料进行整理研究,力求形成较全面的与研究内容相关的知识体系。
  
  2.案例研究法。本研究现实性较强,许多论述需要采用现实案例进行分析说明,来为文章提供现实依据,从而提高观点的说服力。而近几年来多地的公职律师制度试点为这一分析提供了现实的可能性。本文运用实证研究的方法,对具有代表性的公职律师试点模式进行详细了解、梳理、提炼、分析,在具体的论述过程中,用各地试点模式的优缺点来佐证提出的观点。
  
  3.交叉研究法。公职律师制度研究是一个涵盖多学科的综合问题,涉及面广、综合性强、分析论述的视角多。本文综合运用了政治学、法学、社会学、管理学等相关知识或研究方法,对公职律师制度建设中的问题和改进措施进行详细、深入的分析研究以期文章的观点和分析都能更加客观、全面、准确。
  
  四、本文的创新与不足之处 。
  
  (一)创新之处。

  
  本文在选题上以尚在探索阶段的公职律师制度作为研究的对象,就具有较强的创新性。公职律师在我国还是新兴事物,正处于探索和发展的阶段,目前只在广州、扬州、厦门等试点城市进行小范围的工作实践。本文提出引入社会专职律师对公职律师的专业性提供补充,这在目前的试点中还不多见,也是本文创新性的体现。
  
  (二)不足之处。
  
  由于我国公职律师发展时间较短,相关的理论研究和实务经验都非常少,收集公职律师研究资料也较为困难,以个人之力获取现有公职律师的研究成果的难度更大,因此本文在对于现有成果的收集方面存在不足。
  
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  第一章公职律师制度的概念界定及其重要性.
  
  一、公职律师的内涵

  (一)公职律师的概念
  (二)公职律师与其他类型律师的区别
  
  二、公职律师的主要职责.
  (一)对政府行为合法性进行审查
  (二)参与政府诉讼与仲裁实务
  (三)参与政府信访、普法和调解工作
  
  三、公职律师制度的重要性
  (- -)建立政府法律顾问制度的重要组成部分
  (二)规范政府行为促进政府依法行政的重要举措
  (三)政府更好适应市场经济的迫切需求
  
  第二章.我国公职律师制度建设的现状.
  
  一、我国公职律师制度建设的主要试点模式

  (一)“公职律师办公室”主导的扬州模式
  (二)“公职律师事务所”的广州模式
  (三)“所在单位与司法局双重管理”的厦门模式
  
  二、我国公职律师制度试点取得的成效.
  (一)提高了政府的依法行政水平
  (二)为困难群众提供了急需的法律援助
  (三)有效化解了社会矛盾
  
  三、目前公职律师制度建设中存在的主要问题
  (一)公职律师的定位不清晰
  (二)未形成独立的管理体系
  (三)公职律师的业务能力不能适应实际要求
  
  第三章域外及香港地区现行公职律师制度分析.
  
  一、域外及香港地区的公职律师制度

  (--)司法部领导法律顾问办公室的美国政府律师制度
  (二)与社会律师融合的英国政府律师制度
  (三)相对独立的新加坡政府律师制度
  (四)律政司主导的香港政府律师制度
  
  二、域外及香港地区公职律师制度建设的经验.
  (一)重视公职律师在政府中的地位
  (二)确保公职律师工作的相对独立性
  (三)注重公职律师工作的专业化分工
  
  第四章推进我国公职律师制度建设的对策
  
  一、明确公职律师的角色定位.

  (一)通过法律法规为公职律师提供合法的身份依据
  (二)为公职律师制定明确的岗位职责
  (三)公职律师自身应遵守职业道德和执业纪律
  
  二、建设相对独立的公职律师体系.
  (一)司法行政部门领导建立公职律师办公室
  (二)建立公职律师的专业分工体系
  (三)制定公职律师激励和评价机制
  
  三、通过外聘律师协助公职律师提高业务能力
  (一)按照专业领域采购外聘律师服务
  (二)充分发挥外聘律师的实务经验提高公职律师的业务水平.
  (三)建立外聘律师与公职律师相融合的政府工作流程

  结论

  经过了多地市多部门的试点,我国公职律师制度已经进入初期发展阶段,公职律师的数量在快速增加,各部门对公职律师的重视程度也在加强,公职律师制度的发展目前已经驶在了快车道上,党和政府对公职律师也高度重视,构建适合中国国情的公职律师制度已经是大势所趋。但是目前公职律师制度的建设还不能适应我国行政机构对公职律师的需求,不论在《律师法》的相关规定上,还是在行政机构的管理体系中,公职律师工作还没有被清晰的界定,公职律师自身的执业素质与行政机构的业务要求也存在差距。因此,汲取各国成熟公职律师制度发展的经验,结合各地公职律师制度试点取得的成果,尽快研究制定我国的公职律师制度,将公职律师工作融入到政府日常工作中,激发公职律师的积极性,真正提高政府依法行政的水平,同时也要正视公职律师制度发展初期的问题,积极引进社会律师资源,借用社会律师成熟的实务经验,弥补公职律师暂时发展不足的问题,提高公职律师为行政机构提供法律服务的水平,促进我国公职律师制度的建设。

  参考文献