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内蒙古地区煤矿安全生产监察不足与对策

时间:2019-11-06 09:22作者:吕超
本文导读:这是一篇关于内蒙古地区煤矿安全生产监察不足与对策的文章,我国目前的煤矿安全监管工作层级和主体较多,多数采用传统管理手段,且煤矿企业落实主体责任的自觉性、主动性、积极性不足,遵纪守法还需要依靠被动的监管监察,落后于发达国家;同时其他第三方监督也未形成规模,政
  摘 要
  
  从 2000 年我国建立煤矿安全监察体制开始,全国煤矿安全生产形势逐年好转,成绩显着。尤其是内蒙古自治区,作为全国煤炭储量第一、煤炭产量第一的能源大省,20 年来煤矿百万吨死亡率(指每生产一百万吨煤的死亡人数比)远低于国家平均水平,这与内蒙古煤矿安全监察机构多年努力和贡献是分不开的。

内蒙古地区煤矿安全生产监察不足与对策
  
  本文以内蒙古煤矿安全监察部门为研究对象,重点搜集整理内蒙古地区煤矿生产安全数据,对比煤矿安全监察、监管手段方式,在肯定内蒙古煤矿安全监察工作成绩的同时,透过自治区煤矿安全生产现状、煤矿安全监察部门运行状况和具体案例分析,看到自治区煤炭行业快速、平稳、安全发展的背后,暴露出内蒙古煤矿安全监察机构监察力量不足、监察监管不协调、煤矿企业监察难度增加等深层次问题。针对性地提出了在现有基础上进一步修订完善法律法规,明确划分“国家监察”和“地方监管”责任,改进提升监察方式和监察效能,强化执法力量,夯实煤矿安全基础保障能力等一系列改进和完善内蒙古煤矿安全监察的措施和建议,探索出一条不断完善内蒙古煤矿安全监察体系建设的可行性道路,为内蒙古自治区煤矿安全发展建言献策。
  
  关键词:内蒙古自治区;煤矿安全生产;煤矿安全监察。
  
  ABSTRACT
  
  Since the establishment of coal mine safety supervision system in 2000, the coal mine safety production in China has been making significant progress on yearly basis.Inner Mongolia, as the primary energy province with largest reserve and output level of coal, the death rate for one million tons of coal in the past 20 years (referring to the ratio of deaths per million tons of coal produced) is far below the national average level, which is highly correlated with the efforts and contributions of Inner Mongolia Coal Mine Safety Supervision Institutions for many years.
  
  This paper utilizes Inner Mongolia Coal Mine Safety Supervision as the research object. By collecting and collating coal mine production safety data in InnerMongolia, and comparing of different supervision and management methods,analyzing coal mine safety production and the operation status of coal mine safetysupervision alone with specific cases. It revealed that behind the rapid, stable and safe development of the carbon industry, there are some deep-seated problems in this coal mine safety supervision, such as insufficient supervision force, inconsistent supervision and management, and the increasing difficulty of coal mine enterprise supervision. This paper puts forward a series of measures and suggestions on further amendments and improvements regarding the laws and regulations on the basis of existing ones. The objectives include a clear distinction of "national supervision responsibilities" and "local managerial responsibilities", improvements of supervision methods and efficiency, reinforcements of law enforcement force, ensuring the supervision is capable of the safety requirements and other methods and proposals in relation to improving the coal mine safety supervision system, in order to discover a feasible process that can be improved eventually. This paper is looking forward to contribute to the further study of improving the coal mine safety supervision system.
  
  KEYWORDS:  Inner Mongolia; coal mine safety; coal mine safety supervision。
  
  引 言
 
  
  (一)研究背景与研究意义。
  
  1.研究背景。

  
  安全生产工作事关人民群众生命财产安危,事关经济社会发展大局,事关社会安全稳定。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视安全生产工作,进一步明确了确保安全生产、维护社会安定、保障人民群众安居乐业是各级党委和政府必须担负的重要责任。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力”。
  
  煤炭是我国最主要的一次能源,占我国一次能源消费总量的 70%以上,是我国经济建设的基础能源和重要工业原料,关系到国民经济发展的全局。同时受资源禀赋、技术手段、经济发展等因素制约,未来相当长的一段时期内,煤炭仍将是我国重要的基础能源。但由于煤炭生产方式的特殊性,煤炭生产在满足国民经济发展需要的同时必须保证生产安全,这是以人为本理念最直接的体现。党中央、国务院始终把煤矿安全生产放在非常重要的位置,要求煤矿安全生产必须坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针,强调不安全不生产,生产必须安全。
  
  我国目前正处于全面建成小康社会的决胜阶段,是煤炭工业加快转型发展,实现由大到强历史跨越的重要机遇期。但一些煤矿企业安全红线意识不牢,主体责任不落实,受煤炭市场供需紧张、煤炭价格持续高位运行影响,盲目追求经济效益,采掘失调、违规布置工作面,超能力超强度组织生产,现场管理和隐患排查治理不认真,安全培训教育不到位,工人违章指挥、违规作业和违反劳动纪律的“三违”现象多发,发生重特大事故的风险明显增加,导致煤矿生产安全事故时有发生。我国实行的“国家监察、地方监管、企业负责”煤矿安全生产工作格局,将煤矿安全监察体制垂直管理,将安全监察和安全管理分开,有效屏蔽了地方政府及煤炭企业的干扰,在保障煤矿安全生产过程中发挥了重要作用。
  
  我国对煤矿实行安全监察的目的是为了保护煤矿职工生命安全和健康,体现“以人为本”的重要思想;是为了预防和减少煤矿事故的发生,彻底改变我国煤炭工业形象;是为了监督地方政府和煤矿企业,认真贯彻安全生产方针及一系列安全法律法规,突出预防为主,实现煤矿安全生产的关口前移;是为了保证国家资源和财产不受损失,促进煤炭工业持续稳定健康发展。
  
  国家以垂直管理的行政执法监察形式,体现了我国在对煤矿安全管理方面上“依法治国”、“以法治安”的法制化道路,体现了我国弘扬生命至上的安全发展理念和坚定决心。要防范和遏制煤矿生产安全事故的发生,就必须落实煤矿企业、地方监管和国家监察等各有关方面的安全责任,特别是突出煤矿企业在预防生产安全事故中的主体责任。通过国家监察,促进煤矿企业真正落实安全主体责任,促进煤矿企业负责人和各级政府负责人真正重视煤矿安全,提高企业办矿条件和生产机械化、自动化程度,落实责任追究制度,加大对煤矿安全的投入、改善煤矿基础设施和安全生产条件、完善安全管理制度、认真排查和积极消除安全隐患,依法关闭不具备安全生产条件的矿井,依法取缔非法生产煤矿,达到消灭事故、保证安全生产和保证矿工生命安全和健康的目的。
  
  近年来,内蒙古煤矿安全监察部门坚持“关口前移,源头控制”,加强与地方煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门的联合执法,建立健全信息化监察手段,有效防范和遏制了煤矿事故的发生, 2000 年至 2018 年间,内蒙古自治区煤矿生产安全事故整体呈现逐年下降趋势,死亡人数从 250 人下降到最少 13 人。但是,安全生产工作具有反复性、曲折性,期间多次出现反弹现象,特别是 2016 年赤峰宝马矿业有限责任公司发生“12·3”特大瓦斯爆炸事故,造成 32 人死亡、20 人受伤,事故直接经济损失 4399 万元,在国内外造成了非常恶劣的影响。其中的原因,除了企业非法生产以外,与煤矿安全监察机构体制机制多年未进行调整变革,基层部门设置不合理,监察执法力量不足、人员偏少,地方监管责任不落实,配套法律法规更新不及时等问题也有直接或间接关系,实现煤矿安全生产“零死亡”的目标任重而道远,内蒙古煤矿安全监察工作亟待加强和调整。
  
  2.研究意义。
  
  (1)理论意义。

  
  内蒙古自治区经济增速在 2002 年-2009 年连续保持全国第一,近年来仍然保持着 6%以上的较快增速,这与“一煤独大”的自治区经济格局无法分割,作为全国 25 个产煤省市中的龙头老大,内蒙古煤矿安全监察工作任重而道远。国内外的相关研究论述中,主要集中在煤矿安全监管监察博弈研究、内部控制研究、绩效考核体系研究以及监察信息化系统设计等方面,一般性研究较多,结合内蒙古地区煤矿实际情况的研究较少。笔者以公共管理理论、公共治理理论、安全监管理论等为切入点,将理论与内蒙古煤矿安全监察工作实际结合,针对切实存在的各类问题,探寻其深层次的原因,帮助内蒙古煤矿安全监察部门提出可持续的合理化建议,具有较强的理论研究价值。
  
  (2)现实意义。
  
  我国一次性能源生产和消费结构中,煤炭一直处于支配地位,长期以来煤炭在我国经济发展中的重要地位持续保持不变。但煤矿作为高危行业,各类生产安全事故频发带来的巨大损失更不能忽视,党和国家把安全生产作为民生大事,高度重视安全工作,能否实现安全生产已经成为全面建成小康社会的重要标准之一,如何有效进行监管监察,实现长治久安,就成为政府不可逃避的首要问题。因此,提升煤矿安全监察效能对煤矿安全生产具有重要意义,本文结合相关政府行为理论,以内蒙古煤矿安全监察部门作为研究对象,深入分析内蒙古地区煤矿安全监察现状,从机构设置、职责界定、队伍建设等方面提出合理化建议,为实现内蒙古煤矿安全生产形势持续稳定建言献策。
  
  (二)国内外研究现状。
  
  1.国外研究现状综述。

  
  世界煤炭主要生产国家有 100 多个,其中中国、美国、印度、澳大利亚、俄罗斯、南非、波兰、加拿大等国的产量约占据世界煤炭总产量的 90%。我国煤炭开采历史虽然较长,但因多种原因造成煤炭工业一直落后于世界先进国家水平,而国外学者对政府监察监管煤矿体制研究较早,从不同模式、不同手段、不同侧重点提出了完善加强监察效果的措施或建议。
  
  Szwilski[1]在研究分析了美国东部阿巴拉契亚地区井型较小、管理紧凑的小型煤矿后指出,相对于大型矿井,小型煤矿的生产和管理更灵活,并且更易于政府监督,而垂直管理模式的煤矿安全监察方式效果更好,对于煤矿安全生产具有重要意义。
  
  C.Gregory Ruffennach[2]通过回顾研究美国联邦矿山安全健康局的成立与演化过程,指出维持独立的垂直管理的监察体制对于保证美国矿山安全健康的发展意义重大;但他同时也指出强制服从的管理模式会随着强制手段过多,而在行业内产生不利影响。
  
  Catherine[3]通过回顾英国矿山的安全发展、管理体制及健康历史,指出英国在 19 世纪后期,因矿山恶劣的工作环境、严重的生产安全事故及工人职业病爆发,在激起全国民众对矿山企业各种不道德行为的愤怒后,终于引起了英国国会对矿山行业的关注,政府不得已开始制定并采取各类管控手段。Catherine 最终分析认为综合运用法律、行政监管、技术保障等手段,由国家和地方共同解决矿山生产安全问题。
  
  M.赫曼尤斯与 C.马克斯[1]通过介绍南非1996年颁布的矿业健康与安全法(MHSA)的主要条款与原则,描述了为确保这部法案顺利实施而采用的雇佣视察团的方案,包括有目标的审核和视察,从理论上讨论了安全风险与健康的直接关系,例如听力下降、肺结核、硅肺病于岩层冒落和电车噪声之间的关系等,强调了安全文化的转变对于矿山监察监管以及支持维护健康与安全的高标准的重要性。
  
  同时,我国煤炭行业的快速发展也引起了国外学者的注意,Speed PA 等人[2]深入我国村镇煤矿实地调研,具体探究基层煤矿安全监察部门的日常工作内容、监察程序和执法队伍建设,认为我国基层村镇煤矿的监督监管主体过多、管理机制复杂却无效、基层监管监察部门执法力量薄弱,最后根据存在的问题提出优化管理层级、明确监察主体等优化我国基层煤矿监察体制的设计。
  
  2.国内研究现状综述。
  
  目前,我国对于煤矿安全生产实行的是三级综合管理模式,即“国家监察、地方监管、企业负责”的监督管理工作体制。企业是煤矿的责任主体,对煤矿安全生产负直接责任和总责;地方政府是煤矿安全的监管主体,对煤矿安全负有领导和监督管理责任。煤矿安全工作和安全监察主要是落实这两个主体责任。国家煤矿安全监察机构是代表国家行使国家意志的上层建筑,是对两个责任主体进行“国家监察”的机构。国家煤矿安全监察的目标是通过对地方政府监管责任的督查指导,以及对煤矿企业开展重点、专项和定期的“三项监察”和行政执法,把安全工作的压力和动力传递到煤矿企业,促进煤矿企业进一步合理发挥安全工作的积极性,真正把安全工作做好。
  
  在借鉴国外先进管理模式,探索我国煤矿安全管理体制上,黄珍珍[3]以南非矿山安全健康法律制度为研究目标,明确了从国家层面建立健全矿山安全与健康法制的重要性,提出了完善我国煤矿安全监察立法、增加矿山健康内容、明确相关主体权责、建立矿山安全健康代表和健康监护制度、增加驻矿监察员等可借鉴经验。戴卫东[4]通过对澳大利亚煤矿生产安全保障制度的研究,指出澳大利亚是世界上第一个通过国家职业卫生与安全策略的国家,而国家策略中最关键的一环就是确定目标,因为目标是可以测量的, 更有助于评估策略的有效性。同时他指出,澳大利亚煤矿的安全程度在很大程度上得益于企业对政府相关安全生产法律法规的贯彻落实,这离不开地方严格执法的功劳。关世桥[1]、孙洪灵[2]分别通过对俄罗斯、波兰的煤矿安全监管模式的详细研究,提出了部门职权划分的重要性,总结出完善的法律法规体系、完整的工业安全监督监察与应急救援体系、对煤矿实行安全许可证制度、加大执法监察力度、提高处罚额度等对保障煤矿安全监察有效实施的重要性,为我国提升煤矿安全监察工作提供了有益经验。
  
  在对我国煤矿安全管理体制的研究上,颜烨[3]通过研究我国政府不同时期对煤矿管理的历史变革,初步论证了政府管理体制与社会环境变化间的关系,提出要遏制矿难,就必须建设安全生产长效机制,既需要国家监察、政府监管,也需要发挥公民社会组织、社会中间阶层和民众的力量;李红、李喜云[4]通过分析我国政府对煤矿安全生产管理过程中存在的多头管理、权责不清、地方政府及其职能部门不作为、缺乏有效的外部监督机制等问题,提出了借鉴工程监管方式补充完善我国煤矿安全管理体制;隋国民[5]以公共管理视角对我国煤矿安全工作体制的现状及存在的问题进行了分析,提出政府监管主体独立性、监管人员专业性、监管职权明确性、煤矿违法处罚从严性等建议。
  
  在对我国煤矿安全生产三个管理主体内部矛盾问题的研究上,丁日佳、张亦冰[6]、刘全龙[7]、付茂林[8]等运用博弈理论,动态分析研究我国煤矿安全生产管理多主体间的内在联系和突出矛盾,分析各主体在煤矿安全生产过程中的博弈,从国家监察、地方监管、企业运行三个层面建立决策模型,提出调和措施建议。
  
  3.国内外研究评价。
  
  综上所述,我国目前的煤矿安全监管工作层级和主体较多,多数采用传统管理手段,且煤矿企业落实主体责任的自觉性、主动性、积极性不足,遵纪守法还需要依靠被动的监管监察,落后于发达国家;同时其他第三方监督也未形成规模,政府对煤矿安全生产管理成效大打折扣。但是,我们也必须要注意,国外的先进制度、体制、技术不能完全照搬借鉴,我国的煤炭赋存开采条件、经济发展模式、社会治理模式与国外完全不同,“一拿了之”并不能从根本上解决问题,甚至可能带来负面效果,一定要与我国实际国情相融合,形成适应我国发展道路的新的煤矿安全监察体制。
  
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  (三)研究内容与研究方法

  1.研究内容
  2.研究方法
  
  (四)创新点及不足之处
  1.创新点
  2.不足之处
  
  一、煤矿安全监察相关理论
  
  (一)煤矿安全监管监察概念辨析

  1.煤矿安全监察的概念
  2.煤矿安全监管的概念
  3.“国家监察”与“地方监管”的辨析
  
  (二)相关理论基础
  1.安全管理理论基础
  2.公共管理理论基础
  3.公共治理理论基础
  4.法治理论基础
  
  二、内蒙古煤矿安全监察状况和成效
  
  (一)内蒙古煤矿安全监察部门概况

  1.内蒙古煤矿安全监察局组织机构
  2.内蒙古煤矿安全监察局及所属部门职责
  
  (二)内蒙古煤矿安全监察状况和成效
  1.严查违法行为,形成安全生产良好氛围
  2.强化责任追究和警示教育,确保煤矿企业依法生产、安全生产
  3.严把安全关口,实现安全生产源头控制
  4.加强科技兴安,推动煤矿安全基础提升
  5.检查指导地方工作,“国家监察”与“地方监管”合力显着
  6.加强应急管理,完善全区煤矿应急救援体系
  
  三、内蒙古煤矿安全监察存在的主要问题和原因
  
  (一)内蒙古煤矿安全监察存在的主要问题1.监察执法面临煤矿自然灾害和违法违规行为“双加剧”问题

  2.煤矿安全监察执法力量薄弱
  3.“国家监察”与“地方监管”权责利关系不协调
  
  (二)内蒙古煤矿安全监察存在问题的原因分析
  1.煤矿安全监察相关法律法规修订完善滞后
  2.“传统”的监察执法方式与“飞速发展”的煤炭行业间的不适应
  3.煤矿安全监察机构设置与人员配备不合理
  4.多主体管理间的相互影响
  
  四、案例分析:以赤峰宝马煤矿“12·3”特别重大瓦斯爆炸事故为例
  
  (一)煤矿基本情况及事故经过

  1.煤矿基本情况
  2.事故经过
  
  (二)事故前煤矿监察情况
  
  (三)事故查处情况和反映出的煤矿安全监察问题

  1.事故查处中对各部门的责任认定和处理结果
  2.事故查处反映出的煤矿安全监察问题及原因分析
  
  五、内蒙古煤矿安全监察完善对策建议
  
  (一)完善体制机制,确保监察责任落实

  1.完善煤矿安全领域法律法规,明确监管监察责任
  2.建立监管监察联合执法机制,遏制煤矿违法行为
  3.改进调整基层监察机构设置,建设高效监察队伍
  
  (二)改进监察方式,提升监察执法实效
  1.完善监察手段,推动科学执法
  2.创新监察方式,提升执法效果
  
  (三)加强诚信建设,完善社会监督机制
  1.加强诚信体系建设
  2.加强第三方监督
  
  (四)夯实安全基础,实现煤矿本质安全
  1.加强人员教育培训,形成安全生产良好氛围
  2.提升煤矿“四化”水平,形成安全生产有力保障
  3.加强重大灾害防治,提前消除事故风险隐患
  4.落实企业主体责任,推动煤矿生产长治久安

  结语

  2019 年是内蒙古煤矿安全监察局成立 20 周年,在这 20 年里,内蒙古煤矿安全监察局依法履职尽责、主动担当作为,为内蒙古地区煤矿安全生产形势持续稳定好转不断贡献力量,在各方共同努力下,自治区连续三年实现煤炭产量全国第一,百万度死亡率远低于全国平均水平。但随着自治区煤炭行业的快速发展,煤矿企业、地方政府、煤矿安全监察部门间关系的快速变化,内蒙古煤矿安全监察存在的问题及其原因越来越明显地暴露出来,一是自治区煤矿自然灾害和违法违规行为“双加剧”,传统的执法手段不能满足监察需要,对安全监察工作带来巨大挑战和严峻考验;二是由于监察力量分布不均、监察人员少、煤矿数量多、地域分布广等原因造成内蒙古煤矿安全监察局执法力量薄弱,履职困难;三是由于地方政府多头监管、保护主义,“国家监察”工作开展受限。

  本文以煤矿安全监察相关理论为切入点,以赤峰宝马煤矿“12·3”特别重大瓦斯爆炸事故为例,深入分析内蒙古煤矿安全监察存在一系列问题的原因,从“四个角度”对内蒙古煤矿安全监察部门提出有所帮助和借鉴的对策建议,一是从完善体制机制角度出发,通过立法厘清地方政府监管和国家监察的界限与职权,合力做好煤矿安全生产工作,进一步建立高效的煤监执法队伍;二是从改进监察方式角度出发,通过科技化监察装备、信息化监察手段和创新监察方法,适应新时代煤矿安全监察工作的新需求;三是从社会监督角度出发,以建设诚信体系和引入第三方监督来帮助实现煤矿安全生产;四是从煤矿本质安全角度出发,以加强人员教育培训、提升煤矿“四化”水平、加强重大灾害防治、落实企业主体责任四种夯实安全基础的手段,帮助煤矿企业实现安全生产。

  参考文献