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地方政府债务风险管理探究

时间:2019-10-29 09:04作者:施钊锋
本文导读:这是一篇关于地方政府债务风险管理探究的文章,部分地方政府因改建需求较大,即使发行地方政府债券也无法满足,为维持运营,其隐性债务仍持续发生,由于缺乏规范统计、透明度低等原因,其整体风险更大。
  摘 要
  
  随着国内经济增长逐渐放缓,政府提出了“经济新常态”的概念,在一定程度上认可经济的范围内下滑,而近年来结构性调整带来的宏观经济紧缩和房地产调控,使得地方政府进行了大量的举债,也最终导致了其风险的显着提升。部分地方政府因改建需求较大,即使发行地方政府债券也无法满足,为维持运营,其隐性债务仍持续发生,由于缺乏规范统计、透明度低等原因,其整体风险更大。地方政府债务规模的不断扩大为地方政府发展经济提供了必要的资金支持的同时,也使得其业务安全性逐步降低。本文在这一环境下对地方债务的可持续性进行探讨,研究如何构建统筹监管的债务管理体系具有重要的意义。

地方政府债务风险管理探究
  
  本文拟通过理论结合实际案例的方式,借助债务可持续性评估框架对上述问题进行研究分析。本文首先介绍了研究环境,并指出地方政府举债的背景和其影响,指出本文的研究必要性。随后对相关的研究现状和理论特性进行了整理和分析,详细介绍了政府举债的类型和国外政府的政策形势。随后,本文对国内地方债务情况进行了详细的描述,并根据地方政府的偿债能力和所借债务的特性将研究结果分为三大类:第一大类是政府偿债能力非常强,并且债务主要为短期流动性项目,相对风险较低,预计地方政府负债率将保持稳定增长且相对合理的动态演变;第二大类是政府偿债能力较强,并其债务主要为短期流动性项目,相对风险较低,预计地方政府将保持相对缓慢但持续增长的态势;第三大类是地方政府现阶段债务相对较低,虽在目前短期内具有一定的持续性,但由于流动性的相对缺失以及地方政府发展的举债需要,未来负债率可能会呈现快速增长的趋势,并在一定程度上导致风险的产生。综合可得:短期内,各省(市、区)显性政府债务率较为可控。同时,为进一步分析地方政府隐性债务现状,本文以 A 市为例,通过论述 A 市直接举借债务的情况及存在的风险,通过建立相关的风险量化模型,对基于隐形债务视角的政府性债务扩张趋势进行了讨论。在这一基础上,本文对相关地方政府的债务模型提出了针对性的政策建议,包括落实地方政府债务管理相关主体责任、有效处理不合规债务等,为地方政府的可持续发展提出了有效措施,具有一定的理论和现实意义。
  
  【关键词】地方政府;债务风险;可持续性;管理.
  
  Abstract
  
  With the gradual slowdown of domestic economic growth, the government has put forward the concept of "new normal economy", which recognizes the decline within the scope of the economy to a certain extent. In recent years, the macroeconomic tightening and real estate regulation brought by structural adjustment have made local governments borrow a lot of money, and ultimately led to a significant increase in their risk. Some local governments have a large demand for reconstruction, even issuing local government bonds can not meet the demand. In order to maintain operation, their implicit debt continues to occur. Due to lack of standardized statistics, low transparency and other reasons, their overall risk is greater. The continuous expansion of the scale of local government debt has provided necessary financial support for the local government's economic development, at the same time, it has also made its business security gradually reduced. This paper discusses the sustainability of local debt under this environment, and it is of great significance to study how to build a debt management system of overall supervision.
  
  This paper intends to study and analyze the above problems by combining theory with practical cases and using the framework of debt sustainability assessment. Firstly,this paper introduces the research environment, points out the background and impact of local government debt, and points out the necessity of this study. Subsequently, the relevant research status and theoretical characteristics are sorted out and analyzed, and the types of government debt and the policy situation of foreign governments are introduced in detail. Subsequently, this paper gives a detailed description of the domestic local debt situation, and divides the research results into three categories according to the solvency and borrowing characteristics of local governments: the first is that the government has a very strong solvency, and its debt is mainly short-term liquidity projects, with relatively low risk. It is expected that the debt ratio of local governments will keep stable growth and relatively reasonable dynamic evolution. The second is that the government has strong solvency, and its debt is mainly short-term liquidity projects with low relative risks. It is expected that the local government will maintain a relatively slow but sustained growth trend. The third is that the local government's debt at this stage is relatively low, although it has a certain sustainability in the current short term, but due to the relative lack of liquidity and the development of local government debt. Need, the future debt ratio may show a trend of rapid growth, and to some extent lead to the emergence of risk. It can be concluded that in the short run, the dominant government debt ratio of provinces (cities and districts) is more controllable. At the same time, in order to further analyze the current situation of local government implicit debt, this paper takes A city as an example, through discussing the situation and risks of direct borrowing of debt in A city, and through establishing relevant risk quantification model, discusses the trend of government debt expansion based on the perspective of implicit debt. On this basis, this paper puts forward targeted policy recommendations for the debt model of relevant local governments, including the implementation of the main responsibility of local government debt management, the effective treatment of irregular debts, and so on. It provides effective measures for the sustainable development of local governments, which has certain theoretical and practical significance.
  
  【Key words】Local Government; Debt Risk; Sustainability; Manage.
  
  1、 绪论
 
  
  1.1、 研究背景和意义.
  

  随着经济发展,地方政府建设的资金的需求越来越强烈。1994 年的《预算法》并未赋予地方政府举债权,同时也没有规定专门的融资渠道,导致地方政府缺乏统一标准的融资来源,为了扩张城市版图,加速发展,各地方政府不得不依据自身的特性和所拥有的资源进行不同方面的尝试。我们必须注意到,由于国内金融市场起步较晚,相关的工具生态还不完善,地方举债融资普遍存在较多问题。为了解决这一问题,国务院出台了相关规定,并推出了新《预算法》,强化以债务限额进行管理,但短期内无法满足地方资金需求,违规情况仍然存在,使债务风险持续增加。财政部、发改委等联合相关部门在 2017 年下发了相关的规范性通知细则,明确规定了相关的抑制性条约,旨在遏制地方政府隐性债务增长。本文深入剖析了地方政府性债务产生和膨胀的背后原因,探讨地方政府性债务的可持续发展问题,有利于构建统筹监管的债务管理体系。
  
  1.2、 国内外研究现状.
  
  1.2.1、 关于政府举债的经济效应.
  

  Maghyereh(2003)通过研究发现,外部债务负债率 53%对约旦经济发展最有利,即当外部债务超过 53%的时候,外部举借的负债会对经济发展产生负相关的影响①。Akira Yakita(2008)指出,如果公共债务低于其水平则可以导致积极的财政赤字/国内生产总值效应②。Imed Drine 和 M.Sam Nabi(2009)通过模型发现,从短期来看,债务有益于效率的提升,甚至在一定范围内,随着债务比例的提升,效率呈现单边上升的趋势,当时当超过一定的比例后,反而会影响效率。
  
  他们指出,在这一临界点上,债务可以在最大程度上促进政府效率,而学者也对这一临界点值进行了研究③。Kumar and Woo(2010)通过对发达国家和新兴经济体债务对经济情况的非线性影响进行了分析,采用虚拟变量,指出当负债率高于90%时会产生负效应,即临界值低于 90%①。Cordella 等(2005)通过对 79 个发展中国家 1979-2002 年间的数据研究发现,当负债率高于 20%-25%时,债务对经济增长将由正影响转为负影响②。Checherita-Westphal and Rother(2012)通过对大量欧洲国家 40 年来的债务与经济增长情况进行模型设立,通过设立适宜的二次函数进行验证,指出负债率的临界范围在 90-100%之间,超出这一范围后也将造成一定的负面效应③。宋一淼、赵洋(2014)则提出了不同的理论,他们认为,政府债务和经济增长在一定情况下呈现倒U型关系,而最低点时,负债率为 40%。
  
  学者也对不同类型的债务效果提出了不同的建议④。张亮(2013)对地方政府融资贷款类型和数额进行研究,通过与国内生产总值增长率的比对后发现,短期内融资余额的上升可以在一定程度上促进经济的发展,但是过长的贷款时间和过大的贷款比例在一定程度上并没有明显的作用,甚至会在一定程度上影响宏观经济的持续发展⑤。
  
  1.2.2、 关于政府性债务膨胀原因.
  
  Qian 等(1998)指出,地方政府过度举债主要是由于对预算缺乏约束机制⑥。胡静等(2006)认为,为加快中国的城镇化建设,需要有足够的资金支持投入到相关的基础建设中去,但是目前地方政府所获取的资金显然是不足的,这也是政府债务膨胀的最根本原因⑦。周黎安(2004)提出,由于将国内生产总值作为官员绩效考核的最重要成分,是地方官员加大基建力度引发债务不断增长的主要动因⑧。
  
  1.2.3、 关于政府性债务可持续性.
  

  马拴友(2001)指出与国债负担率受到多种变量的影响①。王学凯(2016)测算出我国政府负债率理论上应控制在 130.50%以内②。刁伟涛、徐匡迪(2016)认为地方政府的负债率需要控制在一定的区间内③。
  
  1.2.4、 关于政府性债务风险管理.
  
  政府应当对其所进行的举债活动进行风险性管理,通过构建相关的指标体系以期提前识别、控制相应的风险。马骏(2003)提出,地方政府作为层级举债的主要责任人和执行者,应当根据自身的行为模型建立完善的评估体系,通过金融和非金融手段去协调自身的债务结构,平衡不同利益相关体之间的关系,以期获取更为合理的举债模型。同时,政府应当更为合理的配置其风险构成,评估直接负债的构成情况的同时,对或有负债进行充分考虑,有效防范相关风险④。谢虹(2007)对地方政府债务的形成原因进行了分析,区分不同风险类型,并引入有关指标,对地方政府性债务风险开展研究⑤。杨伟、黄亭亭(2010)把地方政府投融资平台的风险区分为挤压货币政策空间风险、政府债务风险和道德风险⑥。
  
  陈均平(2010)综合考虑地方政府隐性、或有负债以及指标的动态评估等,建立有关债务指标⑦。夏颖(2010)指出政府债务风险和地方财政可持续性密不可分,对债务风险采取有效措施,进行防范和化解⑧1.2.5 关于政府性债务微观主体.
  
  国内外政府债务运行的实践表明,不同国家由于文化和体制的不同,政府投融资的方式也存在差别。日本地方政府制度文件(2007)指出日本为提供公共服务,成立了地方公营企业,并通过其开展投融资活动。澳大利亚国库公司年度报告(2007)表明其政府下属机构在相关基建版块融资方面提供了一定的金融服务,主要包括融资和风险管理等。ShenLi-Yin,AndrewPlatten and X.P.Deng(2006)等学者从不同角度对 BOT、TOT、PPP 等投资与融资模式进行了分析①。KennethN.Daniels,Demissew Diro Ejara and Jayaraman Vijayakumar(2010)认为,由于发债主体主要是地方政府,因此相应的债券可以被认为是无风险证券,甚至在一定程度上可以理解为“被政府升高了利率的银行存款业务”,这一说法的主要原因是她们认为,由于政府信用的存在,相关产品并不存在无法兑付的可能性。②。
  
  在地方债务规范之前,我国地方政府投融资行为也是通过“平台”开展。潘文轩(2010)认为国家通过投资刺激经济发展,需要借助投融资平台,从而扩大有效投资,促进经济增长③。祝志勇、高扬志(2010)提出投融资平台是地方政府进新的投融资竞争的一项工具④。刘尚希(2010)认为相关的债券市场从本质上来说,是政府信用和债务市场化的体现⑤。秦德安、田靖宇(2010)认为地方政府财权事权不对称、地方官员考核机制等是建立地方投融资平台的主要动因,政府公共建设的市场化,是融资平台形式来实现的⑥。巴曙松(2010)从宏观经济的角度出发,研究了相关债务的影响指出,以政府信用为担保的投融资平台在一定意义上是低风险甚至无风险的,在应对可能存在的经济危机的同时,也对城市的基础建设造产生一定正面的影响⑦。魏加宁(2010)在前者的基础上提出,虽然政府融资平台具有不可替代的积极作用,但是我们也必须意识到,目前相关平台的管理较为混乱,存在着一定的风险⑧。
  
  1.2.6、 国内外研究述评.
  
  从国内外研究得出,政府与市场之间存在相互补充并且此消彼长的关系,适度有效的投融资行为对经济发展和社会福利水平提升有着积极的作用,而过度的投融资行为则起到消极的作用。不同国情背景下政府融资微观主体和实施途径等也有着巨大的差别,实践中政府债务管理政策要和经济发展阶段和具体国情相适应。
  
  现有的研究定量研究方面的成果较少,管理实践的成果也偏少。必须充分意识到参与个体之间的关系,了解不同个体的诉求和责任,全面梳理业务流程,评估相关债务的可持续性、相关政策的有效性以及其他相关方面进行探索。
  
  1.3、 论文的主要思路与研究框架.
  
  本文的主要思路:在对地方性债务相关的概念和理论的梳理基础上,结合现有地方债务模型的成因及现状,尝试探究政府债务膨胀的原因,从短期流动性和长期可偿性两个方面对 31 个省(市、区)当前地方政府债务的可持续性进行评估,结合案例进行深入分析,对进一步完善地方政府性债务管理体系提出政策建议。
  
  本文的研究框架:
  
  第一章是绪论,主要对论文的研究背景和意义进行介绍,对国内外研究情况进行梳理,在此基础上,介绍研究思路、行文结构、创新之处及不足。
  
  第二章是理论部分章节,详细介绍了地方政府性债务的相关概念及理论基础,包括但是不限于地方政府性债务及可持续性界定、地方政府性债务的分类、与本文研究相关的经济学理论基础。
  
  第三章是地方性债务现状及成因,分别从地方政府限额内债务现状、隐形债务现状以及违规融资情况三个方面展开介绍。
  
  第四章是地方政府性债务的评估。本章解释变量选择的原因及计量方法,并对所建模型进行分析,开展具体案例分析,对实证分析结果进行解释和归纳。
  
  第五章是完善地方政府性债务管理体系的对策性建议。本章节主要是针对前面出现的现象和存在的问题提出自己的建议与意见。
  
  1.4、 本文的创新与不足.
  
  本文的创新之处主要包括:一是明确界定了地方政府性债务的概念和分类;二是有效建立了对地方政府债券短期流动性和长期可偿还性的双重评估框架;三是全面开展对 31 个省(市、区)地方政府债务可持续性评估,对存在高风险的地区开展预警;四是通过具体案例,分析地方性债务有关风险,从不同视角分析原因。
  
  本文的不足之处在于:由于部分数据无法取得,难以对地方政府隐性债务开展有效评估。
  
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  2 相关概念及理论基础

  
  2.1 相关概念的界定
  2.1.1 地方政府性债务界定
  2.1.2 地方政府性债务可持续性界定
  
  2.2 地方政府性债务分类
  2.2.1 根据偿债责任进行划分
  2.2.2 根据法律地位进行划分
  
  2.3 相关经济学理论
  
  3 我国地方性债务现状

  
  3.1 地方政府限额内债务现状
  3.2 地方政府隐性债务现状
  3.3 地方政府违规融资情况
  
  4 我国地方政府债务的评估
  
  4.1 基于流动性的短期地方政府债务可持续性评估

  4.1.1 指标体系构建
  4.1.2 构建地方政府债务可持续的流动性评价模型
  
  4.2 基于可偿性的中长期地方政府债务可持续评估
  
  4.3 案例分析

  4.3.1A 市直接举借债务的情况
  4.3.2A 市地方政府债务发展过程中存在的风险
  4.3.3 导致地方政府债务发展风险的原因
  4.3.4 基于不同视角的认识
  
  4.4 实证分析
  4.4.1 基于短期流动性的债务可持续性实证分析
  4.4.2 基于中长期的债务可偿性实证分析
  4.4.3 实证结果
  
  5 完善地方政府性债务管理体系的对策性建议
  
  5.1 落实地方政府性债务管理主体责任

  5.1.1 明确主体责任
  5.1.2 强化责任意识
  
  5.2 有效处理不合规地方政府债务
  5.2.1 积极稳妥化解存量隐性债务
  5.2.2 加强防范新增隐性债务
  
  5.3 强化地方政府性债务管理
  5.3.1 规范政府与社会资本合作
  5.3.2 强化债务风险管理
  
  5.4 建立地方政府性债务综合管理协同机制

  5.5 完善政府债务信息公开制度

  贯彻落实党中央、国务院有关全面推进政府政务公开工作的规定和要求,继续完善债务信息公开机制建设。首先,地方政府应当重点公布本地债务额度和存量债务以及债务种类、用途等内容。其次,地方政府应重点公开包括政府购买公共服务主体和内容、合同金额、分年财政预算安排、服务期限等在内的购买公共服务信息。最后,地方政府还应重点公开 PPP 项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力评估、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容,加大利益相关者对 PPP 项目的了解。

  参考文献