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“煤改气”项目中政企协同问题探究

时间:2019-10-25 09:35作者:张丽雯
本文导读:这是一篇关于“煤改气”项目中政企协同问题探究的文章,本研究从清洁能源发展的研究背景和意义出发,全面分析了国内外有关清洁能源发展和其他行业和领域政企协同治理的研究现状、方法和路线,并详细阐述了政企协同的相关理论基础及实践。
  摘 要
  
  本研究从清洁能源发展的研究背景和意义出发,全面分析了国内外有关清洁能源发展和其他行业和领域政企协同治理的研究现状、方法和路线,并详细阐述了政企协同的相关理论基础及实践。在对清洁能源发展中政企协同的必要性和可行性进行分析后,本文以“煤改气”项目为例,提出在清洁能源发展领域政企协同的存在四个问题:一是政企价值的分歧和传统理念桎梏,导致缺乏协同动力;二是法律法规不健全,导致权责划分不明确,缺乏具体实践的指导性;三是政企“各自为营”,缺乏统筹协调,导致清洁能源出现供需错配;四是政企之间缺乏主动、动态性的沟通,信息共享能力不足。最后,本研究在借鉴国外的先进经验的基础上,全面分析“煤改气”发展中政企协同的现状,指出气源保障和政策导向为“煤改气”的政企协同提供了物质基础,同时,对国内“煤改气”项目发展中政企协同治理较为成功的四川省夹江县“煤改气”项目进行深入研究,并针对我国基本国情和政企协同治理中清洁能源发展具体问题,提出要在转变政府行政理念和企业发展理念的基础之上,加强政企“煤改气”发展的协同理念,激发内生动力;完善协同机制,充分发挥政府引导作用,提升政企协同的外生动力,要建立政府与企业的成本分担和收益共享机制,促进政府多部门协调,增加行政审批和舆论引导,制定资金补助政策,强化财政税收的支持;根据参与主体的职责和“煤改气”各阶段的任务来明确“煤改气”发展中的权责划分,增强法律法规的指导性;协同解决能源供需问题,确保“煤改气”的科学规划、合理推进;搭建政企沟通机制,建立长效的联合机制、联合工作方法以及阶段的联合工作模式,提高信息共享和资源整合能力等政策建议。

“煤改气”项目中政企协同问题探究
  
  关键词:
清洁能源;政企协同;煤改气.
  
  Abstract
  
  This study starts from the research on the background and significance of clean energy development, and the research status, methods and routes of clean energy development and the coordinated management of government and enterprises in other industries , fields at home and abroad were comprehensive analyzed, and the relevant theoretical basis and practice of government-enterprise cooperation were elaborated.
  
  After analyzing the necessity and feasibility of the coordination of government and enterprises in the development of clean energy, The study takes the "coal to gas"project as an example, Put forward four problems in the coordination of government and enterprise in the field of clean energy development, first, the differences in the value of government and enterprises and the traditional ideas have led to a lack of synergy; second, the lack of laws and regulations, resulting in unclear division of powers and responsibilities, lack of guidance for specific practice; third, the government and enterprises are "individually battalized" and lack of co-ordination Coordination leads to a mismatch between supply and demand for clean energy.
  
  Fourth, there is a lack of active and dynamic communication between government and enterprises, and insufficient information sharing capabilities. Based on the advancedexperience at home and abroad, the current situation of the coordination of government and enterprises in the development of "coal to gas" was comprehensively analyzed, gas source security and policy orientation provide a material basis for the coordination of government and enterprises in "coal to gas" were pointed out,In-depth study on the “coal to gas” project in Jia Jiang County, Sichuan Province,which has been successful in the coordinated management of domestic coal-to-gas projects. It is proposed to strengthen the synergy concept of the "coal to gas"development of government and enterprises on the basis of transforming the government's administrative philosophy and corporate development concept, to stimulate endogenous motivation; to improve the coordination mechanism, give full play to the government's guiding role, and enhance the coordination betweengovernment and enterprises. The motivation is to establish a cost-sharing and revenue-sharing mechanism between the government and enterprises, promote multi-sectoral coordination among the government, increase administrative approval and public opinion guidance, formulate funding subsidies, and strengthen financial and tax support; "The tasks at each stage to clarify the division of powers and responsibilities in the development of "coal to gas", enhance the guidance of laws and regulations; coordinate the solution of energy supply and demand, ensure the scientific planning and rational promotion of "coal to gas"; establish a communication mechanism between government and enterprises Establish long-term joint mechanisms, joint working methods, and joint working models at the stage to improve policy recommendations such as information sharing and resource integration capabilities.
  
  Key Words:   Clean energy; Government-enterprise collaboration; Goal to Gas.
  
  第一章 绪论
 
  
  一、研究背景.

  
  党的十九大报告中指出,“推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。“绿水青山就是金山银山”,坚决打赢“蓝天保卫战”等,都是党在全面研判我国能源发展趋势、全球可持续发展目标以及国际间绿色经济发展规律后提出的可行性目标。当前,单纯的节能减排并不足以解决我国爆发的全国性雾霾和温室效应日益严重问题,因此,在减少煤炭使用和碳排放的基础上,要在全国范围内大力推广清洁能源发展[1],特别是其中的“煤改气”治理工程,显得尤为重要,而这项全国性的治理工程,应当是在政府的主导下,政府、企业等多方参与,其中,地方政府、燃气供应企业、燃气使用企业都是不可缺少的重要组成部分。
  
  但在具体实施过程中,有人指出,单纯地以政府主导,企业参与,并不能很好推进“煤改气”治理工程的迅速落地,应该实行以市场需求为导向,政府在其中主要是起到干预作用,政府应根据不同地区天然气的生产和使用情况,积极引导污染重、排放大的企业主动实行“煤改气”,同时加强环境监测和环保督查力度,推进企业使用清洁能源的可持续发展,确保“煤改气”治理工程的最大化发展[2]。因此,在该项目的推进过程中,企业与政府要通力合作,政府要积极统筹规划地方的“煤改气”工程的资源和进度,企业也要按照政府的要求,积极推进自身清洁能源的应用。因此,如何在“煤改气”项目中持续推行政企协同显得尤为重要。但从当前我国发展实际来看,地方政府尚未完全接受绿色 GDP 理念,同时由于“煤改气”工程推进过程复杂、技术参数要求较高,“煤改气”后的天然气使用价格明显高于煤炭价格,而政府相应优惠政策或缺失、或效果不佳,针对这一系列问题,“煤改气”工程项目在实际推动过程中还需进一步理顺政府与企业的在协同治理中的关系。本文将以清洁能源发展为背景,以政企协同理论为基础,以清洁能源中的“煤改气”项目治理为例,探讨政府和企业在绿色能源发展中的协同机制及对策,以期为今后更好的推进清洁能源在经济社会中的发展提供借鉴意义。
  
  能源作为人类社会活动重要的物质基础,是一个国家发展的最重要的资源,能源的发展直接决定了国家经济发展命脉,但目前,因国家能源的有限性,能源的供给和需求存在着严重的矛盾[3]。在我国,能源问题一直被高度重视,国家在能源的基础建设方面投入较多,同时还不断推进能源供应商业化,从而推动国家经济的稳定增长,与此同时,能源的发展也不可避免的出现一些问题。
  
  首先,随着能源使用量的不断增加,能源对外依赖性也在增加。据统计,自2013 年起,我国已经成为世界上能源消耗最多的国家。当年,我国一次能源消耗量占全世界的 22.4%,而从能源消耗结构来看,我国一次能源使用中,煤炭的使用量占据了 70%以上,而且以每年 8.7%的速度增长,但因能源储存量有限,随着能源消耗的增加,必然导致对外进口的不断上涨,因此,发展期清洁能源已成为我国能源发展的必然趋势,清洁能源的开发和利用,可以既不破坏环境,又提高能源使用效率,对解决上述问题有较大成效[4]。
  
  其次,一次能源的使用破坏了生态平衡,导致严重的环境污染。上文提到,我国每年煤炭使用量占据了所有能源使用量的 70%,剩下的 30%中,石油约 18%,而清洁能源使用量不足 10%。这说明,我国能源使用还是以高碳为主,数据显示,2017 年,我国碳排放量占据全世界碳排放量的 26%左右,成为全世界碳排放量最大的国家,这就导致了空气中二氧化碳的激增,生态环境平衡被破坏,温室效应、雾霾等日益严重。因此,全力开发清洁能源,能够有利于环境治理,也是实践党的十九大提出的大力推进生态文明建设的有效途径。
  
  最后,清洁能源已成为未来能源发展的必然趋势。因为一是清洁能源储存量基本无限,同时我国的水能、太阳能等清洁能源资源丰富,有巨大的发展潜能。
  
  二是随着科技的进步和相关技术的不断创新,清洁能源的生产成本和使用成本逐步下降,而以煤炭为主的旧能源成本却在逐年增加。三是从中央到地方关于环保和生态文明建设的政策保障,为清洁能源的发展奠定了坚实基础。
  
  二、研究意义.
  
  正如上文所述,能源是推动经济社会发展的关键物质基础。我国人口众多,在传统资源有限的前提下,我国人均占有量位居世界倒数,因此,要想实现可持续发展,必须加快清洁、可再生、高效的清洁能源的发展速度,不能让传统能源成为制约经济发展的一大瓶颈[5]。当前,清洁能源属于新兴产业,在国家层面,需要以政府的名义引导企业转变对能源的需求。在上世纪八九十年代,我国曾为新能源的发展制定了一系列计划,包括对企业使用沼气、太阳能、风能等给予了大力支持。但从成效看,因为政企协同方面的政策较为薄弱,具体的实施推广并不是很顺利[6]。因此,要推动清洁能源在国内的发展,必须要制定完善的政企协同机制,这对加速中国经济的可持续发展,承担全球环境污染治理具有重要战略意义。
  
  三、国内外研究现状.
  
  当今社会,靠政府或者企业独立应对经济社会发展的各类问题,基本不现实。
  
  政企协同在解决这类问题上具有十足优势,因为政府和企业的发展各具特点,又具有较强的互补性,所以政府和企业的协同治理在破解经济社会发展的诸多问题上具有关键作用,因此这项理论也受到国内外学者的广泛关注。
  
  (一)国外研究现状.
  
  1.国外关于清洁能源发展的研究.

  
  朱迪思.利普(Judith Lipp,2007)研究探讨了英国、丹麦、德国等国家对可再生能源的政策,从经济发展水平、成本控制、技术创新、环境保护等方面总结了政策与最终效果的关系,叙述了发展清洁能源的重要意义[7]。他提出,发展清洁能源将有效治理当年全球共同面对的温室效应和全球变暖,清洁能源作为新兴能源,既可以满足经济社会全面发展的新要求,也能将对环境的污染降到最低。普拉姆(Plumb,2009)重点研究了欧盟国家提出的绿色通行证政策,认为此项政策有利于可再生能源在欧盟国家的进一步发展。门兹(Vachon,2006)使用专业评估系统,对美国 39 个州的风能发电机进行了研究,他认为风力发电系统的应用和推广与清洁能源消费需求之间存在着重要联系。费尔南多.冈萨雷斯(Fernando Gonzalez,2010)则对西班牙近十年的固定电价政策进行了总结,认为固定电价政策对西班牙发展清洁能源具有重大意义,因为该项政策能充分平衡国家、企业以及消费者之间的共同利益[8]。
  
  2.国外关于政企协同理论的研究.
  
  国外学者关于政企协同理论的研究主要集中在公共物品和公共服务领域。古尔德纳(Gould Na)认为政企协同关键在于政府与企业之间的积极交流和沟通,沟通不畅会导致政府和企业之间产生矛盾和误会,甚至会导致合作失败,因此,政企之间优势互补,加强沟通是成功的关键要素[9]。欧洲区域发展基金会研究了在城市建设中引入“公私合作”模式,他们认为政府与企业的合作主要是为了相互信任、弥补单方运行的弊端、平衡各方利益和降低各方运行成本等[10]。米迦勒·麦奎尔(McGuire Michael)认为,企业与政府的协同合作最主要的影响因素是解释性因素和背景性因素,解释性因素包括了政府和企业自身的态度、单位预期和单位价值,背景性因素就是政府和企业所处的外部环境情况。在研究政企协同过程中提出,政企协同成功的重要因素就是共同利益目标,合作的各方为了共同的利益目标做出自己的努力以推动整体发展策略的执行[11]。
  
  (二)国内研究现状.
  
  目前国内政企协同的研究跟国外类似,主要集中于交通、危机管理、公共服务管理、住房等领域,关于清洁能源的内容较少,主要原因是我国清洁能源推广,特别是“煤改气”项目推广的时间较短。
  
  1.国内关于清洁能源发展的研究.
  
  黄珂提出,清洁能源的发展是全球趋势,天然气作为重要的清洁能源,在今后的能源发展市场中占据了重要地位,因此,从政府角度出发,要给予企业更多的优惠政策,如政府为使用清洁能源的企业进行统一采购、出资协助企业科研创新,另外最重要的是加大财政补偿和降低企业税负,这样才能多途径、全方位支持清洁能源的发展[12]。马杰则认为中国政府在清洁能源的税收政策方面做得还不够,有些税收减免并未全面覆盖到清洁能源使用企业,而现有的税费政策没有针对性、系统性和协调性,导致政府税费政策在清洁能源使用企业中不能得到很好的应用。李靖则认为当前我国税收优惠政策虽然出台了很多,但没有形成统一的框架和体系机制,企业与政府之间的合作缺乏互动性和系统性[13]。
  
  2.国内关于政企协同理论的研究.
  
  在清洁能源政企协同方面,朱亚明研究指出,清洁能源需要政企协同,政府要出台财政、税收等多种优惠政策,企业才会积极配合政府行动,政府和企业才能实现双赢[14]。曹英在研究了山西省的相关情况后,指出祁县与省级企业合作的方式,真正实现了清洁能源发展政企合作[15]。赵前前则指出,目前我国清洁能源大规模商业化应用还缺乏内在动力和外部环境支持,一方面企业要从内部出发,开源节流,实行精细化管理,并且积极寻求与政府的合作,政府则需要进一步加强政策支持,实行气价改革,鼓励企业进行科研创新[16]。其他公共服务领域政企协同方面,冼瑞成在对佛山禅城供电局近年来出现的设备故障进行研究时提出,要在管理、技术和制度上构建政企协同模式,以此来提高电力供应效率和供电管理水平[17]。孟庆禹在研究住房问题时提出,保障房建设计划的提出,就是需要发挥政府与企业间的协同合作[18]。沈欣提出政府和企业的协同可以有多种模式,协同的主要目的是形成政府与企业的合力,要构建政企协同的合理机制,在创新中发挥政府和企业各自最大的作用[19]。李静在全面分析西安电网在发展过程中面临的外部环境时,指出电网发展离不开政府的支持,要建立电网企业与政府的协同发展机制,以此应对纷繁复杂的外部发展环境[20]。
  
  综上所述,从文献综述来看,政企协同在各领域中的研究和探讨已经很多,但在清洁能源发展方面相对缺乏政企协同的深入探讨,即便有相关文献,也仅仅是对清洁能源发展领域政企协同的宣传,并没有详细阐述政企协同在清洁能源发展领域的具体做法,更没有对该领域中政企协同遇到的问题和对策进行全面阐述。本文将以此入手,深入探讨政企协同在清洁能源领域中的运行方式,总结政企协同在该领域中的发展现状和存在的问题,并有针对性的提出对策建议。
  
  四、研究内容及方法.
  
  (一)研究内容.

  
  本文在绿色能源发展的大背景下,以企业化政府理论、多中心自治理论、协同理论为理论基础,以“煤改气”项目治理为例,探讨政府和企业在绿色能源发展管理中内外驱动因素的协同机制及对策。
  
  本文第一章为绪论,主要介绍了研究的背景、意义,同时对国内外的研究现状进行归纳总结,并提出研究内容与研究方法。第二章主要探讨政府与企业协同的理论基础,本文此章就企业化政府理论、奥斯特罗姆的公共资源多中心自治理论、协同理论进行了探讨,并总结了政企协同的形式、特点,同时对政企协同在危机治理领域和公共服务领域进行案例总结。第三章主要探讨清洁能源发展中政企协同的必要性和可行性。第四章则是分析“煤改气”发展中政企协同的现状及存在的问题和成因,第五章在第四章的基础之上,提出清洁能源发展中政企协同的对策建议。
  
  (二)研究方法.

  
  1.文献研究法:利用中国学术文献总库、万方数据库、维普数据库等数据库及互联网,收集国内外关于政企协同的相关文献,包括已发表的学术期刊和硕博士论文、各类书籍杂志等以及国家能源发展的各类政策文件等,归纳出可以借鉴的理论和方法,并总结其他领域政企协同的经验。
  
  2.归纳分析法:本文将从参与方式、信息共享、政企责任等多方面探讨清洁能源发展中政企协同的必要性和可行性,并总结出清洁能源发展中政企协同机制,同时结合国内外的成功经验,归纳出与“煤改气”项目相适应的政企协同机制,并对其具体要素进行分析,最后提出针对性的政策建议。
  
  3.案例分析法:本文拟通过对政企协同在公共管理、公共服务等领域的案例进行分析总结,描述政企协同在各领域的成功做法和取得的成效,得出有价值、可借鉴的经验,为清洁能源发展中的政企协同提供理论基础。
  
  五、创新与不足.
  
  (一)创新之处.

  
  现有关于政企协同的研究主要集中在应对突发事件、交通、公共服务管理等领域中,政府行为或者多主体参与协作,而关于清洁能源领域政企协同的内容较少,主要原因是我国清洁能源推广,特别是“煤改气”项目推广的时间较短,缺乏对“煤改气”项目中政企责任、政企行为等诸多问题上的工作经验。本研究的创新之处在于第一次系统概述了“煤改气”项目中的政企协同发展的发展现状及存在的问题,并从政府和企业两方面出发,详细阐述了“煤改气”发展中政企协同的对策建议,为该领域后续研究提供了理论支持和基础。
  
  (二)不足之处.
  
  本研究主要从“煤改气”项目角度研究政企协同的对策,并未研究我国清洁能源的整体发展情况,对其他清洁能源发展中政企协同的对策仅可提供方向性建议,其他清洁能源领域的政企协同会因能源主体、市场主体的利益及立场的变化,从而政企协同方式和角度会有变化,因此本文难以作为所有清洁能源领域政企协同对策的范式。同时因为清洁能源发展中的政企协同理论研究较少,缺乏必要的一手资料或是较为系统的统计数据支撑,未能全面分析政企协同在清洁能源发展中的重要作用。
  
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  第二章 政企协同的相关理论基础及实践
  
  一、政府与企业协同的理论基础

  (一)企业化政府理论
  (二)奥斯特罗姆的公共资源多中心自治理论
  (三)协同理论
  
  二、政企协同的形式、特点及运用案例经验
  (一)政企协同的形式
  (二)政企协同的特点
  (三)政企协同在危机治理领域的案例经验
  (四)政企协同在公共服务领域的案例经验
  
  第三章 清洁能源发展中政企协同的必要性和可行性分析
  
  一、清洁能源的使用现状及发展趋势

  (一)全球能源格局向低碳化及无碳化演变
  (二)我国能源结构优化成为必然趋势
  
  二、“煤改气”在清洁能源发展中的地位及发展现状
  (一)“煤改气”在清洁能源中的发展地位
  (二)“煤改气”的发展现状
  
  三、政企协同对发展清洁能源的必要性
  (一)国家治理能力现代化的必然要求
  (二)企业履行社会责任的具体体现
  
  四、政企协同在发展清洁能源中的可行性
  (一)理论层面的可行性
  (二)现实层面的可行性
  
  第四章 “煤改气”发展中政企协同的发展现状及存在的问题
  
  一、“煤改气”发展中政企协同的现状

  (一)气源保障和政策导向为“煤改气”政企协同提供物质基础
  (二)“煤改气”项目的实践探索为政企协同提供借鉴经验
  
  二、政府与企业协同存在的问题及成因
  (一)政企价值的分歧和传统理念桎梏
  (二)法律法规不健全,权责划分不明确
  (三)政企“各自为营”,缺乏统筹协调
  (四)政企之间缺乏主动和动态性的沟通
  
  第五章 “煤改气”发展中政企协同的对策建议
  
  一、加强政企“煤改气”发展的协同理念

  (一)转变政府行政理念
  (二)转变企业发展理念
  
  二、完善协同机制,充分发挥政府引导作用
  (一)建立成本分担和收益共享机制
  (二)多部门协调促进,增加行政审批和舆论引导
  (三)制定资金补助政策,强化财政税收的支持
  
  三、明确“煤改气”发展中的权责划分
  (一)根据参与主体的职责来进行政企的权责划分
  (二)根据各阶段的任务来进行政企的权责划分
  
  四、以科学规划合理推进解决能源供需问题

  五、构建政企沟通机制,提高信息共享和资源整合能力.

  在多方参与治理的项目中,各参与主体的沟通效率直接影响着整个项目的推进速度与治理效果。高效的沟通也可以根据实际情况及时调整每个阶段每个参与主体的责任与功能,使其能够与整个项目的特殊性相适应,进一步落实项目治理的规划思路。

  政府、能源供应企业与能源使用企业是“煤改气”的主要参与主体,都具有鲜明的特征与功能,想要保证项目发展当中每个参与主体的功能最大化,就必须要提高各参与主体之间沟通效率,及时根据项目推进的各个阶段去调整决策与修正问题。 对于“煤改气”发展中政企联席会议而言,最关键的三大主题就是整体方案的讨论、工作方法的建立以及分阶段的工作总结。 因此,针对这三个关键因素,政府与企业的联席会议基本上可分为三大主题形式:长效机制的联合机制,联合工作方法,以及阶段的联合工作。在项目确立之初,政府应召集相关的能源供应企业与能源使用企业进行前期沟通,并举行关于项目长效机制讨论的联席会议,建立起“煤改气”项目的总体规划和宏观发展目标;之后,各参与主体举行关于工作方法的联席会议,确立各主体的基本责任与工作方法,并且明确工作方法的动态性,要求工作方法要根据项目不同阶段的实际情况,通过联系会议的方式进行针对性的调整和规范;最后,在执行的不同阶段,举行多次阶段工作联席会议梳理阶段性工作的成效与问题,为具体项目的有效推进提供保障。

  参考文献