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某市农村公共法律服务机制建设探究

时间:2019-09-23 09:32作者:薛乾
本文导读:这是一篇关于某市农村公共法律服务机制建设探究的文章,本文以乌兰察布市农村公共法律服务供给情况作为研究对象,从公共法律服务的四个不同侧面:法治宣传、法律援助、一般性法律服务、人民调解进行分析。
  摘 要
  
  公共法律服务是公共服务体系的重要组成部分,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务。”因此,农村公共法律服务建设,是农村贫困人口在经济生活中能否有效维护合法权益的有力保障,是法治扶贫的重要环节。
  
  本文以乌兰察布市农村公共法律服务供给情况作为研究对象,从公共法律服务的四个不同侧面:法治宣传、法律援助、一般性法律服务、人民调解进行分析。根据司法局关于农村公共法律服务的统计数据,并结合乌兰察布市辖区内三个旗县具有代表性的农村村干部、农牧民与相应司法所工作人员进行访谈,了解乌兰察布市农村公共法律服务供给现状。

某市农村公共法律服务机制建设探究
  
  研究发现,乌兰察布市农村公共法律服务供给主体失衡、专业性不高,社会参与率不足,供给效果不明显;供给内容与农牧民需求存在差距,现有的法治宣传、法律援助、法律咨询及人民调解的供给内容,不能与农牧民的经济生活有效贴合,供给事项、供给条件不能满足贫困农牧民的实际法律需求;供给方式陈旧,不能激发农牧民对其的学习兴趣,且供给政策的落实不到位,使得一些公共法律服务的供给在农村并未发挥效用。因此,本文从公共法律服务的顶层设计、供给机制、经费保障方式等方面进行深入剖析,发现问题的根源,并给出切实可行的解决对策,加强农村公共法律服务供给的法制保障、机制建设,推动供给主体多元化、专业化,以需求为导向做出供给安排,建设面向农村和牧区的信息化平台,加强农村供给的资金保障。希望通过本次研究能够对乌兰察布市农村公共法律服务供给起到促进作用,使农牧民切实享受到公平、公正的公共法律服务。
  
  关键字:  农村公共法律服务;法治宣传;法律援助;法律顾问;人民调解;供给机制。
  
  ABSTRACT
  
  Public Legal Service is an important part of the public service system. To promote the construction of a public legal service system covering both urban and rural residents and strengthen legal services in the field of people's livelihood is clearly proposed in the CPC Central Committee on Several Major Issues Concerning Comprehensively Advancing the Rule of Law. Therefore, the construction of public legal services in rural areas is a powerful guarantee for the rural poor to effectively safeguard their legitimate rights and interests in economic life and it is also an important link the poverty alleviation by the law.
  
  Taking the supply of Ulanqab City rural public legal service as the research object, the research is conducted within these four aspects including the public legal services, the legal publicity, the legal aid, and the general legal services and people's mediation. According to statistics analysis of the rural public legal service from the Judicial Bureau, and the interviews of county rural village cadres, farmers, herdsmen and corresponding judicial offices staff in Ulanqab municipal districts and the three representative countryside, the supply status of the rural public legal service in Ulanqab are understood.
  
  The study found that the supply of rural public legal services in Ulanqab is unbalanced; the professionalism is not high; the social participation rate is insufficient; the supply effect is not obvious. In addition, there is a gap between the supply content and the needs of farmers and herdsmen. The current supply content of general legal services, such as rule of law publicity, legal aid, legal counsel and people's mediation, cannot effectively fit the economic life requirement of farmers and herdsmen. The actual legal needs of farmers and herdsmen cannot be met by the given supply items and conditions. The stereotypes of supply fail to stimulate the interest of farmers and herdsmen, as well as the supply implantation of some public legal services in rural areas.
  
  Therefore, the research is expanded from the top design of the public law service, the supply mechanism and the way to ensure adequate funding, etc. to find the root cause of current problems and provide the feasible solutions. First, it is necessary to strengthen the public legal service legislation to promote diversification and specialization of rural public service supply laws. Second, it is essential to enrich the supply content to promote form diversification. Finally, yet importantly, multiple channels to ensure enough rural public funding of legal service supply are desiring.
  
  The research herein is expected to promote the supply of rural public legal services in Ulanqab and enable farmers and herdsmen to truly obtain the fairness and justice inpublic legal services.
  
  KEYWORDS:  rural public legal service;publicity on the rule of law;legal aid;legal counsel;people's mediation;supply mechanism。
  
  引 论
 
  
  (一)选题背景与研究意义。
  
  1. 选题背景。

  
  当前,全国上下脱贫攻坚战正如火如荼开展,产业扶贫、文化扶贫等脱贫攻坚措施在其中发挥了重要的作用。法律服务是在经济社会活动中,法律专业人士以其法律知识和技能为法人或自然人实现其正当权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险、维护自身合法权益而提供的专业活动,因此法治扶贫是精准扶贫的重要内容,农村法律服务在实现全面脱贫攻坚战中具有举足轻重的地位。因此,公共法律服务是农村贫困人口在经济活动中依法维权的有力保障,从而实现农村社会公平正义与稳定和谐。
  
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务。完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”①随着改革开放后,让东部沿海地区先发展起来,再带动西部发展,且由于我国的城乡二元结构、地理位置的差异以及政策因素的影响,造成我国的东西部之间以及城乡之间经济发展水平存在差异,与之对应,公共法律服务水平的差距也不断扩大。虽然从 1985 年开始实施普法以后,农村就是普法工作的重要对象,后随着依法治国的不断推进,法律援助、基层法律服务在城乡逐渐覆盖,但对于农村群众而言,法律意识淡薄,对宪法、村民委员会组织法、婚姻法等少数法律有一些了解,但对诉讼法等程序法了解不足,有些人甚至不知道法律援助为何物?当农民的权益遭受侵害时,不知用法律武器维护自己的合法权益,且有些贫困农民无力承担法律服务费用,使其不能用法律武器维护自身利益。
  
  2. 研究意义。
  

  我国社会主要矛盾的转化使得群众在经济生活中遇到矛盾纠纷增多,公共法律服务是化解矛盾纠纷的重要途径。但现在的农村群众,尤其是西北部不发达地区的农村群众,对自己享有的权利认识不足,农村干部对自己职责的界限认识不清,从而导致村民不懂维权,村干部无意识侵权,且由于西北部地域辽阔,农村与城镇地理距离相距较远,公共法律服务供给覆盖不完全,而市场化情况下,由于律所的逐利性,律所在农村地区没有根植的土壤,因此当农村居民遇到法律问题需要咨询时,没有可供咨询的场所及专业人士,进而当村民在经济社会生活中产生法律纠纷时,由于法律援助的涉案范围小、援助条件严格,导致村民在很多领域不能得到援助,且法律援助律师较少,律所的律师在法律援助中不能发挥其职能,导致供求关系不平衡,因此如何发挥政府、市场、社会组织的多元主体供给能力,对于解决农村公共法律服务供需平衡,从而实现全面依法治国具有十分重要的意义。
  
  随着近年来的经济发展,乌兰察布市的各类案件数量均呈现了上升态势,尤其在城镇化过程中,不仅刑事犯罪、民事纠纷逐年增加,由于征地拆迁等政府行为,行政及非诉案件也不断增加,因此对于占乌兰察布市土地面积大部分农村地区及占总人口多数的农村群众而言,公共法律服务的供给水平是其在经济社会生活中维护权利的重要保障。
  
  因此,本文通过对乌兰察布市公共法律服务发展历程进行回顾,结合农村公共法律服务的供给现状查找其在供给的过程中存在的问题,并对产生问题的原因进行分析,进而具有提出针对性的对策建议,以期对乌兰察布市农村公共法律服务供给产生指导意义。
  
  (二)国内外研究现状。
  
  本文的写作过程中,查阅了大量的文献资料,通过对文献资料的收集整理发现,对于公共法律服务供给的研究较少,针对农村的供给研究少之又少。但对于公共法律服务的不同侧面,学界的研究比较多。而由于国外没有明显的城镇农村划分,因此国外关于农村公共法律服务的研究不可查,但国外对于法律援助的研究和实践经验相对丰富。
  
  1. 国外研究现状。
  
  从世界范围来看,公共法律服务已经具有一百多年的发展历史,发达国家基本建成了较为完善的公共法律服务体系,形成以美国为代表的“兼顾公平与效率”和北欧为代表的“公平主导”的两类公共服务法律体系。①国外在法律援助方面,具有很多实践探索。在通过政策与立法推动法律援助信息化改革这一方面,2012 年 12 月,英国司法部公布《数字计划》,决定通过数字技术推动包括法律援助在内的新一轮公共法律服务改革,以节省法律服务成本。②在构建信息化网络与信息服务中心这一方面,加拿大法律援助协会负责“法律热线”的一个呼叫中心,通过对来电人的法律问题进行评估引导他们接受不同的法律援助服务,并在某些情况下直接提供法律咨询。③在提供多样化、有针对性的远程服务这一点上,荷兰法律援助委员会利用网络交流平台为贫弱者提供家事纠纷咨询与调解服务。另外,美国、德国等二十多个国家和地区采取法律援助受援人分担费用机制,目的在资源一定的情况下,尽可能扩大法律援助的受益覆盖面。
  
  国外在公共法律服务中法律援助的制度设置对我国研究适应国情的法律援助制度具有借鉴意义,由于中外国情不一致,中国农村群众占全国人口比重较大,实际运用过程中,在国外的研究基础上,探索出适合中国国情的法律援助制度,还需要进一步探索研究。
  
  2. 国内研究现状。
  
  由于我国的历史和政治因素的影响,十一届四中全会之后,各项法律服务才真正恢复并得以发展,因此,相较于国外而言,我国的公共法律服务起步较晚。近年来,国内的专家学者对公共服务供给的研究比较成熟,而对公共法律服务供给的研究较少,目前,国内对于公共法律服务的研究尚未有专门的着作出版。
  
  通过 CNKI 核心期刊及 CSSCI 对农村公共法律服务进行检索,国内有关农村公共法律服务的论文数量极为有限,进而通过对农村公共法律服务不同供给内容进行检索并分析可知,目前国内学者对农村公共法律服务的相关研究集中在以下几方面:
  
  (1)公共法律服务的相关概念方面。
  
  陈朝兵认为,农村法律服务可分为私人与公共两部分,农村公共法律服务兼具公益性与营利性双重属性,并有涉农性、专业性与知识性,以及多样性、区域性、层次性和差异性等特征,按照属性特征、存在形态、受益范围、内容构成、供给主体、服务对象及需求差异,可以对农村公共法律服务进行合理划分与归类,从而构建一个较为全面系统的分类框架。①徐尚昆认为,推进公共法律服务体系建设应该转换理念、界定政府边界,使法律知识社会化,通过约束和激励机制形成动力。②刘炳君认为,公共法律服务体系建设具有重要的历史意义和现实价值,并对公共法律服务的内涵、外延、特征及基本价值进行界定,应该从体制保障、法制保障、经费、人才等方面健全公共法律服务供给。③以上研究,仅对涉及公共法律服务的概念进行了粗略的界定,但对农村公共法律服务供给和需求的概念和二者间关系,并未加以研究界定。
  
  (2)在法治宣传方面。
  
  李丽认为,农村法律服务面临人员数量不足、专业水平低、普法宣传覆盖面窄等问题,应加大普法宣传力度、厘清基层法律服务机构职责、完善农村法律服务体系,并为农村法律服务提供资金保障。④张红霞、王超认为,农村普法宣传教育体系不健全、法律运行机制不顺畅,应加强农村法治宣传教育、健全农村法律运行机制。⑤贾少涵、崔嘉欣认为,我国农民处在不会用法、不愿用法的困局之中,必须加强对农民用法和主体性教育,转变政府支持方式,推进农业适度规模经营,完善法律保障制度。⑥以上研究,并未就法治宣传的供给主体、供给内容、供需关系加以系统详细的论述。
  
  (3)在法律援助方面。
  
  胡铭、王廷婷认为,政府主导下政府责任、律师义务、社会参与的法律援助模式存在明显不足:单纯增加财政投入无法突破公共服务的成本限制,律师事务所由于其商业性的组织性质,其逐利性与法律援助的公益性存在矛盾,使律师提供免费法律服务的资源输入方式具有不可持续性,政府对法律援助大包大揽,导致了法律援助行政效率低下、供给结构失衡、社会参与不足,因此我国的法律援助无法摆脱供需矛盾的约束,并提出应当将法律援助的政府责任转变为国家责任,构建政府、市场、社会多元协同治理的法律援助新模式。①黄东东认为,均等化与普惠性公共法律服务体系的构建受到物质条件的制约,不少国家利用信息技术应对资源约束问题,缓解法律援助服务资源短缺,但信息技术的应用无法从根本上代替传统方式,而且中国以12348电话咨询热线为主的法律援助信息化方式还存在资金不足、设备老化和人员不足等问题,提出应将法律援助方式、人员配置、机构设置等制度与信息化结合起来。②以上研究,并未就农村公共法律服务供给的机构、模式等做具体的分析。
  
  (4)在法律顾问方面。
  
  邵珠同认为,“一村一法律顾问”制度可以平衡农村法律服务供需关系,为农村生产生活提供法律服务,保障农民合法权益,只有依托“一村一法律顾问”制度,厘定政府管制与社会自治的界限,转变基层政府治理方式,才能助益于国家治理体系和治理能力现代化。③刘洪岩认为,基层法律顾问通过在村(居)中建立微信群的方式,能够推进乡村法治建设,为乡村振兴战略保驾护航,进一步提高农民法治素养,引导其增强学法、守法、用法的意识,从而助力农村公共法律服务体系的建构。
  
  (5)在人民调解方面。
  

  陈敏认为,人民调解制度作为一项民主化和专门化的纠纷解决机制,在解决农村纠纷问题上有着独特的优越性,同时存在调解受案范围不明确、调解人员不足、技巧不高等问题,应明确人民调解的定位、扩大调解范围、提高调解队伍素质等,真正化解矛盾。⑤周书霞认为,在全面转型期,自发的民间和解、民间调解日益衰微,人民调解在农村的运行逐渐弱化,需要构建内部协调统一,有机衔接的多元化纠纷解决机制,大力加强人民调解在农村的建设,注重人民调解与其他解纷方式的衔接。
  
  (6)在政府购买公共法律服务方面。
  
  张鲁萍认为,政府购买法律服务相较于直接提供服务具有诸多优势而被广泛运用。然而,当前各地政府购买法律服务普遍存在一些问题,如购买动力不足、内容混乱、主体单一、程序不规范等,亟需从完善相应立法、增进市场竞争、引入正当程序、完善监督机制等方面促进政府购买法律服务的法治化。①张瑜认为,政府购买公共服务存在法律法规不健全、信息不公开、监督机制与绩效评估机制不完善、承接主体准入制度尚需确立等法律缺陷,并从修订相关法律、完善信息公开制度、健全监管问责制度、创新评估审核制度、建构契约合作制度等方面提出对策建议。②以上研究,对于在农村,如何运用政府购买公共法律服务的方式,提高公共法律服务的供给力度并未进行有针对性的研究。
  
  通过以上文献研究,可以发现针对我国农村公共法律服务供给的研究,仍缺乏全面的体系化的研究,且根据不同地方发展情况、地域特色研究相适应的供给模式在实践中尤为重要,而从现有的文献资料分析,这方面的研究存在不足。
  
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  (三)研究思路与研究方法

  1.研究思路
  2.研究方法
  
  (四)创新之处与研究限度
  1.创新之处
  2.研究限度
  
  一、概念界定和理论基础
  
  (一)基本概念的界定

  1.公共服务
  2.公共服务供给和需求
  3.公共法律服务供给和需求
  4.农村公共法律服务供给和需求
  
  (二)公共服务供给理论
  1. 公共服务提供与生产分离理论
  2. 第三部门理论
  3. 多中心治理理论
  
  二、乌兰察布市公共法律服务的历史回顾及其现状分析
  
  (一) 乌兰察布市公共法律服务的历史回顾

  1.十一届三中全会以后法律服务发展情况
  2.十八届四中全会以来构建公共法律服务体系
  
  (二)乌兰察布市农村公共法律服务供给现状分析
  1.法治宣传现状
  2.法律援助供给现状
  3.一般性法律服务供给现状
  4.人民调解现状
  
  三、乌兰察布市农村公共法律服务存在的主要问题
  
  (一)乌兰察布市农村法治宣传供给存在的主要问题

  1.法治宣传供给主体不适格
  2.法治宣传的供给内容与农牧民需求不相符
  3.法治宣传供给方式陈旧
  
  (二)乌兰察布市农村法律援助存在的主要问题
  1.法律援助的供给主体失衡
  2.法律援助事项范围与农牧民需求存在差距
  3.法律援助条件无法满足农牧民实际需求
  
  (三)乌兰察布市农村一般性法律服务存在的主要问题
  1.法律顾问作用不突显
  2.法律咨询建设成效缓慢
  3.公证及司法鉴定供给覆盖率低
  
  (四)乌兰察布市农村人民调解存在的主要问题
  1.人民调解无法满足农村经济发展要求
  2.缺乏专业人民调解组织
  
  四、乌兰察布市农村公共法律服务供给存在问题的原因分析
  
  (一)公共法律服务供给顶层设计不足

  1.公共法律服务供给理念陈旧
  2.公共法律服务供给立法滞后
  3.制度关联度、匹配度、嵌入性有待提升
  
  (二)公共法律服务供给机制存在缺陷
  1.供给主体多元性不完善
  2.供给内容与农牧民需求不一致
  3.传统供给方式单一覆盖面低
  
  (三)单一经费保障方式具有不可持续性
  1.单纯依靠财政拨款难以突破公共法律服务的成本限制
  2.法律服务市场化致使律师无偿提供法律服务具有不可持续性
  3.社会资源利用率低
  
  五、完善乌兰察布市农村公共法律服务供给的对策及建议
  
  (一)加强农村公共法律服务供给的法制保障

  1.中央政府:加强公共法律服务的立法保障
  2.地方政府:细化公共法律服务的地方性法规
  
  (二)加强农村公共法律服务供给的机制建设
  1.推动农村公共法律服务供给主体多元化、专业化
  2.以需求为导向对农村公共法律服务做出供给安排
  3.建设面向农村和牧区的公共法律服务信息化平台
  4.加强农村公共法律服务供给的质效考核机制
  
  (三)加强农村公共法律服务供给的资金保障
  1.加大对农村公共法律服务的直接财政投入水平
  2.以购买服务来拓宽农村公共法律服务供给渠道
  3.拓宽农村公共法律服务的社会赞助和筹资渠道

  结 语

  构建多元主体供给机制,是农村公共法律服务供给的必然发展趋势,也是实现公共法律服务均等化的有效手段。

  乌兰察布市在原有公共法律服务供给基础上,整合全市法律资源,建立公共法律服务实体平台,在提高农牧区公共法律服务供给质效上取得了一定成绩。研究发现,乌兰察布市出台了《全面推进公共法律服务平台建设工作方案》建立覆盖城乡的公共法律服务实体平台,印发了《乌兰察布市完善法律援助制度的实施意见》,不断扩大法律援助覆盖面,依托内蒙古自治区建设的 4K 智能机顶盒公共法律服务电视终端、12348 公共法律服务热线、法治乌兰牧骑等项目,推进乌兰察布市农村公共法律服务供给向纵深发展。但是,也必须清醒的认识到,乌兰察布市农村公共法律服务供给在政策制定和实施中还存在一些不足之处,政策实施现状与理想目标之间还存在一定差距。在法治宣传方面,存在宣传主体不适格、宣传供给内容与农牧民需求不相符、供给方式陈旧等问题;在法律援助方面,存在供给主体失衡、法律援助事项范围与农牧民需求存在差距、条件范围不能满足农牧民需求的问题;在一般性法律服务方面,存在法律顾问作用不凸显、法律咨询建设成效缓慢、公证及司法鉴定供给覆盖率低的问题;在人民调解方面,存在人民调解无法满足农牧民经济发展需求、缺乏专业人民调解组织等问题。分析其原因,主要在于公共法律服务顶层设计不足、供给机制存在缺陷、单一经费保障方式具有不可持续性等原因。鉴于此,笔者提出如下建议:加强农村公共法律服务供给的法治保障,在中央层面,加强公共法律服务立法,在地方层面,细化地方性法规;加强农村公共法律服务供给机制建设,通过政策引导法科毕业生和外地法律人才投入农村公共法律服务供给、以政府购买法律服务调动律师参与、组建在校法科师生和退休法检人员为主的志愿者队伍,推动农村公共法律服务供给主体多元化、专业化,以需求为导向对农村公共法律服务做出供给安排,建设面向农村和牧区的公共法律服务信息化平台,加强公共法律服务供给质效考核机制;加强农村公共法律服务供给的资金保障,加大对农村公共法律服务的直接财政投入水平,以购买服务来拓宽农村公共法律服务供给渠道,扩宽农村公共法律服务的社会赞助和筹资渠道。乌兰察布市农村公共法律服务供给的发展空间还有很大,科学的政策制定和精准的落实执行,是其发展的重要保障。

  本论文以乌兰察布市农村公共法律服务供给为研究对象,在研究过程中,仅针对三个旗县的一些农牧民、村干部及司法所进行了访谈,样本较少,没有展开大面积的调查,尽管也得到一些结论,但分析结果可能存在区域性,仍存在不成熟之处,希望在今后的研究中不断积累和完善。

  参考文献

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