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庄河市棚户区改造工程现状与优化措施

时间:2019-07-18 16:29作者:张国卫
本文导读:这是一篇关于庄河市棚户区改造工程现状与优化措施的文章,本文在国家大力推进棚户区改造以实现新老城区均衡协同和满足棚户区人民对美好生活向往的背景下,以庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造案例为对象,分析庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造的内容、庄河市 2017-20
  摘 要
  
  对棚户区进行改造建设,通过社区的整体改造,使都市风貌得以改善、市民居住质量得以提升、政府管理更为方便。本文在国家大力推进棚户区改造以实现新老城区均衡协同和满足棚户区人民对美好生活向往的背景下,以庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造案例为对象,分析庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造的内容、庄河市 2017-2018年城中村棚户区改造模式和庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造过程中存在的问题,最后提出未来庄河市棚户区改造完善的策略性建议。

庄河市棚户区改造工程现状与优化措施
  
  通过本文的研究,得出了如下研究结论:首先,庄河市城中村棚户区域的房屋多建于上世纪七、八十年代,由于受当时历史和经济条件的限制,这些房屋大都属简单砖混结构,建筑密度大、容积率低、住宅与工业项目交叉混杂、基础设施不配套,人口相对集中,存在着很大的火灾、交通等安全隐患。因此,对于庄河市棚户区改造,领导给予高度重视并取得积极成效,庄河市棚户区改造初步制定了下一轮改造计划;在此过程中,庄河市棚户区改造还充分强化政府公共服务职能建设并取得了群众的认可和参与。其次,尽管庄河市棚户区改造已经取得了一定的业绩,但还存在动迁推进速度较慢、资金缺口较大、各相关主体权责利关系不够清晰等问题。造成庄河市棚户区改造存在的问题在于对棚户区改造战略意义的认识程度不够、资金来源渠道单一、政府未能起到有效的利益协调和监督作用等。再次,基于庄河市棚户区改造存在的问题和庄河市棚户区改造存在问题的原因,结合未来庄河市棚户区改造的基本规划和要求,庄河市棚户区的改造要从如下方面来加以完善:第一,提升各主体对棚户区改造战略价值的认知;第二,基于资金预算,制定科学合理的棚户区资金使用计划;第三,构建多元化的融资模式和参与机制,有效解决资金缺口;第四,以市场需求为导向,统筹协调各相关主体权责利关系。
  
  关键词:  棚户区;棚户区改造;庄河市。
  
  Abstract
  
  The transformation and construction of shanty towns,through the overall transformation of the community, so that the urban landscape can be improved,the quality of residentialresidents can be improved, the government management is more convenient.Under the background of vigorously promoting the transformation of shantytowns in order to realize thebalanced coordination between the old and new urban areas and satisfy the people's yearning for a better life in shantytowns,this paper analyzes the contents of the transformation of shantytowns in urban villages in Zhuanghe City from 2017 to 2018, the contents of the transformation of shantytowns in urban villages in Zhuanghe City from 2017 to 2018, and the shantytowns in urban villages in Zhuanghe City from 2017 to 2018. In the end, the paper puts forward some suggestions on the improvement of Zhuanghe shanty towns in the future.
  
  Through the study of this paper, the following conclusions are drawn: First of all, most of the houses in the shanty areas of the villages in the city of Zhuanghe were built in the 1970s and 1980s. Due to the historical and economic constraints at that time, most of these houses belong to simple brick-concrete structures, with high building density, low volume ratio, and mixed residential and industrial projects. The infrastructure is not well matched, and the population is relatively concentrated. There are many hidden dangers such as fire and traffic. In this regard, the leadership of Zhuanghe shantytown transformation has attached great importance to and achieved positive results, Zhuanghe shantytown transformation has initially formulated the next round of transformation plan; in this process, the transformation of Zhuanghe shantytown has fully strengthened the government's public service function construction and obtained the approval and participation of the masses. Secondly, although the transformation of Zhuanghe shantytowns has made some achievements, there are still some problems, such as the difficulty of housing expropriation, the slow speed of relocation, the single source of funds, the large gap of funds, the lagging construction of relocation resettlement areas, the imperfection of public supporting services and so on. Finally, based on the problems existing in the transformation of shantytowns in Zhuanghe and the reasons for the problems existing in the transformation of shantytowns in Zhuanghe, combined with the basic planning and requirements for the transformation of shantytowns in Zhuanghe in the future, the transformation of shantytowns in Zhuanghe should be improved from the following aspects: First, through cognitive transformation and experience for reference, the transformation of shantytowns should be made clear. Important strategic value; Second, market demand-oriented, improve the scientific and systematic transformation plan; Third, strengthen investment budget management, improve the efficiency and efficiency of shantytown transformation; Fourth, fifth, strengthen publicity and services, properly resettle demolition residents.
  
  Key Words:   Shantytown; Shantytown transformation; Zhuanghe city。
  
  1 绪论
 
  
  1.1 研究背景。

  
  “居者有其屋”,在中国家文化背景下,有谁不想住新房子?有谁不想从暗黑破旧的老房子、棚户区,换到有电梯、有阳台、有景观、有安全管理、结构耐震、外观亮丽、价值不菲的新大楼。通往这个梦想的捷径,唯有对老旧小区、对棚户区进行改造建设。
  
  通过社区的整体改造,使都市风貌得以改善、市民居住质量得以提升、政府管理更为方便,使原本落后暗黑、藏污纳垢的都市毒瘤,一次告别。让现代化、人性化的都市,在我们的生活周围迅速建立且延伸。这不只是都市梦,这更是作为人父人母、人夫人妻的梦想,也是政府服务于民的高度责任感[1]。正是在此背景下,国家开始大力推进棚户区的改造工程,并且出台了包括《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保[2012]190 号)、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[2013]25 号)在内的诸多政策给予支持和保障,确保了我国棚户区改造工程的顺利推进和实施,为人民对美好生活的向往提供了更好的公共服务[2]。
  
  在国家大力推进棚户区改造的背景下,辽宁省于 2004 年就在全国率先开启了对棚户区的改造。在辽宁省推进棚户区改造的整体部署下,2014 年,大连市进一步加强保障性住房建设和管理工作,将棚户区改造纳入保障房体系,计划完成棚户区(危旧房)改造 19808 套。庄河是辽宁省大连市代管县级市,位于辽东半岛东侧南部,大连东北部,为大连所辖北三市之一[3]。2010 年起,庄河市通过低洼棚户区改造,不断优化人居环境。
  
  但目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋,环境较差,安全隐患多,改造难度大。随着城市规划的深入实施,核心区内老城区大量存在的棚户区对城市的发展形成了阻碍[4]。目前,庄河市棚户区域的房屋多建于上世纪七、八十年代,由于受当时历史和经济条件的限制,这些房屋大都属简单砖混结构,建筑密度大、容积率低、住宅与工业项目交叉混杂、基础设施不配套,人口相对集中,存在着很大的火灾、交通等安全隐患。加上居民大多为企业下岗职工和农业人口,经济承受能力差,加上区域内公共绿化场地狭小,道路弯弯曲曲,路面凹凸不平,坑坑洼洼,雨天积水严重,排污、排水受阻,供水、供电及通讯管网布局紊乱,尚未完善配套,设施陈旧老化[5]。以上区域现状严重影响了庄河市的整体形象,亟待改造和治理。
  
  1.2 研究目的与意义。
  
  1.2.1 研究目的。

  
  城市作为一有机的生态组织,是一个动态的发展实体,其发展的每一历程皆是反映时代背景及其所对应都市活动的需求。随着都市的成长,现今的城市不论在社会结构、产业经济结构、科技发展及市民价值观上,皆与过去迥然不同,以致许多过去发展的地区,已无法适应今日都市生活活动的需求,因此,为了健全城市发展及促进城市土地合理使用,针对这些早期发展地区进行改造再发展的必要[6]。而棚户区在整个城市的发展过程中已经无法满足城市更新迭代的需要,更无法满足人民对美好生活向往的需求,对棚户区如何进行科学化的改造并在此过程中充分发挥政府的积极作用就非常必要。
  
  本文基于相关理论,在国家大力推进棚户区改造以实现新老城区均衡协同和满足棚户区人民对美好生活向往的背景下,拟以庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造案例为对象,以文献回顾分析、个案研究法、深度访谈法为主轴,分析庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造的内容、庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造模式和庄河市 2017-2018年城中村棚户区改造过程中存在的问题,最后提出未来庄河市棚户区改造的完善策略性建议,以供庄河市棚户区改造和都市更新发展进行参考,同时也为促进我国棚户区改造的健康、持续发展提供经验借鉴。
  
  1.2.2 研究意义。
  

  本文以庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造为案例对棚户区改造的研究,无论是丰富棚户区改造及其政府推进棚户区改造公共管理与服务的理论拓展,还是在实践上指导庄河市棚户区改造,都具有重要的意义和价值。
  
  (1)理论意义:都市更新理论框架的棚户区改造为综合政治、社会、经济、实质等因素的一项都市事务,其所需经费庞大,又牵涉到实施地区居民的权益,实施之际需克服许多问题。棚户区改造的新内涵,乃是将颓败地区重新赋予一个新生命,关于棚户区改造的议题,亦为世界各都市发展所需面临之共识;实际上,棚户区改造不全然仅是改建,其手段也不是只有容积奖励,单纯改建老旧房屋只是狭义的棚户区改造。棚户区改造是以公共利益为前提,通过都市土地有计划的再发展、使用,期望能通过实质手段改善都市环境,广泛地带动社会与经济环境的改善,引入丰富的文化活动以活化都市风貌[7]。因此,本文对棚户区改造的研究,将突破为改造而改造的理论视角,从多主体、多层次的视角来构建棚户区改造的整体理论模式,将丰富和拓展棚户区改造的理论框架。
  
  (2)实践意义:根据国家及省、市关于加快棚户区改造的相关政策和精神,根据庄河市“十三五”总体发展规划,庄河市人民政府逐步启动了多个区域的棚户区改造计划。本文以庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造为案例展开研究,通过对棚户居民区实施改造和综合整治,将使得老城区市容得到美化,土地利用得到优化,生态环境得到改善,人与环境更加和谐,也为广大市民的日常生活和工作带来了极大的便利。因此,本文以实践应用为导向展开对庄河市棚户区的改造,将在解决目前庄河市棚户区改造存在问题的基础上,对未来庄河市棚户区改造工程的顺利推进、政府公共职能的充分发挥提供重要的实践参考价值和应用指导。
  
  1.3 国内外研究现状。
  
  1.3.1 国外研究现状。

  
  在国外,通常将棚户区称为贫民窟,对贫民窟的改造是西方国家城市更新的重要内容。相关研究主要集中在贫民窟的改造和老城更新等方面,我国棚户区改造可以从中获取有用经验。目前,学者们主要从如下方面就贫民窟等展开了比较系统的研究:
  
  (1)关于贫民窟改造的研究。
  
  “贫民窟”是西方国家提出的概念,是穷人聚集的区域,其基本特征有贫困、拥挤、脏乱差等。贫民窟在发达国家和发展中国家中,都大量存在,在印度等南亚国家甚是严重,主要是由于这里不仅人口众多,而且经济落后。国外关于贫民窟的很多研究都是以这些国家为样本。R. Biswas-Diener 等(2001)[8]研究了贫民窟居民对生活水平的满意度,研究的结论是虽然生活水平与富人有很大差距,但贫民窟居民对现有生活没有非常不满意,反而比较乐观。Yok-Shiu 等(1998)[9]研究了泰国曼谷地区的贫民窟改造,认为依靠社区进行的传统改造模式并不理想,进一步提出来由第三方介入,重新整合社区内外部资源的新模式。Shayer Ghafur(2000)[10]研究对象为孟加拉国,通过对孟加拉国贫民窟改造分析,得出孟加拉国固有的社会形态使国内民众更加依赖政府,贫民窟的改造由政府主导,而民众相对来说比较被动。Michael Majale(2008)[11]通过对肯尼亚地区的贫民窟改造研究,得出结论:若参与贫民窟改造的各方积极参与整体规划,通力合作,不但可以加快贫民窟改造推进的速度,而且能够为民众创造更多的就业机会,提高改造效率。
  
  (2)关于旧城更新的研究。
  
  在上个世纪的 50 年代左右,西方国家的城市发展遇到瓶颈,甚至部分城市的发展倒退了。此种情形持续了 40 年,直至有更加科学的规划理论和方法来指导旧城改造,城市发展才逐渐进入了良性循环的轨道。西方学者们此时也不再过分追求改造速度,而是通过对小规模的改造来提升改造质量。N.Wates(1987)[12]提出社区协作开发的理念,更加注重人居环境建设,在开发时寻求人与环境二者之间的平衡。Krueger et al.(2007)[13]认为城市改造规划不能也不应该是静态的,而应是一个随外界条件和环境一起变化的动态过程。此外,Graham Tipple(2004)[14]还提出在旧城改造工作中,只有各方积极参与并通力合作,才能在发挥各方优势的同时,兼顾各参与方的切身利益,在旧城改造的系统工作中达到平衡。
  
  (3)社区发展理论研究。
  
  N.Wates(1987)[15]认为,城市居住环境出现问题很大的原因在于居住环境更新的方式有问题。改善居住环境需要很多资源,资源本身很重要,但更重要的是如何有效地利用包括资金在内的各种资源。世界各国成功的社区建筑都有一个简单但通用的原则,也就是如果长期生活或工作在某个地方的人能够主动的参与这个地方环境的维护中,作为环境的拥有者而非消费者的角色,则这个地方的环境肯定会更好。Kretzmann 和McKnight(2007)[16]指出,如果社区的发展是按照需求的指引的话,结果必然是贫困的社区与外部社会的交流更少,将贫困社区阻隔在其他社区之外,而且这种隔阂的建立是打着正义的旗号。Gretchen Ennis(2004)[17]等人创新性地将社会网络分析方法引入“资产为本”的社区发展理论中,认为假如某社区能够建立很强的社会网络,就能快速激活这个社区的资产,从而使社区能够产生正面的变化。
  
  1.3.2 国内研究现状。
  
  国内对于棚户区的研究起步比较晚,自上世纪 90 年代逐渐开始对旧城和城中村改造研究,随后又在如何保护传统街区的前提下进行更新等方面有所研究。近几年来,一些城市把旧城改造和城中村改造都纳入到棚改之中。
  
  (1)关于旧城改造的研究。
  
  在中国的城市化开始之前,国内对于旧城改造方面的研究较少。随着我国城市化进程的不断加快,旧城改造在我国开始逐渐成为热点问题。同时我国的经济体制改革,以及房地产业在全国范围内的兴起,也使得旧城改造问题引起国内学者的进一步关注和研讨。阳建强和吴明伟(2009)[18]对相关文献回顾,以旧城改造过程中的民众参与方式为对象进行研究,得出以下结论:一是我国现阶段旧城改造开发过程中的各项事情,主要是由政府全权负责的,缺乏民众参与渠道。二是在政府的指导框架下,企业建设完成后的运营维护及未来发展等后续工作,政府并未采取有效措施进行监督,也没有对民众的参与整合,导致无法保证地区环境的质量。三是在以后旧城改造过程中可能面临的问题,需要民众共同参与来解决。陈威成(2016)[19]着眼于都市更新的历史,探讨了旧城改造在以下方面的相关问题:一是通过对比,探讨旧城改造过去与现在的不同之处。二是通过上述检讨,了解开发商如何看待旧城改造的前景。三是讨论现行的更新法律制度,将开发环境与制度结合起来印证,探讨制度之得失及,进而分析对开发商的影响。四是依据上述探讨内容,建构市场评估模式。唐历敏(2012)[20]研究了如何推进旧城改造,认为政府在旧城改造的定位方面,应站在提振地方经济活动、创造长期性就业机会、提升都市机能等立场上。
  
  (2)关于棚户区改造问题与对策的研究。
  
  面临着我国棚户区改造过程中存在的政府、企业、居民等诸多利益主体等复杂性问题,我国学者们重点就棚户区改造过程中存在的问题以及发展对策展开了深入研究。杜杰(2010)[21]分析政府实施棚户区改造时,容易遇到以下问题[21]:第一,因权益与安置问题之纠葛而遭遇民众之抗争;政府本身人力与财力的负担沉重。皆会造成更新速度缓慢、成效不甚理想;第二,从时间、经费、人力等各方面而言,政府独立推进棚户区改造所遭遇的瓶颈越来越多,整个过程产生了许多低效率的现象;但反观民间资金、人力充足,因此需要适当地将其导入更新工作,应有助于振兴沉寂已久的棚户区改造事业。
  
  敬东(2012)[22]着眼于棚户区改造存在的难题,提出了如下解决棚户区改造的方向和途径[:第一,了解棚户区改造实际操作的状况,藉以检视棚户区改造的相关政策法规是否实际可行。第二,分析容积奖励在推动棚户区改造时的作用。第三,棚户区改造方式,应如何应用在重建情况并提出重建对策。第四,计算民间投资参与棚户区改造的投资报酬率,以作为政府应提供多少诱因来促进民间参棚户区改造的参考。罗赤(2013)[23]主要以交易成本的观点分析了棚户区改造实施者选用的时机,并且得到以下四个结论:
  
  第一,不同实施者其交易时机、交易成本项目、交易成本产生原因不尽相似。第二,绩效、组织科层、核心技术为评估实施者交易成本高低的基准,交易成本负担高低序位分别为棚户区改造会办理型,次高为政府办理型,最小者为棚户区改造事业机构办理型。而协商成本为占总交易成本比例最高者。第三,未来棚户区改造事业机构办理型应承办较大之更新单元规模,而都棚户区改造工程办理时,较小的单元规模是可以被接受的,至于政府可视政策需求进入更新事业。黄全乐等(2018)[24]以抚顺市为例,从政府财政支持、资金筹措、住房保障政策等层面,对棚户区改造引入 PPP 融资模式进行设计,提出了棚户区改造运用 PPP 模式的对策建议。龚兆先(2016)[25]认为棚户区改造政策扩散外部因素中的中央政策、同级地方政府压力、新闻报道数量以及学术文章数量均与地方政府相关政策扩散明显正相关。
  
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  1.3.3 对国内外研究的评述
  
  1.4 研究内容与技术路线
  1.4.1 研究内容
  1.4.2 技术路线
  
  1.5 研究方法
  
  2 相关理论与实践分析
  
  2.1 基本概念界定

  2.1.1 棚户区
  2.1.2 棚户区改造
  
  2.2 棚户区改造的参与主体与角色定位
  2.2.1 政府公共部门
  2.2.2 棚户区改造的实施者
  2.2.3 棚户区改造的权利人
  2.2.4 棚户区改造外部监督者
  
  2.3 棚户区改造的理论基础
  2.3.1 都市更新理论
  2.3.2 公民参与理论
  
  2.4 国内外棚户区改造经验分析
  2.4.1 日本都市再生与棚户区改造的制度模式
  2.4.2 台湾地区推进棚户区改造的经验分析
  2.4.3 抚顺市棚户区改造的经验分析
  2.4.3 先进经验对庄河市棚户区改造的借鉴价值分析
  
  2.5 本章小结
  
  3 庄河市棚户区改造的发展现状与成效
  
  3.1 庄河市棚户区的分布状况

  3.1.1 庄河市的基本概况
  3.1.2 庄河市棚户区的分布
  
  3.2 庄河市棚户区改造的发展现状与成效评估

  3.2.1 高度重视棚户区改造并取得积极成效
  3.2.2 初步制定了较为完善的下一轮改造计划
  3.2.3 充分强化政府公共服务职能建设
  
  3.3 本章小结
  
  4 庄河市棚户区改造存在的问题与成因分析
  
  4.1 庄河市棚户区改造存在的主要问题

  4.1.1 动迁推进速度较慢
  4.1.2 资金缺口较大
  4.1.3 各相关主体权责利关系不够清晰
  
  4.2 庄河市棚户区改造存在问题的原因分析
  4.2.1 对棚户区改造战略意义的认识程度不够
  4.2.2 财政收入有限和资金渠道单一
  4.2.3 政府未能起到有效的利益协调和疏导
  
  4.3 本章小结
  
  5 进一步完善庄河市棚户区改造的对策建议
  
  5.1 提升各主体对棚户区改造重要战略价值的认知

  5.1.1 提升对棚户区改造民生价值的认识
  5.1.2 提升对棚户区改造政府形象价值的认识
  
  5.2 强化投资预算管理并多渠道筹措资金
  5.2.1 进行全方位的棚户区改造投资估算
  5.2.2 制定科学合理的棚户区资金使用计划
  5.2.3 构建多元化的融资模式和参与机制
  
  5.3 基于市场需求统筹协调各相关主体权责利关系
  5.3.1 政府基于现有构成严格规范土地利用规划
  5.3.2 开放商将棚户区改造与科学推进城镇化发展相结合
  5.3.3 构建部门间快速审批的公共服务机制
  
  5.4 本章小结

  6 结论

  本文在国家大力推进棚户区改造以实现新老城区均衡协同和满足棚户区人民对美好生活向往的背景下,以庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造案例为对象,分析庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造的内容、庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造模式和庄河市 2017-2018 年城中村棚户区改造过程中存在的问题,最后提出未来庄河市棚户区改造的完善策略性建议。通过本文的研究,得出了如下研究结论:

  (1)庄河市城中村棚户区域的房屋多建于上世纪七、八十年代,由于受当时历史和经济条件的限制,这些房屋大都属简单砖混结构,建筑密度大、容积率低、住宅与工业项目交叉混杂、基础设施不配套,人口相对集中,存在着很大的火灾、交通等安全隐患。对此,庄河市棚户区改造,领导给予高度重视并取得积极成效,庄河市棚户区改造初步制定了下一轮改造计划;在此过程中,庄河市棚户区改造还充分强化政府公共服务职能建设并取得了群众的认可和参与。

  (2)尽管庄河市棚户区改造已经取得了一定的业绩,但还存在诸多问题,主要体现为:第一,房屋征收难度大,动迁推进速度较慢;第二, 资金来源渠道单一,资金缺口较大;第三,各相关主体权责利关系不够清晰。造成庄河市棚户区改造存在的问题在于:首先,对棚户区改造战略意义的认识程度不够;其次,棚户区改造涉及多主体,利益关系难以平衡;再次,政府未能起到有效的利益协调和监督作用。

  (3)基于庄河市棚户区改造存在的问题和庄河市棚户区改造存在问题的原因,结合未来庄河市棚户区改造的基本规划和要求,庄河市棚户区的改造要从如下方面来加以完善:第一,提升各主体对棚户区改造重要战略价值的认知;第二,基于资金预算,制定科学合理的棚户区资金使用计划;第三,构建多元化的融资模式和参与机制,有效解决资金缺口;第四,以市场需求为导向,统筹协调各相关主体权责利关系。

  参 考 文 献

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