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济南公共危机预警体系构建分析

时间:2019-05-28 11:31作者:葛易
本文导读:这是一篇关于济南公共危机预警体系构建分析的文章,本文着重从我国预见性政府建设的层面上,以济南市为例,深入分析我国地方政府公共危机预警的现状、存在的问题、形成的原因,并据此提出一系列合理化的措施体系,具有丰富的理论和现实意义。
  中文摘要
  
  随着我国经济社会不断发展,社会上出现了越来越多的矛盾,公共危机事件也层出不穷。从非典疫情后,我国越来越重视公共危机的管理,为了更好地应对公共危机的发生,减轻公共危机造成的损害和影响,并尽可能减少公共危机发生的可能,当代政府如果继续采取回应性政府的方式,将不能够满足人们对于政府的高要求,这就意味着政府在具备优秀的回应能力的同时,还要制定拥有预见性的公共政策,不断提升战略管理能力。预见性政府的建设是顺应我国国情和民众意愿要求的。公共危机管理主要分为“三大阶段”,即事前管理阶段、事中管理阶段、事后管理阶段;“四大机制”分别为危机预警机制、危机评估机制、危机处理机制、危机反馈机制。其中,能最有效预防和减少公共危机事件带来的影响,缩小事件波及范围的关键,在于事前管理阶段,也就是危机预警。我国重视预见性政府的建设,已经形成了基本的公共危机预警体系,危机意识也逐渐增强,但在实际情况下,还存在很多有待解决的问题。
  
  本文着重从我国预见性政府建设的层面上,以济南市为例,深入分析我国地方政府公共危机预警的现状、存在的问题、形成的原因,并据此提出一系列合理化的措施体系,具有丰富的理论和现实意义。虽然国内外有部分关于预见性政府建设以及公共危机预警的研究,但真正从我国地方政府的层面出发,完全顺应我国实际国情的研究还不够,所以可参照的资料相对较少,并且如何能更好更恰当地提出对策建议,也是本文需重点研究的内容。

济南公共危机预警体系构建分析
  
  本文主要分为五个部分,第一部分主要是介绍选题的意义和背景,国内外的研究现状,相关的创新点和研究方法。第二部分是对核心概念阐述,明确研究。第三部分主要是阐述和分析加强济南市公共危机预警机制建设的必要性,引入事件链理论、社会燃烧理论、大众传播理论等基本理论进行分析。第四部分主要是结合案例,通过研究事件发生造成的影响和当时采取的相应措施,阐述济南市公共危机预警存在的问题。第五部分主要是对济南市完善公共危机预警提出合理化的对策建议。
  
  关键词:  公共危机预警;预见性政府;济南市。
  
  Abstract
  
  With the gradual progress of our country’s economy and society, there have been more and more conflicts in the society, and public crisis events have also emerged in an endless stream. After the epidemic outbreak of SARS, China has paid more attention to the management of public crises. In order to better respond, mitigate the damage/impact caused and minimize the possibility of public crises, the contemporary government have to seek a relatively progressiveapproach.The passive approach will not be able to meet people ’ s high demands on the government. This means that while the government has excellent ability to respond, it must formulate predictive public policies, and strategic management capabilities must also continue to improve. The construction of a foreseeable government is in conformity with the requirements of our national conditions and the will of the people. Public crisis management is mainly divided into three major phases: pre-management phase, intra-management phase, and post-management phase. The “four major mechanisms” are crisis early warning mechanism, crisis assessment mechanism, crisis management mechanism, and crisis feedback mechanism. Among them, the key to effectively preventing and reducing the impact of public crisis events and narrowing the scope of the incident is the pre-management stage, that is, the crisis warning. Our countryattaches great importance to the construction of a foreseeable government and has already formed a basic public crisis warning system. The awareness of the crisis has also gradually increased. However, under actual circumstances, there are still many problems to be solved.
  
  This article focuses on the level of China’s foreseeable government construction and takes Jinan City as an example to analyze in depth of the current situation, existing problems, and causes of the local public crisis warning system in China. Based on this, it proposes a series of rationalized measure systems that are rich in theoretical and practical significance. However,because there are limited studies on the construction of the foreseeable government and public crisis warnings at home and abroad, it is not enough to fully comply with the actual national conditions of our country from the perspective of the local government in China. Therefore,relatively few references are available. And how to better and more appropriately propose countermeasures and suggestions are also the focus of this article. This article is divided into five parts. The first part mainly introduces the significance and background of the topic, the research status at home and abroad, relevant innovations and research methods. The second part elaborates on the core concepts and makes a clear study. The third part mainly elaborates and analyzes the necessity of strengthening the construction of public crisis early warning mechanism in Jinan City, including the introduction of the basic theories of event chain theory,social combustion theory and mass communication theory. The fourth part mainly deals with the problems existing in the early warning of public crisis in Jinan by studying the impact of the incident and the corresponding measures taken at that time. The fifth part is mainly to propose rationalized countermeasures and suggestions for perfecting public crisis early warning in Jinan City.
  
  Key words:   public crisis warning, predictive government, Jinan City。
  
  第 1 章 绪论
 
  
  1.1 研究背景和意义。
  
  1.1.1 研究背景。

  
  我国的经济社会正不断发生着日新月异的变化,公共危机事件也层出不穷。民众的民主意识普遍增强,可以从多种途径来获得各类信息,并要求获得更多的知情权,因此,公共危机管理的重要性得以彰显,政府需要具备更强的危机处理能力。从非典疫情后,我国越来越重视因信息传播对社会稳定造成影响的公共危机的管理。公共危机的有效应对与解决,对社会的发展以及公众的安全具有极其重要的意义,能够有效降低恶劣事件对社会稳定的损害和影响,并尽可能减少公共危机的发生可能。及时回应民众诉求本就是政府的基本职能之一,现如今随着政府体系逐渐完善,人们不再满足于政府只具有回应性的功能,而是更希望政府能够在公共政策方面有一定的预见性,并且具有战略管理能力。在管理体制上的改变,需要有远见,需要改变以往的围绕行政机关而进行的单向控制方式,建立一个行政机构和交易市场以及人民群体三方共同起作用的更加完善的治理体系,从而能够防范于未然,防止社会群体中问题的发生和发展,防范措施并不是在发生问题时具有高效的解决方案,更重要的是要有先见之明,在能承担的范围内减少我们的损失并增加安全程度[1]。公共危机管理主要分为“三大阶段”,即事前管理阶段、事中管理阶段、事后管理阶段;“四大机制”分别为危机预警机制、危机评估机制、危机处理机制、危机反馈机制。
  
  其中,做好事前管理阶段,能最有效预防和减少公共危机事件带来的影响,缩小事件波及范围,也就是危机预警。预见性政府建设的重点是政府要提升强烈的风险和危机意识,对发展成本的高效管理是重中之重。顺应时代要求,响应国家号召,坚持可持续发展,对于公共危机的管理有非常重要的意义。
  
  预见性政府重在预防、预警,公共危机预警的建立和完善,可以有效降低公共危机事件导致的损失及伤亡,以及预防公共危机的发生,维护社会秩序的稳定,预见性政府的建设是必然选择。地方政府作为全部政府应急管理的基础,在公共危机预警管理过程中具有重要作用。现阶段我国地方政府基本构建了公共危机预警体系,但在信息公开、公共关系处理等方面依然存在着不足。因此,要提升我国政府处理公共危机事件的能力,更好地进行预见性政府建设,完善地方政府公共危机预警显得尤为重要。
  
  1.1.2 研究意义。
  

  从理论意义上来讲,预见性政府作为一个新兴的理论视角,以地方政府的实际建设问题为落脚点,通过研究完善公共危机预警的视角来看,可以使我们对预见性政府理论的认识和研究更加具有拓展性和丰富性。当然,以预见性政府理论的角度来剖析公共危机预警,可以为公共危机预警机制建设、公共危机管理理论提供新的理论和理念支撑。当前,对于公共危机事中和事后阶段的处理和应对已经成为国内专家研究的主要焦点,但尚且相对缺乏将公共危机预警(即公共危机事前阶段)与预见性政府相结合的系统研究。本文通过对公共危机预警的完善,以及其对预见性政府建设的积极促进作用等问题的系统分析,结合济南市政府在这些方面的实际建设情况、公共危机应对处理情况,形成从完善公共危机预警角度来建设预见性政府的一系列研究结果。
  
  为了最大程度上消除、降低危机带来的不良影响,维护正常的社会生活秩序,从现实意义上来讲,作为基层政府解决应对突发公共事件的前沿防线,公共危机预警应当针对具体情况以及潜在危险制定出及时有效的应对方案,对各地方政府的预见性政府建设具有很强的现实意义。公共危机预警机制具有较好的社会效益和较高的经济效益:首先,公共危机预警的高效性不但可以直接降低财产损失和人员伤亡的风险,而且可以间接体现政府公共危机的治理能力,增强社会凝聚力,为树立政府形象创造坚实的群众基础,这些优势均来自于公共危机预警具有良好的社会效益;其次,公共危机预警原理具有潜在的经济效益,由危机造成的最低的经济损失得益于有效的公共危机预警[2]。本文着重于从我国预见性政府建设的层面上,以济南市为例,深入分析我国地方政府公共危机预警的现状、存在的问题、形成原因,并建立完善一套高效合理的措施和制度,具有丰富的理论和现实意义。
  
  1.2 国内外研究现状。
  
  1.2.1 国外研究现状。
  

  危机一词最初来源于希腊语,并被普遍应用于医学领域,它用来表示一些至关重要的、需要立即作出决断的状况[3]。二战时期,为解决战争导致的各种社会矛盾和问题,西方各国开始对公共危机问题进行深入研究,取得了较为丰富的研究成果,虽然存在一定的时代局限性,但对现代社会也有积极的借鉴意义。二战结束后,和平与发展逐渐成为时代的主题,西方国家对公共危机问题的研究不断深化,例如:1961 年,埃·蒂里阿基安提出了社会动荡发生的经验指标;1968-1971 年,德罗尔提出“系统群研究”方法, 确立 12 项内容的指标体系,鼓励将社会危机的分析与政策自觉相结合。美国危机管理大师罗伯特·希斯在《危机管理》中提出了“4R 模式”,即 Reduction, Readiness, Response 和 Recovery,目的是让企业更好的处理即将来临的危机情况,不仅可以使企业尽快脱离危机困扰,而且能以此来降低危机情境的影响力和攻击力[4]。对危机管理进行划分的理念是由诺曼·奥古斯丁提出的,其分别是从危机中获利、危机的解决、危机的控制、危机的确认、危机的准备以及危机的避免六种不一样的时期[5]。他的理论表明,成功的机会有可能由每次危机本身转化,但是更可能导致失败;而不良危机管理的典型特征是往往错估形势,进而使当前事态更加严重。欧美等发达国家的研究走在前列,无论理论研究还是实践操作都形成了较为完善的体系。
  
  20 世纪 80 年代以来,经济全球化、文化多元化发展趋势不断增强,危机预警理论逐渐丰富起来,出现了以英国齐舒姆为代表的区域社会研究学派、以罗马俱乐部为代表的未来学派、以美国内布拉斯加为代表的系统学派等[6]。“有治理能力的政府——不是治疗而是预防”的政府治理策略在美国由行政学家盖布勒和奥斯本提出[7]。他们提出,政府如何能够以服务及绩效为核心维持社会稳定,其中正常运作的政府预警的建立在其中扮演着重要的角色,有预见的政府的建立不但有助于政府服务水平的提高,而且能够增加政府管理社会的效率。可以断言,盖布勒和奥斯本提出的这种创新性观点,不仅为效能政府和服务政府提供了一种路径选择,而且改变了政府治理模式的传统思想,但是采用预警原则应对公共危机政府,则显现出“不是用大量钱治疗,而是花少量钱预防”的政府治理目标的现实抉择。政府公共危机管理中的公共危机预警扮演着举足轻重的角色,这种公共危机预警与公众对政府的满意度和政府处理公共危机的能力密切相关。“解决危机的最佳方法是预防”由英国着名的迈克尔·里杰斯特提出,他作为一名危机管理学家认为,公共危机预警的完善不但可以降低损失和伤亡的风险,而且能够主动及时防止发生灾害,尤其是在危机发生后也能按照原定计划有条不紊地善后,能够使社会秩序和稳定保持在良好状态,避免动荡和混乱的发生。将危机扼杀在摇篮里,降低危机带来的伤害是公共危机预警的根本目的,因此公共危机预警是重中之重。也就是说,建立公共危机预警比危急时刻的应急处理重要的多。公共危机预警机制的建立和完善,是社会和政府为应对公共危机发生所采取的重要措施,是建设预见性政府的必要部分,也是构建政府危机管理体系中不可或缺的重要组成部分。
  
  1.2.2 国内研究现状。
  
  《礼记·中庸》“凡事预则立,不预则废”、《韩非子·喻老》“千丈之堤,以蝼蚁之穴溃;百尺之室,以突隙之烟焚”、《扁鹊见蔡桓公》的故事等中华民族 5000 多年悠久的历史和灿烂的文化中包含着丰富的危机预警智慧。我国较早时候就出现了对于危机预警问题的研究,例如 1987 年,彭念一、温荣泉二人提出了建立国民经济预警系统的几个问题[8]。在 21 世纪上叶,相对于国际政治危机,更多学者注重对国内公共领域危机的钻研。
  
  1998 年,张成福与许文慧二人主编出版了《危机状态下的政府管理》,是我国公共危机管理发生关注点转移的标志。2003 年以后,国内学者开始高度关注对公共危机管理的研究。在预见性政府的建设方面,我国学者也取得了很多研究成果。
  
  一是在公共危机治理的政府模式方面。周定财认为,具有前瞻性的政府是解决公共危机的前提,他在《前瞻型政府:公共危机治理的政府模式选择》一文中指出,政府及其官员要着重培养前瞻能力和预见意识,整合政府机构,转变政府职能,坚持以民为本,坚持责任取向。崇尚为人民服务,建设部门间联动机制完善、公共危机预警机制健全的政府。
  
  二是在公共危机预警的政府职能转换方面。赵新峰更关注公共危机新形势下政府职能能否实现良好转换,在《从反应型政府到预防型政府:公共危机应对的政府角色转换》[9]一文中,他指出,政府角色转变过程中仍存在“重反应轻预防”的情况、准备工作及危机预警不充分不完善的问题,在解决问题的同时逐步使我国公共危机应对模式从亡羊补牢过渡到未雨绸缪。领导者预防和应对突发事件的综合能力有待提高等。三是在公共危机预警的政府责任方面。学者莫玲从政府责任的方面对怎样建设国家的机制来应对公共危机进行研究,她觉得从下面几个角度能够看出政府是否存在责任的缺失:①将信息告知给公众不够准确及时。相关部门和某些地方政府很长一段时间内都未能做到转告和交流信息足够迅速及时,相关机构缺少及时、规范、正确的信息发言人制度和披露制度,并且新闻媒体急需相应的法律以保障其合法权益,等等诸如此类的原因使得媒体对社会的监督作用和信息转告能力受到极大约束,这就造成了信息传播途径受到巨大阻碍。②政府对紧急事件缺乏必要的演练,不能进行详细的预案。必须保证预案的真实性,如果出现危机,除了应提前准备好对付不同情形的多个备选计划与方法,还要凭借日常演练、培训、教育和宣传,养成和改善群众的应对能力和政府统筹全局的能力,并且在规定日期内对预案进行可操作性和可行性的检查,如果出现危机,预案对危机处置可以有巨大的帮助。③对危机的监管不够准确。风险评估机制在中国目前的危机管理体系中仍然是缺乏的,缺乏对已经发生或未来可能发生危机的内外部环境因素的预测、评估、分析和调查[10]。四是在公共危机预警的系统建设方面。陈珊提出,利用大数据技术完善公共危机的预警机制[11],将线性的计算方法与大数据技术的本身优势结合起来,增强公共危机预警机制的系统性,使公共危机预警体制建设中所必需的数据来源以及数据信息平台的建设得以加快,能有效提升对公共危机预警的能力,提升自身处理公共危机的能力。
  
  由此可见,我国重视预见性政府的建设,也已经形成了基本的公共危机预警体系,危机意识也逐渐增强,但是在实际情况下,还存在很多有待解决的问题。例如:作为应急管理建设基础结构的“一案三制”仍然存在很多缺点,我们还应该继续改进,使其适应中国国情。地方上的政府该怎样在其约束下形成高效治理,仍需结合现有理论和实际案例进一步深入探讨。
  
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  1.3 研究内容及方法
  1.3.1 研究内容
  1.3.2 研究方法
  
  第 2 章 核心概念界定及基本理论阐述
  
  2.1 核心概念界定
  2.1.1 公共危机
  2.1.2 公共危机管理
  2.1.3 公共危机预警
  2.1.4 预见性政府
  2.2 基本理论阐述
  2.2.1 事件链理论
  2.2.2 社会燃烧理论
  2.2.3 大众传播理论
  
  第 3 章 济南市公共危机预警的基本情况
  
  3.1 济南市公共危机预警基本机制建立的必然性
  3.1.1 从事件链理论角度
  3.1.2 从社会燃烧理论角度
  3.1.3 从大众传播理论角度
  3.2 济南市公共危机预警的基本机制
  3.2.1 组织机制
  3.2.2 决策机制
  3.2.3 运行机制
  3.2.4 信息机制
  
  第 4 章 济南市公共危机预警存在的问题及原因
  

  4.1 济南市公共危机预警的典型案例
  4.1.1 案例一
  4.1.2 案例二
  4.1.3 案例三
  4.2 济南市公共危机预警存在的问题
  4.2.1 公共危机预案体系不完善
  4.2.2 公共危机预警信息收集不全面
  4.2.3 公共危机预警意识不足
  4.3 济南市公共危机预警存在问题的原因分析
  4.3.1 政策法律制度建设不健全
  4.3.2 公共危机预警中社会组织参与程度不高
  4.3.3 公共危机预警的系统建设不完善
  4.3.4 公共危机预警的思想教育力度不够
  
  第 5 章 济南市完善公共危机预警的对策建议
  
  5.1 建立健全法律政策,加强制度保障
  5.2 加强公共危机预警的组织机构建设
  5.3 加强公共危机预警的系统建设
  5.4 加强对公共危机预警的思想教育
  5.4.1 加强相关工作人员的思想教育培训
  5.4.2 加大对人民群众的思想宣传力度

  结束语

  本文主要以济南市作为研究主体,对我国城市的公共危机预警情况进行分析研究,通过基本理论的阐述,结合事件链理论、社会燃烧理论、大众传播理论等 3 个基本理论,并分别用 1 个案例来分析说明济南市公共危机预警的必要性,叙述了济南市公共危机预警的基本机制。在第四章中,结合济南市实际发生的公共危机事件,研究公共危机发生的因素,来分析济南市公共危机预警存在的问题,并在第五章中,通过论述美国、日本等发达国家在公共危机预警方面的先进经验做法,提出济南市完善公共危机预警的对策建议。文章结构清晰,内容较为丰富,论述结合具体事件,具有一定的实际意义。

  随着我国从政府到民众对公共危机预警重视程度的不断加强,预见性政府建设的不断推进,相关制度保障的不断完善,我国在公共危机处理尤其是公共危机预警阶段的水平和能力都将得到有效提高,能更好地缓解和遏止公共危机事件的发生,减少事件带来的损害,真正实现“更好地预防”,进一步推进我国社会、经济、文化更好更快发展。

  注 释

  参考文献

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