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“政策能力”的已有研究成果及其局限性

时间:2018-11-01 15:42作者:玲佩
本文导读:这是一篇关于“政策能力”的已有研究成果及其局限性的文章,相对于传统的国家能力和政府能力而言, 政策能力是近年来西方学界所提出的一个新兴概念和理论体系。本文通过梳理西方学界对“政策能力”概念的解释, 总结出其对于“政策能力”概念界定的三个层面, 并从三个角度将其与

  摘要:相对于传统的国家能力和政府能力而言, 政策能力是近年来西方学界所提出的一个新兴概念和理论体系。本文通过梳理西方学界对“政策能力”概念的解释, 总结出其对于“政策能力”概念界定的三个层面, 并从三个角度将其与国家能力和政府能力进行异同比较。同时, 指出了政策能力测量的结果、产出和输入三种不同路径, 并重点介绍了政策能力的嵌套性评估框架。此外, 本文还试图归纳已有实证研究文献所提出的影响政策能力高低的四个方面来源。最后, 本文尝试在中国的政策情境下探讨“政策能力”研究对中国政策研究的启示。

  关键词:政策能力; 国家能力; 政府能力; 政策过程; 政策失灵;

  Abstract:In contrast to conventional concepts such as state capacity and government capacity, the notion of policy capacity is a newly-advanced conceptual framework and theory.This review article tries to define this new term from three perspectives and summarize their similarities and differences between conventional concepts by examining current studying literatures in this field.Meanwhile, it points out three different approaches like result, output and input to measure policy capacity, introducing a embedded evaluation framework of policy capacity.In addition, this review attempts to examine four major impact factors on policy capacity based on studying literatures.Finally, it discusses the study of policy capacity and its implication on China's public policy research.

  Keyword:Policy Capacity; State Capacity; Governance Capacity; Policy Process; Policy Failure;

  在公共行政、公共政策、公共管理和治理领域, 有关“能力” (capacity) 的研究正在兴起。从“国家能力” (state capacity) 到“政府能力” (government capacity) 再到“政策能力” (policy capacity) , 对能力议题的研究贯穿了国家、政府与政策领域。如果说“国家能力”是对民主化浪潮中民粹主义和军人政权等现象和问题的反思, “政府能力”是新公共管理背景下对政府公共性的回溯, 那么“政策能力”就是对现在全球各国多元的治理模式的审视与破题。随着对政策过程与政策管理中的能力问题, 及其对社会发展与治理的影响的关注 (Fukuyama, 2013) , 有关“政策能力”的一系列新的研究框架被提出。本文通过梳理西方学界对“政策能力”概念解释、影响因素、评估测量等方面的代表性研究, 总结“政策能力”的已有研究成果及其局限性, 并尝试在中国的政策情境下探讨“政策能力”研究对中国政策研究的启示。

  一、“政策能力”的提出

  关于“政策能力”这一概念的提出, 较早且具有代表性的表述由Almond和Powell (1978) 在《比较政治学:体系、过程和政策》 (Comparative Politics:System, Process, and Policy) 一书中的讨论。作为政治发展理论和政治过程分析的先驱者, Almond和Powell从结构功能主义的视角讨论了政治体系中结构变化与能力的关系议题。他们认为, 政治发展包括政治结构分化 (即公共服务的领域更加精细化和专业化) 和政治文化世俗化 (即公民更加相信并积极参与政治生活以维护自身利益) 两个维度, “当政治体系不得不通过结构的分化与文化的世俗化来应对现有的问题与挑战时, 政治发展便得以实现”, 而在这一机制中, “政治体系通过结构分化与文化世俗化, 增强其环境适应性和自主性的能力”便被称为“政策能力”。在这个意义上, Almond和Powell尽管提出了“政策能力”概念, 但其相关讨论仍在政治体系与环境互动的宏观视角, 并未特指公共政策过程相关的能力命题, 并未阐述“政策能力”的特殊效应和作用对象, 也并未区分“政策能力”与“政府能力”“国家能力”等概念的差别。随着相关研究的深入, “政策能力”的概念意涵变得相对独立, “政策能力”与“政府能力”“国家能力”的边界才变得逐渐清晰。

  二、“政策能力”的含义

  梳理学界对“政策能力”研究的历史与现状, 国外学者对“政策能力”的概念界定大致可归为三类:第一类学者不提供任何定义, 或并未将“政策能力”应用于新的研究层次。上文提到, Almond和Powell (1978) 在讨论政治体系的发展时使用了“政策能力”概念, 但仍旧指向政治体系对变化环境的适应和影响能力。Kurzer (1997) 则直接将“政策能力”与“政府能力”和“国家能力”交替使用, 他通过研究区域一体化对比利时国家能力和行政自主权的影响, 审视欧盟政府间合作的融合方法与深度的问题, “政府间的过度融合尽管有时有助于提高政策能力和执行能力, 但削弱了国家决策权”。Cerny (1999) 在讨论全球化与民主化议题时使用了“政策能力”这一概念, 他认为, 尽管自由民主国家形式在20世纪80年代和90年代有明显的发展和扩散, 但真正实现民主治理的可能性总体在下降, “民主国家正在失去将民主产生的投入转变为权威性产出所必需的政策能力”。Howlett和Ramesh (2003) 从政策制定中的政策学习视角, 介绍了政策评估的基本理论和方法, 虽然在政策研究领域引用了“政策能力”这一概念, 但同样未对其作出具体的界定。总的来看, 在这个研究阶段, “政策能力”的具体内容和作用对象并未被明确指出。

  第二类学者对于“政策能力”这一概念提出了广义的定义, 他们认为, “政策能力”覆盖了从政策制定到政策执行的政策全过程, 并对政策目的实现与否产生影响。Painter和Pierre (2005) 将“政策能力”定义为政府“调动必要资源以做出明智政策选择的能力, 特别是制定正确的战略方向, 并将有限资源合理分配以实现公共目的的能力”;有学者对“政策能力”的子要素, 即其可能涉及的具体技能或资源作了进一步的研究和解释, 如政策相关知识的习得及应用能力、政策框架的搭建能力、政策定性及定量分析方法的应用能力、政策管理过程中信息技术的应用能力以及对利益相关者的协调能力等 (Howlett, 2009) 。在这个意义上, “政策能力”强调政策知识、技术及资源的整合与协调, 提升“政策能力”的意义在于提升政府通过公共政策的制定和执行对社会需求的回应性。

  第三类学者则为“政策能力”这一概念补充了狭义的定义, 他们将政策过程中制定、执行、评估、发展等不同环节与功能区分开来, 强调信息、知识、技术和经验等因素对不同政策过程的影响和作用, 并强调不同政策过程和不同政策层级之间匹配的重要性。Parsons (2004) 关注“政策能力”在政策制定环节的影响, 并将其价值比做“导航———绘制航程表、策划协调、设定方向, 并具有长远眼光” (钱正荣, 2012) 。Christensen与Laegreid (2005) 将“政策能力”的讨论语境限定在民主制度下, 强调公共部门以精准的理解、充分的信息、必要的权威为基础, 系统匹配资源以做出明智的集体决策的能力。除了对政策制定环节的关注, 也有学者聚焦于“政策能力”对政策执行、评估、发展及互动等其他政策阶段、功能或机制的重要意义。例如, Parsons (2004) 将“政策能力”补充定义为现代政府的“编织”功能, 即将多元化的组织和利益联系在一起, 形成一个连贯的政策结构。Holmberg和Rothstein (2012) 以及Rotberg (2014) 同样认为“政策能力”远远超出政策制定的过程, 强调宏观结构和环境对于善治的重要影响, 并指出“政策能力”的核心要素涉及诚信、法治、任人唯贤、政府公信力与合法性等多个面向。在这个意义上, “政策能力”强调不同政策过程中外部的资源支撑及内部的相互匹配, 提升“政策能力”的意义在于优化政策过程机制, 以实现更好的政策产出。

  综上所述, 第一类学者仅将政策能力置于全球化、政治发展等宏观命题下, 作为解释其他命题的辅助性概念, 尽管同样强调公共部门的政策影响, 但并未凸显“政策能力”概念的特殊性;第二类学者和第三类学者从政策过程视角对政策能力进行定义, 对政策能力在政策过程中影响范围认知的不同决定了定义广狭的差异, 以及有关影响因素的不同结论 (见表1) 。但无论是强调决策、执行还是协调, “政策能力”都不与知识简单相关, 而是必要的知识、技术乃至经验的智力运用, 且受政策过程所处的组织、制度与文化环境的密切影响。

  

  表1 政策能力的三种定义

  对于“政策能力”的概念, 另一个需要澄清的问题是其与传统学术意义上的“国家能力”“政府能力”是什么关系, 有哪些异同。通过对文献的整理和分析, 我们发现以上三个概念的共同特征在于都强调公共事务治理主体应用自身的资源和权威来实现公共利益, 完成自己公共事务治理目标的力量和素质, 强调良好的公共事务治理状态必须对治理主体的这种力量和素质具有较高的要求。然而, 这三个概念在研究对象或目的、所涉及的主要研究议题、核心观点及价值等方面又有着显着的区别。“国家能力”是对民主化和全球化浪潮中国家自主性的重申, “政府能力”是新公共管理背景下对政府公共性的回溯, 而“政策能力”则从政策视角审视全球现存的多元治理模式以追求善治 (见表2) 。

  

  表2 国家能力、政府能力与政策能力的比较

  三、“政策能力”的评估测量

  与国家能力和政府能力相对更容易观察和测量所不同的是, 政策能力的评估测量显得相对复杂。就已有文献看, 尽管政策能力评估测量存在主观可界定性与客观可及性方面的困难, 学界仍然探索形成三种评估政策能力的主要路径 (见表3) :“结果路径”“产出路径”和“输入路径” (Edwards, 2009;田恒, 2017) 。

  

  表3 政策能力评估测量的三条路径

  政策能力评估的“结果路径”主张通过评估政策的实际效果, 即以对政策结果优劣的评价来衡量政策能力的高低。这一路径一定程度上回应了政策能力的广义定义, 聚焦于政策目的是否达成以及政策结果的回应性、根属性、解决力与损益比等。显然, “结果路径”在实际应用的过程中存在一定的主观风险, 因为对政策结果的评价易受信息充分程度、文化价值观念与社会群体属性等因素的影响, 且往往随着时间的推移而发生改变 (Wildavsky, 1979) 。此外, 政策过程中的政治及行政责任, 即决策与执行环节的风险所有权归属, 从政策结果来看难以区分。

  政策能力评估的“产出路径”提倡通过评估由不同部门产出并向政策制定者供给的政策建议来衡量政策能力。这一路径在一定意义上回应了政策能力的狭义定义, 关注政策制定环节适配资源的数量与质量。然而, 这一路径同样存在诸多困难:首先它同样需要区别政治 (价值、战略、抉择) 与行政 (执行) (Edwards, 2000) ;其次它需要依据政策需求, 识别可靠资源的供给主体及资源本身的质量;最后该路径对质量议题提供的具体指导较少 (Edwards, 2009) 。

  政策能力评估的“输入路径”建议通过观察政策发展过程中“输入”因素的水平来衡量政策能力。这一路径跳出政策能力的广狭定义之间整体论与还原论的对立逻辑, 而是从动态视角观察政策过程中不同资源要素的搭配变化, 该路径为我们精细地考察和识别政策能力变化的任何系统性原因提供了可能, 并为政策能力影响因素及作用机制的研究奠定了基础。但是需要注意的是, 尽管该路径试图为政策能力的衡量寻找更好的可及变量, 但它并未揭示这些先决条件转化为良好政策结构的中介因素与中间机制 (Edwards, 2009) 。

  比较而言, 第三种路径在政策能力的评估研究中得到了更多的应用。Edwards (2009) 从“输入路径”出发, 认为政策能力的“输入”系统由五个相互关联的要素组成:部门角色建构、政策网络环境、人力输入、信息输入和政策杠杆 (policy levers) (Edwards, 2009;田恒, 2017) 。一个基本的趋势是, 大多数研究者都认为聚焦于“政策输入”而不是“政策产出”或“政策结果”是相对有效的评估路径。这也引导着学者们对政策能力背后广泛的“输入要素”的构成及其作用机制, 以及特定条件下 (如特定资源组合、政治文化、治理模式等) 政策能力的决定性要素展开进一步的研究。

  同样基于上述路径, Wu等人 (2015) 对政策能力的解释、评估与诊断提出了一种嵌套性的框架, 将政策能力定义为一组实现政策功能的技能与资源。根据Moore (1995) 的分析, 政策能力所包含的关键技能可以分为三种类型:分析技能、执行技能和政治技能。这三者中的每一种技能又涉及三个不同层次的资源:个人资源、组织资源和系统资源。从而产生了九类政策能力的相关因素 (见表4及图1) 。

  

  表4 政策能力的嵌套性概念框架:三组技能与三级资源

  图1 政策能力的嵌套模型

  

  资料来源:Xun Wu, M.Ramesh&Michael Howlett. (2015) .Policy capacity:A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities.Policy and Society, 34, 167.

  图1显示了这一模型的嵌套逻辑, 也体现了这一框架相较于其他方案的显着差异。第一, 这一框架具有全局互动的特征。它不限于政策过程中的特定职能、阶段或任务, 而是涵盖全部政策过程, 包括议程设置、方案制定、决策、执行和评估。在该框架下, 政府拥有完成某项任务的能力并不能保证其他职能的有效履行。同时, 该框架还显示了在政策过程中相关技能和资源共享的可能性。

  第二, 这一框架具有多元参与的特征。它超越了孤立的政府范畴, 一方面涉及政党、非政府组织、私营企业和国际组织等广泛的外部组织;另一方面涉及政府内部的多个部门共同参与政策过程, 其能力影响政府整体能力的机制。也就是说, 尽管政府的政策能力作为主要研究对象, 在政策过程中发挥着关键作用, 但其他性质和层次的利益相关者的相关能力同样是政策能力的重要方面。

  第三, 这一框架具有多层嵌套的特征。其中, 系统资源影响着组织资源, 组织资源影响着个人资源, 反之亦然。在系统层面, 政府在政治系统内外获得的支持度与信任度, 以及政策制定者掌控经济系统和安全系统的能力是政策能力的关键组成部分。诸如公信力、公务人员和财政资源等因素是组织政策能力的关键因素, 也是公共管理者政策能力的决定因素。来自上下的政治支持至关重要, 因为组织和个人只有具备合法性, 才能持续获得资源支持 (Painter and Pierre, 2005) 。在个人层面, 政策专家在政策决策、执行及分析等各个方面发挥着关键作用, 其政策能力取决于他们对政策的研究过程、政策分析和评估工具、管理技术以及政治判断。然而, 高水平的个人政策能力可能无法保证政策的有效性, 因为若要有效地完成任务, 在组织层面与系统层面需要各种其他资源和技能。在组织层面, 信息资源、人力资源和财政资源管理系统的可及性与有效性以及政治支持等因素, 受个人层面的影响增强或削弱。例如, 不当地限制个人决策责任或破坏政策专家士气的组织可能会破坏一个机构的政策能力 (Gleeson et al., 2011;Tiernan and Wanna, 2006) 。

  第四, 这一框架具有分类整合的特征。它将政策能力定义为各组技能和各级资源相结合的结果。“分析技能”有助于确保政策在方法上是合理的, 有助于实现政策目标;“执行技能”使得资源与政策行为相一致, 以便在实践中落地;“政治技能”有助于获得和维系对政策行动的政治支持 (Fukuyama, 2013;Gleeson et al., 2009, 2011;Rotberg, 2014;Tiernan and Wanna, 2006) 。虽然“分析技能”“执行技能”和“政治技能”相互关联, 且其对政策过程的贡献既不可替代又不可分割, 但“绝对均衡”并不一定是最佳状态。相反, 部分技能可能比其他更为重要 (Howlett and Ramesh, 2015) 。

  这种关于“政策能力”的多维视角, 更好地解释了“为何政策失败是普遍的持久的现象”:政策成功要求多个层面、多种类别的高水平的技能———分析技能、执行技能和政治技能———但却不总是同等水平的技能。构建合理匹配的技能组合是政策实践中的核心目标与关键问题。

  四、政策能力的影响因素

  不论是国家能力, 还是政府能力, 已有的许多实证研究都已经找到了一些制约其能力高低的影响因素, 但目前, 有关政策能力影响因素的研究主要基于单一案例分析或多个案例的对比分析, 系统化的、纵向的经验证据还比较匮乏, 对于政策能力影响因素的实证研究仍然有待深入。同样是公共政策, 为什么有的政策能够顺利实施和落地, 而有的政策则只能徒有其表, 差强人意?政策能力的高低在这里往往起着决定性的作用。从已有的研究文献来看, 关于政策能力的影响因素研究主要从以下四个方面开展:

  一是从“外部环境”的角度探究外部条件对政策能力的影响机制。全球化及风险社会背景下, 现代政府面临的高速变化的外部环境因素已经对其制定公共政策的结构、内容和方式产生了重要影响, 如资本及金融风险的全球化、跨领域政策议题管理的需要、公共咨询的不断增加以及对公民权利的关注等 (Peters, 1996) 。Gleeson, Leggel与O’Neill (2009) 通过对英国、加拿大、新西兰和澳大利亚卫生政策的比较分析, 指出人口老龄化、人口增长的卫生保健费用、原住民健康持续不佳以及影响市民健康的新威胁等现实问题, 使得澳大利亚的卫生部门面临着越来越大的外部挑战和越来越复杂的决策环境。另外, Flynn (2011) 的研究表明, 在一个政策能力分散、政治和党派治理增加的时代, 政党已经成为政策制定能力的重要资源 (田恒, 2017) 。

  二是从“内部变革”的角度讨论内在结构对政策能力的影响过程。Olowu与Sako (2002) 分析了非洲近年来的治理变革及其对政策能力的影响, 探究了治理发展、机构改革与政策过程间的关系, 指出了不同性质和形态的机构在能力建设方面所面临的挑战。此外, 部分学者认为新公共管理改革是导致政策能力下降的因素之一。Painter (2002) 指出, 新公共管理的确改善了公共部门的管理, 人们却很少提及更好的政策的出台, 在新公共管理的浪潮中, 无论是在联邦政府内部还是在各级政府之间, 政策能力不仅间接受到了损害, 而且也受到了人为的排斥。Edwards (2000) 的研究认为, 新公共管理改革使得澳大利亚交通部门在铁路政策中的角色发生了转变, 从铁路系统的功能性监控转向为整个陆路交通部门提供战略计划, 这种角色转变增强了其在政策过程中的战略能力, 但新的政策体系也为新的政策产出的有效落实带来了结构性的障碍。李芝兰 (2017) 通过分析中国近60年来央地关系的变迁及其政策影响, 主张对央地关系从“遵从模式”到“联合主体”的视角转换, 并通过法制机制规范和保护央地关系, 从而提高政策实践的质量。

  三是从“能力变化”的现实倒推政策能力的影响因素。Peters (1996) 和Savoie (2003) 认为, 自20世纪70年代以来, 许多政府的政策能力受到了来自多个方面的侵蚀, 导致政策能力逐渐下降, 而政策能力下降的现象可能是政策制定中的政治化和意识形态化所致 (Aucion, 1988) , 也一定程度上反映了政府在政策过程中的财政约束 (Brown, 1988;Lightman and Irving, 1991) 。与之相反, Janicke和Weidner (2002) 通过对中、俄、美、英、德、日、韩等17个国家环境政策的比较研究得出结论, 在环境政策领域, 各国的政策能力在过去25年显着提升, 且非政府组织在处理和应对环境问题上扮演了重要角色, 该结论从侧面印证了不同治理模式对不同领域政策能力的差异化影响, 对政策能力与治理间关系的进一步探索也成了政策能力研究的前沿议题 (Ramesh&Howlett, 2015) 。

  四是从“政策组合”的视角探究政策能力的影响因素。上文中提到, Wu等人 (2015) 在Moore (1995) 等研究的基础上, 提出了涵盖分析技能、执行技能和政治技能三种政策技能以及个人资源、组织资源和系统资源三层政策资源的政策能力嵌套性框架, 关注不同政策组合下的关键能力要素及各能力要素的最佳匹配, 以在变化的政策组合与动态的政策过程中寻求最优效应。Newman等人 (2012, 2013) 也分别从政策制定的宏观、中观和微观层次出发, 探讨了政策分层 (policy layering) 导致政策失能 (policy incapacity) 的现象。这类研究从通过合理的分类和分层, 将政策过程分为若干特定的政策子系统, 关注不同政策组合对政策能力的限制性影响, 拓展了政策能力研究的视野和范围。

  综上所述, 从静态的角度看, 政策能力的影响因素可分为外生因素和内生因素, 外生因素主要是指全球化、风险社会和政治发展等环境要素;内生因素则涉及政策专家、财政资源、信息技术、行政改革、社会参与等物质、组织与人力要素 (Painter&Pierre, 2005) 。从动态的角度看, 尽管学界对近年来各领域政策能力的升降结果的判断及未来趋势的预测并不一致, 但政府改革对政策能力的影响机制, 以及变化的政策组合下各能力要素间协调一致、相互匹配的重要性逐渐得以验证。

  五、对中国公共政策研究的启示

  与国家能力、政府能力一样, 政策能力的概念也是一个西方学术研究的舶来品, 在推进国家治理体系和能力现代化进程的当代中国, 有着非常重要的启示意义。第一, 传统中文语境下的国家能力、政府能力更多的是从组织视角来分析公共事务治理的效果, 而政策能力则超越了单一的组织视角来重新审视政策成败现象。国家和政府能力往往都是从民族国家或政府组织的资源配备的角度来分析公共治理的成败现象, 甚至在很多时候将能力高低近似地等同于资源占有的多少, 而政策能力在承认民族国家和政府组织资源对于提升治理效果的重要性之外, 还特别强调从个人角度和社会系统角度来理解公共政策的成败结果, 同时除了资源禀赋之外, 政策能力也更看重工具使用、权威强度、信息充裕、政策网络以及非正式文化等因素对于政策结果的制约和影响作用, 因此, 政策能力的解释框架更加全面和丰富, 有助于启发我们在分析中国公共政策实施效果时能够从更加全面的角度来加以分析。

  第二, 如果说国家能力和政府能力更加聚焦于政策执行过程中的因素分析, 那么政策能力则提供了一个更加接近政策全过程的全面、立法分析视角。虽然国家能力和政府能力的概念并没有否认政策制定、评估等过程的重要性, 但是其主要的焦点仍然是放在政策的执行过程, 尤其是国家和政府在执行公共政策时是否具备相应的资源保障、制度安排和基础性策略, 而政策能力的概念更加旗帜鲜明地将公共政策实施的效果与政策过程中不同的多个环节均联系起来, 例如政策制定能力、政策学习能力、政策评估能力、政策终结能力等, 都成为政策能力的重要组成部分, 这样就能够为我们分析公共政策效果时提供一个更加清晰和全面的分析框架, 同时可以避免单纯从政策执行角度来分析公共政策研究成败的局限性。

  第三, 政策能力理论能够为我们诊断真实世界中政策失灵现象提供一个更加真实而系统的分析框架。在中国的真实政策世界中, 我们既可以发现许多改革开放和经济建设领域中的很多成功政策, 但也可以举出一些其他诸多领域中的失败政策, 政策能力理论能帮助我们对这些政策成败效果进行更加全面的对比和分析, 特别是针对具体的政策失灵现象, 分析其在政策能力的哪些方面存在缺失和不足, 政策能力的不同要素之间的组合是否足够优化等, 如此就能够帮助实际的政策制定者和执行者们更加精准和系统地找到政策失灵的原因, 进而为改善后面的政策效果, 提升政策质量提供具有参考价值的建议。

  第四, 在中国的公共政策环境下, 政策能力的理论及其解释框架仍然需要通过一定程度的本土化修订, 从而增强其适用性。例如, 政策能力概念是基于西方国家政治-行政二分基础之上, 因此必然会将重点聚焦于政务官与文官的互动模式以及文官的专业能力上, 而在中国的语境下, 由于缺乏严格的政治-行政二分, 因此要把党委和政府干部的角色放在更加统合的角度来考察;同时, 在西方多党制的政治环境下, 政策能力理论往往不太重视不同政党在政策输入和效果中所起的作用, 而中国是共产党领导的社会主义国家, 因此, 运用政策能力理论必须高度重视作为执政党的共产党所发挥的重大作用。此外, 在政策能力体系中的政治技能部分, 西方语境下可能更多的是看政治官员赢得选票的多少, 或者民调满意度结果的高低, 而在中国的环境下这些测量可能都存在一些偏差或者不可获得性, 如何更加准确地确定政策能力在中国环境下的测量标准及其应用范围, 是研究者下一步需要深化的方向。

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