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基于社会化媒体的公共管理创新探析

时间:2018-10-26 10:28作者:曼切
本文导读:这是一篇关于基于社会化媒体的公共管理创新探析的文章,公众参与的开放式的协同治理能够为有序的社会规则和集体活动创造条件, 社会化媒体使得政府与公众、私人组织、非政府或非盈利组织之间的界限变得模糊, 或多或少形成了松散的联盟或伙伴关系, 使得协同治理成为可能。

    摘     要: 社 会化媒体为公共管理营造了开放式创新环境, 使公共管理能够大规模发布PSI、促进公众参与、加强与公众互动、实现协作, 从而增加政务透明度、改进公共服务质量、增进与公众的关系和实现协作性公共管理;同时又使其创新面临信息安全和网络暴力、数据泛滥和信息过载、国家空洞化和集体非理性、政府缺乏社会化媒体使用经验、组织阻力、数字鸿沟和社会排除等挑战。所以, 政府要树立公共价值观、培养公众社会意识和深度参与、充分利用社会化媒体、形成协同治理机制、健全法律和法规、构建绩效评价指标体系和拓宽ICT应用广度和深度。

  关键词: 社会化媒体; 公共管理; 开放式创新; 电子政府;
 

基于社会化媒体的公共管理创新探析
 

  Abstract: Social media offers an open innovation surrounding for public management, enabling public management to issue PSI on a large scale to promote public participation, strengthen interaction with the public and achieve collaboration, thereby increasing transparency in government affairs, promoting the quality of public service, improving relations with the public and achieving collaborative public management, while at the same time making their innovations to face challenges such information security and network violence, overflowing data and information overload, national emptiness and collective irrationality, the lack of experience in the use of social media by governments, organizational resistance, digital divide and social exclusion. Therefore, the government should establish public values, cultivate public social awareness and deep participation, make full use of social media, form a cooperative governance mechanism, improve laws and regulations, build performance evaluation index system and broaden the scope and depth of ICT application.

  Keyword: social media; public management; open innovation; E-government;

  一、引言

  党的十九大报告指出, 加强和创新社会治理, 打造共建共治共享的社会治理格局, 形成社会协同、公众参与社会治理体制。社会化媒体在公共管理领域的应用始于2008年美国总统竞选, 之后, 为了构建更有效的公共管理模式、提高政府工作效率、降低管理和运作成本、改进公共服务、促进与公众的沟通和激励公众参与, 越来越多的国家和地区的政府开始使用社会化媒体。基于社会化媒体的公共管理创新已成为国际公共管理改革的重要内容, 很多国家都希望借助社会化媒体的巨大潜力实现透明、参与和协作的公共管理, 但现实世界和虚拟世界的相互影响和交织发展给政府带来了新的风险和挑战。党的十九大报告指出, 创新是引领发展的第一动力, 必须全面深化改革, 不断推进国家治理体系和治理能力的现代化水平, 坚持人人尽责、人人享有, 完善公共服务体系, 形成有效的社会治理、良好的社会秩序, 使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。因此, 必须尽快回答以下问题:社会化媒体对于公共管理到底有什么影响;能否为实现透明、参与和协作的公共管理作出贡献;如何才能基于社会化媒体实现公共管理创新。

  二、社会化媒体对公共管理创新的作用

  (一) 社会化媒体改变了公共管理的环境

  社会化媒体是人们基于社交网络和虚拟社区创建、共享和交换信息的互动平台[1], 最初主要用于个人信息交流或休闲娱乐, 然后是广播和新闻等公共宣传领域, 接着被企业用于商务领域, 最新的应用领域涉及公共管理。很多国家的政府门户网站被嵌入社会化媒体元素, 不少国家利用它对内实现跨部门协作和知识管理, 对外促进电子参与和电子民主。美国、英国和澳大利亚等国家还专门出台了相关政策作为公共管理部门使用社会化媒体的指南。这些举措既是公共管理基于新技术的创新, 也是适应新媒体环境的妥协。

  1. Web2.0导致权利结构和社会结构转变。

  充分利用互联网和信息与通讯技术 (Information&Communication Technology, ICT) 的好处一直是公共管理的重要议题, 因为一直以来互联网都是推动公共管理变革的重要因素和政府再造的主要力量, ICT则被认为是公共管理改革的重要工具, 能够增加公共服务的速度、质量和效率[2]。Web2.0不仅具有这种能力, 还具有更重要的社会影响。与之前的ICT相比, Web2.0的最显着功能是它改变了互联网及其用户的关系, 不仅增加了用户的自主性, 还赋予用户对每个访问网站的共享权, 这意味着权利结构和社会结构的转变, 传统的精英统治模式正转向平等的伙伴关系模式。公共管理需要借助社会化媒体接触公众, 改进与公众的关系, 整合公众知识和技能, 以便更广泛地从外部环境获取新思想和技术。

  2. 社会化媒体导致“第二社会”特征更明显。

  第二社会, 即虚拟社会, 也叫网络社会, 指在逻辑上与国家强制构成冲突的体制外的自由经济与自由社会。网络时代, 现实社会和虚拟社会共同发展, 互联网也可以用来购物、约会、聊天、与他人共享内容。社会化媒体使得社交网络、群组、虚拟社区、虚拟组织或虚拟世界蓬勃发展, 越来越多的人在第二社会活动。移动互联网的发展和应用进一步促进了社会化媒体的使用, 导致第二社会的发展更加繁荣, 使得政府不得不改变传统的服务传递方式, 在线提供公共服务, 让公众获取公共服务时也能分享社会化媒体的好处。

  3. 社会化媒体能促进公众舆论的放大作用, 导致大规模群体运动。

  社会化媒体是自己的媒体, 将公众从传播客体变成主体, 它也是自由的媒体, 为公众提供了更大和更自由的诉求表达空间, 用户基于个人关系或相同兴趣集聚, 形成一个个同质的在线社区、社交网络或群组, 它们可能演变为公共领域, 生成接近于公众舆论的内容。社会化媒体强大的传播功能、自组织能力和对公众影响的杠杆作用能加剧公众舆论的放大作用, 在短短的时间内将这些舆论变成国家甚至国际关心的问题, 或迅速演变为群体运动。对公共管理部门而言, 有效监控和管理这些公共领域变得非常重要, 必须主动去社会化媒体平台接触公众, 捕获公众正在讨论的主要问题、主要观点和想法, 了解公众的利益需求和兴趣, 还要预测其发展趋势, 避免不利局面的出现。

  (二) 社会化媒体为公共管理创新提供条件

  社会化媒体是开放的社会化平台, 鼓励用户贡献和共享内容, 促进知识转化, 为公共管理部门营造了开放式的创新环境。

  1. 实现公共管理信息的大规模发布, 增加公共管理的透明度。

  较传统媒体一对多的传播方式, 社会化媒体具有多对多传播的特点, 往往能取得“病毒式”的传播效果。只要政府将公共管理信息 (Public-sec tor Information, PSI) 发布, 那么公众不但会访问这些信息, 还会在自己的微博或者社交网络上转发信息, 或通过RSS订阅获得最新信息, 实现PSI再发布。这样公共管理部门以相当低的成本就能实现PSI的大规模发布。

  在公共管理领域, 透明对于增加公众对政府和政策的信心, 增强政府的责任感, 提升政府绩效, 增加决策合理性, 具有极其重要的作用[3]。Noveck指出, 社会化媒体时代, 政府正面临着空前的透明需求, 让公众获得更多更好的PSI, 吸引他们参与政务, 提高政务质量, 比关注“专家知识”更为重要[4]。透明建立在信息公开的基础上, 从这个层面看, 社会化媒体增加了公共管理的透明度。

  2. 降低公众参与公共管理的门槛, 改进公共服务质量, 增加社会公平。

  社会化媒体提供了平等开放和互动的参与环境。多元化的、能吸引并引起用户共鸣的内容, 这些内容用公众更容易理解的语言和形式将有着固定范式的PSI重写后发布, 降低了公众参与公共管理的语言门槛。非正式信息交流与共享渠道, 大多基于个人社交网络或社区, 有信任作为基础, 能够让用户更放心、更轻松、更清楚地表达有关社会和政治问题的观点。操作简便的工具, 降低了公众参与公共管理的技术门槛, 让公众能够更容易地获取信息, 更方便地跟踪决策过程。这既提高了公众参与的积极性, 也增加了公众参与的数量, 将原来被排除的公众也吸引进来, 有利于实现平等包容的公共管理目标。

  3. 促进公众与公共管理部门的互动和对话, 增进政府和公众的关系。

  组织与利益相关者的关系基于两个原则:协作和契合。社会化媒体在技术上实现了即时性, 即便是临时发起的多对多对话也能得到即时响应, 强大的信息扩散机制和沟通功能, 能够让用户完全突破时空限制, 实现即时的多对多在线互动。而且, 相关研究表明实施对话战略时, 使用第三方社会化媒体, 可以增加对话的透明度和即时性, 促进双方的相互理解, 且所有用户都能同时直接参与沟通过程, 并从中得到各种好处[5]。

  公共管理部门使用在线调查、政府咨询空间和在线论坛等工具与公众对话, 能够增加对话频率, 丰富对话内容, 提高沟通效率, 清楚了解公众的需求和兴趣、对公共政策的接受程度和对公共服务的满意程度, 从而及时地发现问题, 作出针对性的改进, 创造认同和信任, 让公众对政策和公共服务产生支持。更重要的是, 对话让公众感到被尊重、被信任和责任感, 使得政府和公众的关系得到改善。

  4. 实现协作性公共管理, 增强政府知识管理能力。

  由于社会变迁速度日益加快, 政府已经无法单独处理各种经济社会难题, 在最近的公共管理理论中, 提出了协作性公共管理 (Collaborative Public Management, CPM) 理念, 即由政府与多个社会组织合作, 解决自己不能或不容易解决的问题[6]。

  在公共管理领域, 由于缺乏对孤立知识资源的有效管理, 无法提供支持公共管理人员互动和共享知识的技术, 经常出现大量重复工作。社会化媒体具有与知识管理相似的知识积累、共享和交流等基本原则, 可以用来管理公共管理知识, 尤其是有利于对碎片式分布和存在的隐性知识的动员和转化[7]。公共管理人员通过集体争辩和学习, 能够得到更有价值的知识, 并被加工、传播和连接到其他相关的由公共组织占有的知识中, 这样可以更好地形成决策, 从而更好地解决公众的社会需求和社会难题, 向公众传递更好的服务。此外, 大众分类和标签考虑了日益增加的信息粒度, 并不断处理信息使用中出现的语义差异, 内容聚合、维基等工具不仅能让政府有效使用现有知识, 还能用这些知识创造新知识, 大大增加了政府知识管理的能力。

  三、社会化媒体时代公共管理创新面临的风险和挑战

  社会化媒体为公共管理创新创造了条件, 同时也使其面临新的风险和挑战。

  (一) PSI公开导致信息安全和网络暴力

  PSI公开既是公众评价公共管理活动效能、对公共服务提出要求的基础, 也是促进政府提高绩效的动力。但是, 这也给信息安全带来了隐患, 因为PSI公开的同时, 很有可能导致PSI被滥用或误用、被黑客或病毒恶意攻击、被其他国家跟踪和利用, 给国家安全和隐私带来困扰, 甚至造成损失。公众使用PSI则会出现用户隐私信息泄露, 同样增加安全隐患。

  PSI公开的另一个风险是网络暴力。社会化媒体时代, 公众不仅仅是内容消费者, 还是生产者, 当公众对PSI进行讨论或评价时, 他们已经贡献了新的内容。研究证明, 一个很小的用户群就能负责计划所有的内容贡献, 即超级贡献, 这样就有可能产生一个新的政治精英群体, 通过网络代表公众表达诉求或影响公众诉求, 如有的群组会有目的地发表攻击性的评论, 有的特殊群组会有计划地左右或操纵公众, 甚至有的群组会成为新政治体系中的施压群体控制公共话语主导权。风险在于公众很难辨别这些群体是否公平, 是否夹杂了私人怨恨, 他们的评论是否为谣言, 结果导致被欺诈、被控制, 进而导致“网络扰政”甚至“网络暴力”, 产生新的霸权。

  (二) 公众参与导致数据泛滥和信息过载

  社会化媒体让公众可以随时随地参与发表评论或提供建议, 或通过集体协作或学习生成其他信息, 导致数据泛滥和信息过载, 造成信息质量下降, 因为研究已经表明, Web2.0容易生成肤浅的信息, 成就外行者的霸权。对公共管理而言, 面对大量的PSI衍生信息, 需要有效的工具来过滤, 留下那些可靠的、有用的和值得考虑的观点或建议, 否则决策将变得更加困难。对公众而言, 由于公共管理工作人员通常缺乏相关的专业知识和技能, 最终公布的PSI常常是数据格式不同、缺乏通用或统一元数据、缺少标准词汇和定义的实际上无用的数据和信息。“如何证明信息的可靠性、准确性和权威性”成为公众和公共管理必须要解决的问题。

  (三) 协作导致国家空洞化和集体非理性

  协作建立在集体智慧基础上, 精英知识被集体知识所代替, 将不同的观点整合到政府活动中去有很多好处, 但在现有公共管理文献中, 不少学者对协作持批评和怀疑态度, 认为“协作到底有多重要”、“对决策结果有什么影响”现在并不清楚, 需要更多的协作, 也许只是理论上假设而已, 如果过分依赖第三方, 则会导致国家空洞化, 因为政府将之外包给第三方, 已脱离自己需要传递的公共服务。而且, 社会化媒体时代, 参与公共决策过程的第三方往往只会对自己的行为负责, 这就可能会产生责任问题, 协作的效果可能并不理想。此外, 集体智慧虽然集聚了公众知识, 但也有可能出现集体非理性, 从而导致决策的失败。所以有学者提出协作不应该是强调参与, 而是强调邀请专家 (那些具有解决问题的专业知识的人) 贡献知识, 或收集和评价其他知识并进行过滤, 形成特定的解决方案, 供决策者选择[3]。

  (四) 政府缺乏使用社会化媒体的经验

  目前世界上很多国家的各级政府推出了不少基于ICT的电子参与项目, 使用不同的Web2.0技术和社会化媒体应用支持高度异质的政策目标, 但设计的项目往往无法吸引公众参与, 使用率大大低于预期。主要原因在于公共管理部门尚缺乏使用社会化媒体的经验, 不知道如何使用它创造价值, 向公众传递价值和服务。对内, 门户网站嵌入的社会化媒体元素有限, 常见的有RSS、视频链接、博客、共享和在线调查或问卷等, 实时网播、Gadget、Mashup、维基或共享工作小组、媒体共享平台、虚拟社区和社交网络等应用较少甚至没有, 即便有也不能让公众深度参与。此外, 政府在开发项目时大多以自己为中心, 没有考虑公众需求和预期, 且大多数项目缺乏宣传, 精心设计的政府空间只有很少公众知道。

  (五) 公共管理部门的组织阻力

  社会化媒体时代, 公共管理创新受到的组织阻力包括: (1) 担心创新对已有权利关系和资源分配造成威胁。PSI的开放和公众参与不可避免地会影响政府的权利, 所以经常受到质疑和担心, 如, 将已有权利委托给公众时会丧失对信息的控制、由公众传播信息会导致权利的转移、草根知识会对专业知识造成威胁等。因而, 政府在利用社会化媒体平台发布和共享PSI时仍是保守的, 或仍然坚持原有法律体系, 将信息储存在内部, 保护起来, 甚至企图阻止它的扩散。 (2) 群体惯性阻碍创新。在公共管理部门, 协作如果超越了层级会引人怀疑, 在与公众沟通时则会担心失去控制和让自己的声誉受损。 (3) 固有的结构惯性给创新带来困难。PSI公开、公众参与和协作对公共管理信息系统的标准化要求很高, 必须采用新的管理模式, 创新内部工作或业务流程, 构建无缝的在线公共服务, 这无疑是一项艰巨而浩大的过程, 因为公共管理是庞大的、发散的和分布式的系统, 大量的IT解决方案必须在地方、地区、国家甚至国际层面协作完成, 在此过程中, 不但要跨部门整合既有的旧系统和业务流程, 还要处理在此过程中由于整合法律、法规、公共服务和行政管理而不断扩大的语义差异。 (4) 目前公共管理对于社会化媒体应用还没有通用的、可接受的模型和定义, 更加剧了整合的难度。

  (六) 数字鸿沟和社会排除

  数字鸿沟是政府使用ICT面临的主要问题, 尽管社会化媒体能够促进公众参与, 承诺公众可以与政府更好连接, 免费使用更多PSI, 但仍有很多人因为无法使用网络而无法享受社会化媒体的好处, 数字鸿沟现象依然明显。此外, 社会化媒体在不同社会经济群组中的渗透和使用是不同的, 如, 受到良好教育的年青一代使用社会化媒体的频率更高, 内容贡献也主要来自他们。从这一点来看, 社会化媒体甚至在创造新缺口, 加剧数字鸿沟现象, 特别是在决策方面, 当社会化媒体允许公众通过更加包容的、开放的、响应式和协商的方式参与决策时, 更多的人被排除在外, 所以, 社会化媒体不但不能实现社会包容, 反而会增加社会排除。此外, 当用户沉迷于社会化媒体, 与现实世界脱离而孤立时, 另一种社会排除产生。

  四、基于社会化媒体的公共管理创新策略

  开放式创新最早是由Chesbrough在2003年基于技术创新提出的。他认为企业或组织在进行创新的过程中, 可以将内外有价值的创新资源集中起来创造价值, 同时建立相应的内部机制分享所创造价值的一部分[9]。随着开放式创新理论的发展, 对开放式创新的认识已超越了技术层面, 作为一种创新范式, 近几年被广泛应用于更多的行业和领域, 也为社会化媒体时代政府公共管理提供了新的视角。公共管理开放式创新既包括系统层面的创新, 即整个公共管理模式的创新, 也包括公共管理理念、组织结构和管理技术的创新等, 相应的创新策略如下:

  (一) 政府观念创新, 树立公共价值观

  公共管理的使命是通过与公众互动了解公众的集体需要, 并使用集体资源对集体需要作出反应, 但是, 人类社会的演变将它变成了官僚机构, 政府与公众只有零星的接触, 提供的公共服务无法满足公众需求。因此, 很多学者提出公共价值的概念, 如Moore提出:当市场机制不能保证产品和服务公平传播时, 政府必须给公众和其他利益相关者提供公共价值, 其中, 一部分价值源于产品和服务自身的可用性, 另一部分则源于生产和传播中的公平, 公共价值满足了公众对有序和高效政府的需求[8]。这一观点表明, 公众感知的公共价值是评价政府及其服务的主要依据, 是公共管理当前的核心任务。政府公共管理部门必须转变意识, 树立公共价值观, 以“公共价值”“政府与公众共同创造价值”和“服务型政府”为导向[10], 让公众知晓和使用PSI, 对公众意愿作出直接反应, 向公众征求意见和观点, 以便作出更合理的决策, 向公众提供更好的公共服务, 满足公众的集体需要, 并通过社会化媒体将公众从“最终用户”变成公共管理部门改革过程中的“积极因素”。

  (二) 培养公众的社会意识, 吸引公众深度参与

  创新需要知识, 所以公共管理要培养公众的社会意识, 通过社会化媒体将权利下放给公众, 传递对公众的尊重与信任, 培养公众的政治效能感和对集体问题的责任感, 鼓励公众积极参与决策过程并贡献自己的知识实现共同创造, 动员公众参与公益活动, 真正实现科学管理思想[11,12]。其实, 在社会化媒体时代, 公众不参与比参与更加危险, 因为无论政府是否加入, 公众都会使用这些平台谈论政府。所以, 政府一方面要构建公共话语体系, 积极使用在线社区与公众就政策、服务传递、法律和法规制定等相关问题进行开放式的讨论;另一方面要积极推广电子参与项目, 吸引公众的全面与深度参与, 要注意的是, 透明虽然是参与的前提, 却不一定导致参与, 关键是要吸引公众的注意力和兴趣。

  为了扩大公众参与的广度, 政府要提供更容易获得和理解的PSI, 让更多的公众拥有知情权;出台用于指导电子参与的指南, 向公众解释他们的权利和责任, 告诉他们通过参与公共决策能得到什么;利用社会化媒体大规模发布和推广宣传电子参与项目, 引起公众的关注, 特别要与IT人员协作, 让电子参与可以延伸至被社会排除的人群, 尽可能做到平等和社会包容;注意人力资源的培训和配置, 如对网络新用户, 受教育程度低的用户进行教育和培训, 一旦他们掌握了基本的ICT知识, 便会使用技术表达自己的心声。

  在此基础上吸引公众深度参与, 定制化是吸引公众深度参与的强大动力, 政府必须出台相关文件, 为所有电子参与设定最佳实践过程, 针对全部公众关心的社会公共性问题、民生问题、社会性事件和特定群体关心的特定问题定制电子参与项目, 让公众可以通过深度参与与政府共同设计解决方案。除此之外, 与目标公众保持连接、向他们提供相关反馈、让他们感觉自己的建议是有用的、承诺持续改进、确保公平和透明也是吸引公众深度参与的关键。

  (三) 充分利用社会化媒体, 形成技术使用持续创新机制

  1. 在政府官方门户网站加入社会化媒体元素———拉策略。

  设计政府门户网站时必须坚持“用户导向”的原则, 将社会化媒体元素、理念或风格嵌入网站中, 以便吸引公众参与, 因为公众已经习惯了博客、维基、社交网站或虚拟社区等平台的模式, 这样才不会让他们感到“过时”和“使用复杂”。不同层级的公共管理部门应该根据需要选择合适的社会化媒体工具, 社会化媒体的主要工具及其在公共管理部门的应用 (见下表) 。公共管理部门要注重社交网络或社区的建设, 可以在其中融入不同的工具, 如将病毒营销、内容聚合、mashup、在线gadget等整合到社交网络平台, 提供多种互动应用, 提供好友链接, 并保证社区活动和内容质量, 以保持其可持续性。如果可能, 则最好针对特定人群或特定项目定制网站。

  2. 政府使用社会化媒体平台———推策略。

  充分利用知名社会化媒体平台发布PSI、宣传公共政策或项目、传递公共服务, 主动将公共政策、服务等“推”给知名的社会化媒体平台, 把内容持续展示给公众, 成为公众日常生活获取信息的一部分, 而不是等公众来政府门户网站浏览。使用社会化媒体主动接近公众, 聆听公众的心声, 因为如果政府不出现在这些社会化媒体平台上, 他们就不会听到公众在讨论什么, 从而错失重要的信息。积极活动, 主动发起与公众的对话, 增加自己的账户、粉丝数、对话数量、官方群组数目和官方群组成员数目, 而不是看公众在线讨论公共政策和服务, 或等待公众发起对话, 做被动的旁观者。

  3. 形成技术使用的持续创新机制。

  需要与IT专家协作, 以创新公共管理的社会化媒体使用。针对不同公众的个性化需求定制gadget, 在门户网站提供链接, 让公众可以下载安装嵌入自己的平台页面, 与好友共享, 从而将政策信息与社会化媒体平台上的群组知识相连接, 让公共管理人员在流行的社会化媒体平台上 (如社交网站、论坛、博客和新闻网站) 就能与公众沟通。设计一个大规模的协作式中央平台, 让公共管理部门可以集聚和整合社会化媒体的多个应用, 从而改进政府目前碎片式的使用。社会化媒体时代, 公众参与公共管理的信息呈指数级增长, 且信息混杂、质量参差不齐, 人工评价这么多信息或文本是不可能的, 可由专业领域专家借助机器学习和人工智能等技术完成阅读和分析过程, 已有学者提出使用语义网、激活扩散算法和无监督学习等数据自动分析技术对海量的公共管理信息进行分析和评价[13], 有的学者提出政策仿真, 即使用仿真和建模技术或工具 (如系统动力学) 过滤由公众提出的关于公共政策或服务的建议, 分析和评价不同公众建议对特定政策领域的影响, 预测公共政策的被接受程度, 以便确定哪些建议需要认真考虑, 并规划和设计公众可能会感兴趣或接受的公共政策[14]。

  (四) 创新公共管理的治理模式, 形成协同治理机制

  表社会化媒体技术或工具及其在公共管理中的应用

表社会化媒体技术或工具及其在公共管理中的应用

  公众参与的开放式的协同治理能够为有序的社会规则和集体活动创造条件, 社会化媒体使得政府与公众、私人组织、非政府或非盈利组织之间的界限变得模糊, 或多或少形成了松散的联盟或伙伴关系, 使得协同治理成为可能。因此, 社会化媒体时代, 公共管理必须创新治理模式, 形成协同治理机制, 积极调动个人、群体和社区的自治能力, 并通过协调产生一个新的部门让公众参与实现集体目标, 创造公共价值。值得注意的是, 社会化媒体平台虽然是公众参与公共管理的重要场所, 却远离权力中心, 类似于哈贝马斯的文学公共范畴, 被称为政治公共范畴[15], 具有群体极化效应, 在这里, 参与的驱动力更多的是寻找认知或安慰, 其典型代表是飞地协商, 在很多时候为社会进步作出过重大贡献。所以, 公共管理者不但要在社会制度的后台给公众保留一个这样的场所, 更要保护和鼓励这个场所中小群体或者弱势群体的活动, 促进社会包容。

  社会化媒体将政府、企业、个人和社会组织 (包括民间团体、非政府组织和非盈利组织等) 等协同治理的主体连接在一起, 形成松散的、扁平的社会网络组织结构。该组织模型以行动者 (公众、相关利益群体) 为导向, 是自下而上的学习, 强调团队的力量, 每一个人都可以是知识的贡献者, 都是主人, 都会将自治作为自己的责任, 没有严密的层级制组织结构也可以有序进行活动, 所以更有利于协同治理机制的发展。但需要注意的是, 该网络模型下协同治理也存在风险, 协同治理强调公众的参与和协作, 如果成功会方便和促进集体学习, 但一旦失衡变成无约束的协同, 则会导致失败。从这个角度看, 网络模型成功的关键必须有“集中的、自上而下的强制的领导力”。所以, 尽管政府将PSI公开, 赋予公众权利, 让公众分担政府责任, 但是政府的作用和角色依然重要, 是领导者、引导者和协调者, 不但为社会化变革提供指导方向, 积极引导公众参与共同治理, 还通过领导力强制协同共同治理的多元主体, 确保有序规则和集体活动。

  (五) 健全法律和法规, 构建绩效评价指标体系

  公共管理创新建立在政府有效社会承诺的基础上, 即以行政听证制度、政府信息公开制度、行政信赖保护制度以及行政执法责任制度为基础, 从而保证政府立法的回应性、决策的科学性与公民的知情权、参与权、表达权以及监督权实现真正的互动[16], 所以, 必须健全相关法律和法规, 加强监管和安全性建设, 为社会化媒体时代的公共管理创新提供的稳定的法律环境。在此过程中, 需要: (1) 在“知情权”和“信息安全”之间进行权衡, 以便调节权利间的冲突, 做到开放和控制平衡, 明确具体的PSI开放访问原则和公众PSI获得机制, 如明确敏感信息或数据的共享是需要节制的, 发布隐私政策声明等。 (2) 明文规定公众参与的合法性, 明确公众在协同治理模式中的主体地位, 出台与公众授权相关的政策文件。 (3) 出台相关的监管政策, 包括加大对政府投资的监管, 确保公共管理创新过程中ICT投入和回报的合理性, 避免高成本和低收益;加大对网络安全和社会化媒体使用的监管, 加快与网络相关的法规制度建设, 构建良好的网络伦理规范, 建立健康和谐的网络秩序, 避免各种由于情绪性、身份隐匿性可能导致的网络信息失真和失控现象。 (4) 为公众定制一套社会化媒体应用的安全策略, 规范各种用户行为;为用户提供更高级别的安全保障, 如为政务微博分配专门的服务器、应用更为严格的安全控制策略等。

  对公共管理创新后的绩效评价是加强监管的重要组成部分, 主要任务是构建公共管理使用社会化媒体的绩效评价指标体系, 将基于社会化媒体的公共管理创新过程和结果连接发布供公众浏览。其标准是:公共管理使用ICT给公众带来了什么价值和最终利益, 如是否增加了政府与公众的沟通, 是否辅助公众与政府协作完成公共决策, 是否为公众提供了更好、更有效的公共服务, 是否创造了公共价值等。其指标体系包括: (1) 过程指标, 包括公共管理部门在社会化媒体平台上的活动评价指标 (由成员数、好友数、跟随者、页面浏览和发帖量等衡量) 和活动比率指标 (由访问率、发帖率、一段时间内的评论数量等衡量) ; (2) 公共服务指标 (由处理公共问题的质量和速度、内容相关性、公众满意度等衡量) ; (3) 投资回报指标 (由规定时间内新增用户数量等衡量) ; (4) 结果指标 (由公共管理部门被用户提及的量、在主要搜索引擎正/负列出比率、用户提及时的情绪是积极还是消极等衡量) 。

  (六) 拓宽ICT应用的广度和深度, 缩小数字鸿沟和减少社会排除

  1. 加强基础设施建设。

  虽然ICT的持续创新会加剧数字鸿沟和数字排除, 但近来世界很多国家的实践表明, 如果ICT使用的范围扩大, 使用程度加深, 那么数字鸿沟会缩小, 社会排除会减少, 特别是性别、宗教和年龄等因素导致的数字鸿沟和社会排除会得到缓和。因此, 要在全国范围内大力发展基础设施建设, 完善计算机网络配备、宽带接入, 增加互联网的渗透率, 普及ICT技术, 加大教育和培训力度, 大力发展电子政务, 提高电子准备就绪程度, 拓宽ICT应用的广度, 让更多的人可以使用社会化媒体参与公共管理协同治理。还要拓宽ICT应用的深度, 移动技术、智能技术和无线网络等能够增加公共服务的可获得性和可使用性, 特别是那些受过很少或没有受过教育的人、很难达到的地区、边缘化的人群等。

  2. 采取有效的ICT使用措施。

  首先, 在公共管理创新中使用移动技术:现在很多公众会用手机、平板或PDA等完成在线活动, 甚至设计自己的安卓APP、搜索引擎窗口和社交网站APP等, 以方便移动接入, 特别适用于网络使用率较低的但是移动电话渗透率迅速增加的国家和地区, 如利用移动技术帮助公众随时随地获得PSI和公共服务 (如发送安全警告、提醒许可证更新、发送医疗检验报告和税收返还等) 。其次, 在公共管理创新中使用智能技术: (1) 针对信息过载、质量低下和PSI的实际无用性等问题, 采用都柏林核心集、FOAF、SIOC和SKOS等通用标准统一PSI格式, 采用轻量级的、自下而上的词汇对PIS进行注释, 实现PS关联数据和语义互操作, 保证PSI的可获得性和可复用性, 通过第三方的开放关联数据提升PSI的处理和加工质量。 (2) 针对数据安全和保护等问题, 使用安全后备启动项目, 以保证信息 (如地理、统计、交通和市政工程等数据) 复用安全。 (3) 针对结构惯性等组织阻力, 采用面向服务的SOA架构范式, 如语义的架构、事件驱动的架构、模型驱动的架构、社会化的架构和基于web的轻量级架构等, 它们将语义和智能技术添加到服务中, 能启动一部分新的公共服务。 (4) 针对数字鸿沟和数字排除等问题, 将自动的人工语音互动技术和公共管理创新连接, 如果在公共管理系统中整合电子服务和语音激活技术, 没学过计算机的人也能很方便地使用系统。

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