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政府内部控制的多学科视角分析

时间:2019-07-24 14:43作者:曼切
本文导读:这是一篇关于政府内部控制的多学科视角分析的文章,随着我国社会主义市场经济的发展及民主政治制度的完善, 建设服务型政府及推进国家治理体系和治理能力现代化已然成为了坚持和发展中国特色社会主义的必然要求及实现社会主义现代化的重要目标, 对于政府部门内部控制的

  摘    要: 本文运用文献分析方法, 基于哲学、政治学、经济学、法学和文化学这五大学科视角, 对政府内部控制的职能进行分析定义, 并针对其职能提出行之有效的实现途径。总体而言, 政府内部控制以唯物辩证法联系发展观和认识论为基本方法, 通过权力监督与绩效管理等方式实现国家政治制度的有效运行;运用公共经济学基本观点, 实施简政放权和宏观调控等措施维护经济运行秩序;努力完善法律法规体系, 实现依法治国, 以建设法治型政府;大力倡导廉洁自律的价值观, 充分发挥审计免疫功能, 深化文化产业体制改革, 建设廉洁高效民主政府。建立完善而全面的政府内部控制, 能够促进政治、经济、文化等多领域的融合发展, 更好地实现国家治理现代化的伟大目标。

  关键词: 政府内部控制; 国家治理; 公共经济学; 文化建设;

  一、引言

  近年来, 内部控制逐渐运用于公共部门之中, 最为典型的例子便是美国审计总署 (GAO) 修订了《联邦政府内部控制准则》及最高审计机关国家组织在吸收COSO框架理论基础上结合公共部门管理特点, 发布了《公共部门内部控制准则指南》。相对于国外政府内部控制的迅猛发展, 中国政府内部控制的研究起步较晚, 虽然政府目前已陆续出台一些关于内部控制的政策及法规, 例如2014年出台了针对行政事业单位的《行政事业单位内部控制规范 (试行) 》、2015年发布了《财政部内部控制基本制度 (试行) 》等, 我国内部控制制度正在由点到面逐步完善, 但是现行政府内部控制相关法规主要是针对行政事业单位, 偶有针对政府部门内部控制的规定也大多专注于国家财政预算方面, 对于政府内部控制职能进行全面规范的法律法规较少。

  相对政府法规的不完善, 国内学者对于政府内部控制之职能做出了许多研究, 王光远 (2008) 认为政府内部控制是为保证政府 (机构或者组织) 有效履行公共受托责任, 杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制流程、机制与制度体系。刘永泽、张亮 (2012) 认为政府部门内部控制是指由部门领导和全体人员共同实施的、旨在实现控制目标的过程。况玉书等 (2015) 认为政府内部控制是在一定的控制环境下, 各级政府和各个政府部门的监督机构、管理层和其他人员实施的, 旨在为实现政府各项行政管理目标而发生的一项行政管理活动。以上观点虽各有创新, 但是大多专注于政治学方面, 从多学科视角对政府部门内部控制职能进行研究的文章相对较少。

  随着我国社会主义市场经济的发展及民主政治制度的完善, 建设服务型政府及推进国家治理体系和治理能力现代化已然成为了坚持和发展中国特色社会主义的必然要求及实现社会主义现代化的重要目标, 对于政府部门内部控制的研究也应当上升到国家治理层面, 并建设服务于国家治理需求的完善体系。因此本文将基于哲学、政治学、经济学、法学、文化学等多学科的视角, 对政府部门内部控制的职能边界进行分析, 以期有助于完善相关理论。

  二、政府内部控制的哲学认知

  哲学是世界的起源和基础, 任何事物均能够在哲学里找到其思想根源及方法论, 政府内部控制亦不例外。

政府内部控制的多学科视角分析

  (一) 联系与发展是政府内部控制的基本观点

  唯物辩证法是关于世界普遍联系和永恒发展的科学。联系的观点和发展的观点是唯物辩证法的基本特征。联系是事物之间和事物内部各组成部分之间相互影响及制约的关系, 具有普遍性、客观性、多样性和条件性的特点。世界上的一切事物都处于普遍联系之中。发展是指事物在规模结构性质等方面发生了由低级到高级、由不完善到完善的变化过程, 发展的无限性实质是旧事物的消亡和新事物的诞生这两大过程的集合。

  联系的观点是政府内部控制职能完善的基本哲学观点。国家审计署《政府部门内部控制研究》课题组于2006年对外发表了关于政府内部控制内涵的理解, 文章指出:“政府部门内部控制是内部控制要素与过程的统一, 从静态上讲, 内部控制是指政府部门为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统, 该系统由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及沟通和内部控制监督等要素组成, 并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施;从动态上说, 内部控制是政府部门为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范过程。”可见, 政府内部控制系统并非也并不能够孤立存在, 从内部来看, 政府内部控制是一个复杂的综合性行为, 构成内部控制的各个要素和环节之间存在着错综复杂的联系;从外部来看, 它需要与政府治理体系中的其他组成部分, 例如行政系统、财务与会计系统等, 进行沟通与融合, 这样一方面可以提高政府治理整体系统的协同性及有效性, 进而提高工作效率;另一方面可以借助其他系统的优秀成果, 从而降低政府内部控制实施的成本。发展的观点是政府内部控制职能完善过程中另一重要哲学观点。费尔巴哈在德国古典哲学着作中提到:“世界不是既成事物的集合体, 而是过程的集合体”。政府内部控制制度的完善亦是过程的集合体, 因此唯物辩证法要求在构建政府内部控制系统、完善政府内部控制职能之时, 应当在联系的基础上坚持与时俱进, 用全面发展的眼光看问题。

  (二) 认识与实践是政府内部控制的基本方法

  众所周知, 任何事物的进步都是呈“实践-认识-实践”螺旋式上升的发展过程, 政府内部控制职能的完善也不例外, 以政府内部控制制度起步较早的美国联邦政府为例, 从早期实施效果较为不理想的1950年《会计与审计法案》及1978年《督察长法案》, 到具有里程碑意义的《联邦管理者财务廉洁法案》, 再到新世纪颁布的《督察长改革法案》及《联邦政府内部控制准则》 (亦称“绿皮书”) , 联邦政府通过不断地实践来更新对于政府内部控制的认识, 逐渐完善及拓展了联邦政府内部控制的职能范畴。因为在完善政府内部控制职能之时, 应当坚持一切从实际出发, 通过不断地时间来更新对于政府内部控制的认识, 完善政府内部控制制度。

  (三) 现象与本质的关系是政府内部控制的基本范畴

  现象和本质是唯物辩证法的基本范畴, 是唯物辩证法基本规律的补充和具体体现, 是揭示事物内部联系与外部表现互相关系的范畴;现象是事物表面的、多变的方面, 是事物本质的外在表现, 本质是事物中比较深刻、稳定的方面, 是事物的内部联系, 由事物本身所包含的特殊矛盾构成;两者是辩证统一的关系, 相互区别而又统一, 本质决定现象, 并通过一定的现象表现自己的存在, 而现象又总是从不同的侧面表现事物的本质。

  卢梭在其着作《社会契约论》中曾提到国家的形成是人类让渡出自身部分自然权利并共同约定遵守社会契约的产物, 人类由于社会契约而丧失的是天然的自由以及对于他所企图得到的一切东西的无限权利;而他所获得的, 乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权。对于社会主义国家而言, 国家权力本质上来源于广大的人民群众, 国家治理实质上是一种基于委托代理关系的受托经济责任的履行, 即是国家通过集权方式代表人民群众合理地行使政治权力。国家权利的本质决定了政府内部控制的重要职能是通过对于受托经济责任的有效履行来维护人民的利益。与此同时, 完善的政府内部控制制度是国家权力本质的良好外在表现。

  三、政府内部控制的政治功能

  为了能够促进公共受托经济责任更好地履行, 应当加强对于政府内部控制的建设。笔者认为将从防范风险、提升效率和服务国家治理三大层面由表及里地对于政府内部控制的职能进行剖析。

  (一) 加强权力制约与监督, 防止贪污腐败现象

  2013年《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的颁布, 以及党的十八届三中全会出加强反腐败体制机制创新和制度保障, 可见反腐倡廉已成为党和国家政治改革的当务之急。要做到建设廉洁政府的政治目标, 必须做到对于权力的有效制约与监督, 具体可包括以下两方面:

  在单位层面上, 首先应当完善组织架构, 建立权力均衡机制, 通过明确各部门各级别管理层职能权限及“决策-执行-监督”三大权力的相互制衡, 达到权力的合理分配和相互制约;其次, 应当引入政府审计制度, 政府审计作为最高层次的政府监督体系, 具有极强的权威性, 可以由审计机关通过交叉审计的方式对于财政资金使用的合规合法性及内控制度的有效性进行评价, 并出具内部控制审计报告;同时针对金额巨大、时间漫长、影响重大的国计民生项目, 必要时还可以邀请独立的第三方民间审计机构进行外部审计, 以降低贪污腐败发生几率;最后, 可以效仿中国香港特区以及新加坡, 在为公务人员提供具有竞争力的薪资福利待遇的同时, 亦建立严格的惩戒制度, 对于贪污腐败、滥用职权的公务人员进行严惩及公示。

  在业务层面上, 首先可以效仿企业流程, 通过完善审批程序、合理授权、审批与执行分离等方式, 建立明确清晰且规范的业务流程, 使政府办公人员在面对各种问题时, 均有可遵循的明确的处理原则及流程, 同时引入业务控制系统, 每一项工作每一份文件的负责人都能够落实个人, 避免出现“临时工”这类不负责任的事情;其次, 应当对于业务流程中可能存在舞弊风险点进行重点关注, 特别是要关注财政预算、政府采购、公共工程等政府部门核心业务, 通过预算公开等方式, 降低贪污腐败事件发生的几率。通过单位制度层面和业务层面双管齐下, 对于政府权力进行有效制约和监督, 来提高公务人员贪污腐败的执行难度以及犯罪成本, 从而降低贪污腐败现象发生的几率。

  (二) 加强政府绩效管理, 提高政府工作效率

  近年来, 随着社会的不断发展, 公民民主维权意识的觉醒, 政府内部控制制度仅仅着力于防范业务风险, 遏制贪污腐败现象这一方面, 对于实现国家治理现代化的这一伟大目标而言, 是远远不足的。事实上, 在当前许多政府项目实施过程中, 往往存在诸如资源浪费、效率低下等虽不违反相关法律法规, 实际上却严重损害国家和纳税人利益的行为。尤其是近年来, 由于中国经济的快速发展, 中央及地方财政收支规模不断扩大的同时, 各政府部门财政拨款结余资金规模也在不断地扩大, 虽然已发布了《中央部门财政拨款结余资金管理办法》, 但是由于缺乏有效的监督与管理, 仍然有大量的财政拨款长期留存闲置, 财政资金无法得到有效利用, 而且甚至有单位为了减少结余资金而出现大把花钱及突击花钱的浪费行为, 严重损害了纳税人的利益。政府行政的低效与浪费, 更加凸显了政府绩效管理之必要性。

  2013年第十二届全国代表大会第一次会议中, 时任国务院总理温家宝提出:“要探索建立政府绩效管理制度, 建立以行政首长为核心的行政问责制度, 努力提高行政效能。”要实现政府效能的提高, 须从硬件抓起, 随着“互联网+”概念深化发展, 信息化网络化已是未来科技发展的必然趋势, 政府行政也需要与时俱进。首先, 应当加强政府行政信息化网络化建设, 一是通过全面电子化办公等方式提高工作效率, 二是通过信息共享方式打破政府部门“信息孤岛化”之现状, 促进政府各部门各机关横向合作;其次, 信息化对更好地实现政府内部控制起到重要作用, 通过会计控制系统能够准确地记录反映政府财政收支及预算执行情况, 从而反映国家整体经济之现状, 而且电子化的授权与审批, 能够使信息安全得到更好的保障。

  在加强信息化的同时, 为了更好地提高政府工作效率, 引入绩效评价制度是十分有必要的, 绩效管理的本质上是一种追求公共产出最大化的运行机制, 它以实现政府管理的4E (4E即Economy, 经济;Efficiency, 效率;Effectiveness, 效果;Equity, 公平) 为目标, 通过绩效计划制定、计划执行、效果考评、反馈改进等一系列循环的过程, 来提高个人、部门、乃至组织的绩效, 进而提高政府的行政效率。

  (三) 完善制度建设, 促进国家治理现代化

  在经济新常态和供给侧结构改革的时代大背景下, 政府内部控制作为国家行政的重要制度之一, 也被赋予了新的政治意义。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标, 就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化政府内部控制作为政府治理的重要基石, 对于提高政府科学决策能力, 促进国家治理现代化体系的完善具有重要作用。

  党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一断论, 财政目前已超越经济学范畴, 成为影响政治、经济、文化, 乃至生态文明的重要要素。政府内部控制作为重要的行政制度之一, 应当以财政内部控制为核心, 贯彻依法治国方针, 加强立法, 严格执法, 建立完善而全面的财政内部控制规章及有效性验证机制, 并与内部审计制度、绩效评价制度、行政问责制度等有机结合, 积极推动国家共同治理, 共同构成国家治理现代化体系。

  四、政府内部控制的经济边界

  西方经济学将所有经济主体划分为公共部门 (政府及其附属物) 和私人部门 (企业和居民) 两类, 这两大部门通过不同的方式参与国民经济的运行, 进而影响社会经济的发展。相对于资本主义经济学强烈逐利动机, 公共经济学则更多地体现为公共性, 体现为通过行政及经济手段弥补市场经济固有缺陷, 维护经济正常运行秩序。政府内部控制作为国家治理体系的重要组成部分, 对于公共经济秩序的运行起重要作用, 因此笔者将基于公共经济学视角对于政府内部控制的经济职能进行分析。

  (一) 保障公共产品供应, 弥补市场失灵缺陷

  众所周知, 经济学中的完全竞争市场只是一种理想情况, 市场力量不能完全满足公众利益的需求, 部分具备非竞争性和非排他性的产品无法由私人经济部门提供, 正是这样的缺陷导致了市场失灵现状的出现。

  由于公共产品存在“搭便车”的特性, 因此公共产品应当由政府来提供, 这是公共经济学的一个重要观点, 亦是政府的基本经济职能之一。政府内部控制制度作为国家治理体系的重要组成部分, 对于保障公共产品供应、协调公共提供与市场提供、平衡公共生产与私人生产之间的关系具有重要作用。具体而言, 政府内部控制能够通过完善税收监管制度来保障国家财政收入, 进而保障公共产品的供应;能够通过完善政府采购控制制度, 将私人生产的产品引入公共产品的提供中, 促进公众产品来源的多样化;能够通过反垄断立法来减少竞争失灵情况。

  (二) 实施简政放权, 规避政府失效风险

  长期以来, 受到社会主义制度和计划经济体制的影响, 我国财政工作的重点集中于收支管理方面, 具体来说就是以政府购买和投资为手段, 通过行政力量对市场和经济发展进行干预, 形成了“投资增长型”经济发展模式。这样过于强势的行政干预, 制约了对于权力的有效监督, 导致公共利益实现的过程中, 审批人员人为设置办事关卡以谋求私利、采购人员收受回扣贪污腐败、某些政府部门“三公经费”畸高等寻租和舞弊现象的频繁发生, 过度的行政干预和政治权力的腐败导致了政府失效。

  为了遏制政府失效, 首先, 应当深化行政体制改革, 简政放权, 推进政府职能的转型与升级, 从行政干预过多的全能型政府向充分发挥市场作用的服务型政府转变, 具体而言包括减少对微观经济的干预, 通过整合碎片化流程、合并重复流程、改进低效流程、减少赘余流程等措施, 简化行政程序, 提高行政效率。其次, 应当完善政务公开、行政问责等一系列内控制度, 以此提高政府工作的透明度, 建设阳光下的政府。

  (三) 加强宏观调控能力, 提高资源配置效率

  党的十八届三中全会《决定》提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要论断, 要求“大幅度减少政府对资源的直接配置, 推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。这是新阶段全面深化改革的一个重要指导思想。想要提高资源配置效率, 笔者认为要通过以下途径实现:首先, 应当从大局入手, 通过制定中长期的发展策略、规划国家产业的转型方向、引导一定资源向特定区域流动等方式, 加强对国家经济的宏观调控, 促进市场经济的而获利, 使资源能够更有效率地进行配置, 以促进经济的均衡及稳定发展。其次, 公共产品的提供和生产其实是完全不同的两个范畴。虽然公共产品是由公共部门提供的, 但这并不意味着公共产品一定要是公共部门生产的。无论是公共生产还是私人生产, 只要这个公共产品能够满足公众的需求, 那么他们所带来的价值本质上是一样的。目前我国公共生产企业大多存在产权复杂、行政效率低下等问题, 而民营企业反而更有效率。以城市公共自行车项目为例, 广州政府推行数年却一直不愠不火的城市自行车项目与一年内迅速完成多轮融资火遍大江南北的摩拜与OFO共享单车项目的鲜明对比, 足以佐证私有企业活力与效率。因此, 在政府在提供公共产品和服务的过程中, 可以通过政府购买等方式, 将更有效率的私人生产纳入到公共产品及服务提供的体系中来, 进而引导更多私人企业生产公共产品, 促进公共经济与私人经济的有机结合。最后, 财政部内部控制是政府内部控制制度的核心 (刘永泽, 2015) , 想要促进资源配置效率的提高, 在制度和业务上就必须建立完善的财政控制体系, 具体来说就是针对预算、收入、支出、财政拨款结余、资产管理、工程建设项目、政府采购、经济合同、财务信息化等方面, 建立完善控制制度, 这样一方面能够加强对财政资金的管理, 提高政府内部控制制度的有效性, 进而遏制贪污腐败情况的发生。另一方面亦能够减少财政资金闲置浪费的现象, 提高财政资金利用效率, 进而提高资源配置效率。

  五、政府内部控制的法治功能

  法学, 是关于法律的科学, 作为社会的强制性规范, 其存在的目的在于维持社会秩序, 并通过对社会秩序的构建与维护, 进而实现社会公正。在国内, 相对于企业内部控制完善的法律法规体系, 用以规范政府内部控制的法律法规较少, 笔者查阅相关法规发现, 目前有2014年发布的针对行政事业单位的《行政事业单位内部控制规范 (试行) 》及2015年度发布的《财政部内部控制基本制度 (试行) 》, 政府内部控制的法制建设仍处于起步阶段。

  (一) 合法保障公民权利, 践行现代法治精神

  对政府权力运行的规制和公民基本权利的保障, 是现代法的基本精神。现代国家赋予其公民的权利涵盖了政治生活、经济生活、文化生活等多个领域, , 具体包括公民知情权、监督权等政治权利, 财产权、继承权等经济权利及受教育权等文化权利。从法律上来说, 这些权利是通过国宪法来保障实施的;从制度上来说, 政府内部控制通过对于权力运行的规制来保障公民的基本权利, 具体而言, 政府内部控制通过改进业务流程和完善组织架构等措施, 来加强对于权力的监督与制约, 切实维护国家政治、经济与社会秩序, 以提高绩效, 构建廉洁政府, 从而落实对于公民基本权利的法律保障。

  (二) 健全法律法规体系, 建设民主法治国家

  法律的生命在于实施, 在推进全面依法治国方略的过程中, 不光应做到“有法可依, 有法必依”, 完善政府内部控制法律体系, 更应当加强对于这些法律制度的遵循与监督, 做到“执法必严、违法必究”, 以维护社会秩序与公理正义。首先, 国家行政监察机关及审计机关应当加强对于内部控制制度履行情况的监督, 通过定期监察与不定期抽查的方式加强行政业务监察, 通过内部审计与外部审计结合的形式对政府内部控制制度的有效性进行监督。其次应当建立完善行政惩戒制度, 对于违反政府内部控制相关制度的人或行为, 应当响应政府从严治党的理念, 严格执行相关制度, 建设廉洁高效政府。

  (三) 完善内控法律体系, 实现依法治国方略

  党的十八大以来, 中共中央总书记、国家主席习近平围绕全面依法治国发表了一系列重要论述, 其中多次强调, 贯彻落实依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。纵观我国当前这法律体系, 针对政府内部控制的法律不多, 虽然有一些国法规及部门规章制度的颁布施行, 但若经过细细辨析, 就可以发现这些法规及部门规章大多数还是只停留在内部会计控制层面, 与现代国家治理的要求仍有一定差距。为了更好地实现依法治国方略, 完善内控法律体系, 为政府内部控制的实行提供合理依据。具体来说, 即是建立自上而下多层次的政府内部控制法律体系。首先应当以《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国身价》等一系列法律制度作为政府内部控制的法律基础;其次是在内控法律体系中处于中流砥柱的一系列行政性法规, 例如《行政事业单位控制规范 (试行) 》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》等, 当然这些已推行的法规还是较不全面的, 仍有许多方面未被覆盖到, 因此应当加强行政立法, 让政府内部控制有法可依。最后是诸如《财政部内部控制基本制度 (试行) 》, 《财政总预算会计制度》《财政预算资金拨付管理暂行办法》等这类具体的部门规章, 这些部门规章和相关业务流程是政府内控实行的说明书, 行政法规的重要补充。通过构建以法律为核心、行政法规为主体、部门规章为补充的多层次政府内控法律体系, 能够更好地落实全面依法治国方略, 建设法治型政府。

  六、政府内部控制的文化职能

  文化学是人类对自身的一种重新认识和发现, 是人类所创造的一切物质和精神产物的总和。国家根本政治制度决定了国家意识形态及文化核心价值观, 而文化的传承与发展亦通过潜移默化的方式影响着国家政治经济的发展与进步。

  (一) 发挥审计免疫功能, 促进文化产业改革与建设

  在党的十七届六中全会中, 政府作出了深化文化体制改革, 推动社会主义文化发展的决定, 并充分地肯定了文化建设在增强国家综合实力促进国家治理实施等方面起到的重要作用。国家审计作为实现政府内部控制职能的重要工具, 能够通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能来监督受托经济责任的履行, 不断完善国家治理, 促进国家的可持续发展。具体而言, 首先在业务层面可以通过审计法定职能的履行, 来加强对于文化建设主体的经济监督, 重点保障文化建设资金及文化资产安全, 以提高文化产业的经济社会效益。其次应当着力于体制层面, 加强监督披露问题固然重要, 但更重要的是发现问题预防问题, 从制度层面提出建设性的建议, 并通过政府内部控制促进各项方针政策的实施到位, 以深化文化体制改革, 促进文化产业的健康发展。

  (二) 倡导廉洁自律理念, 建设廉洁高效政府

  中国官本位制的传统思想及对权力制约机制的缺位, 导致贪污腐败现象屡禁不止。2013年4月, 习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时做出“借鉴历史优秀廉政文化提高拒腐防变能力”的重要讲话, 建立公正透明、廉洁自律的官场秩序成为当务之急。

  在建设廉洁高效政府的过程中, 同为受到儒家思想深刻影响的中国香港特区, 其政府廉政建设经验非常值得我们借鉴与学习。香港特别行政区以“实用强”的法律体系、“零容忍”的反腐倡廉理念、“全方位”的社会监督机制、“极严厉”的惩戒制度, 营造了良性的廉洁政治环境。具体来说, 香港特别行政区建立了直接向署长负责的独立反贪机构廉政公署, 并通过法律赋予了其强大的执法权, 有效地打击贪污腐败行为;同时通过简单实用的《香港政府廉政公署条例》和《防止贿赂条例》, 明确规定了贪污腐败的范畴、定义及惩罚标准, 确立了对于贪污腐败“零容忍”底线;对于贪污腐败, 相对于事中事后防范治理, 更为重要的是未雨绸缪, 香港特别行政区着力于基础教育, 在中小学及幼儿园中倡导忠诚、廉洁的美德, 弘扬自由平等、维护法治精神的核心价值观, 培养公民的民主和国家意识;同时也通过新闻、短片、电视剧等多种方式进行反腐倡廉理念的宣传, 并且充分维护公民的新闻和言论自由, 通过全方位的宣传与监督, 遏制贪污腐败行为的发生。香港特别行政区反贪机构的独立性、反贪制度惩罚的明确性和对于反腐倡廉理念的宣传和弘扬都是我们当前所欠缺的, 应当借鉴香港廉政建设的成功经验, 以建设廉洁高效政府。

  (三) 践行核心价值观, 推行德治文化

  在数千年的文化传承和历史发展过程中, 德治一直是儒家政治思想和伦理体系的核心内容, 孔子曾经在其着作中提及了“为政以德”, 通过对道德的建设来从文化层面, 来维护社会经济秩序及国家统治。新型的社会主义德治观实质上是在弘扬古代优良德治传统, 抛弃糟粕成分基础上, 以为人民服务为核心, 以集体主义为原则, 重视道德教育和感化的作用, 强调干部选拔的德才兼备的重要文化观点。在政府内部控制层面, 助推“德治”文化的构建具有重要的理想价值。政府内部控制通过对于二十四字核心价值观的践行与维护, 来加强社会主义文化建设, 加强文化认同和道德建设。

  七、结论

  在前文中, 笔者基于哲学、政治学、经济学、法学、文化学等多学科视角, 对政府内部控制的职能定位进行了分析, 并根据国情, 列举了实现职能定位的一些具体途径和措施。总之, 笔者认为政府内部控制实质上是运用联系和发展的观点和认识论的实践方法, 通过对受托经济责任履行情况的维护来人民群众的利益。在政治上, 政府内部控制的职能主要体现为通过权力的监督与制约, 防止贪污腐败现象;加强绩效管理, 提高政府行政效率;以及完善制度建设, 促进国家治理现代化这三大方面。在经济学上, 政府内部控制通过保障公共产品供应以弥补市场失灵, 简政放权和政务公开以规避市场, 加强宏观调控与预算控制以提高市场资源配置效率。在法学上, 政府内部控制的职能主要表现为由上而下由表及里的三大层次, 主要包括限制权力保障权利, 践行法治精神;完善内控法律体系, 实现依法治国方略;严格执法违法必究, 建设民主法治国家。在文化学上, 践行核心价值观以推行德治文化、倡导廉洁自律观念以建设廉洁高效政府、发挥审计免疫功能以促进文化产业改革发展, 这三大措施是政府内部控制的重要职能。随着国家治理理念的进步与国家治理现代化目标的提出, 政府内部控制的作用早已不仅是政府经济活动控制的工具, 而已经成为与政治治理、经济治理、文化治理、审计监察、生态文明和党的建设等一系列领域机制交汇融合, 成为国家治理体系中不可缺少的部分。从多学科的视角出发, 建立完善而全面的政府内部控制制度, 对于当前国家治理现代化目标的实现具有现实意义。

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