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政府会计改革的国际经验与启示

时间:2019-04-08 10:41作者:曼切
本文导读:这是一篇关于政府会计改革的国际经验与启示的文章,我国现行的政府会计体制是由国库集中收付制度对财政总预算会计和行政单位会计产生冲击而形成的, 趋于以一级政府为中心来核算整体政府的财务状况和收支结果, 尚未建立以权责发生制为基础的政府会计体系。

  摘    要: 阐述了政府会计改革的相关理论, 比较政府会计的权责发生制和收付实现制两种基础核算制度, 分析了我国政府会计的发展现状和政府会计改革的最新方针, 在此基础上, 结合国际上其他国家政府会计改革的经验与启示, 对我国政府会计改革的未来方向和路线进行了探讨。

  关键词: 政府会计; 权责发生制; 收付实现制; 会计改革; 国际经验;

  Abstract: This paper expounds the relevant theories of government accounting reform, compares accrual basis and cash basis accounting system of government accounting, analyses the development status of government accounting and the latest policy of government accounting reform in China, and on this basis, combines the experience and enlightenment of other countries' government accounting reform in the world, carries out the future direction and route of government accounting reform in China.

  Keyword: government accounting; accrual basis accounting system; cash basis accounting system; accounting reform; international experience;

  我国现行的政府会计体制是由国库集中收付制度对财政总预算会计和行政单位会计产生冲击而形成的, 趋于以一级政府为中心来核算整体政府的财务状况和收支结果, 尚未建立以权责发生制为基础的政府会计体系。政府会计改革是财政改革的重要组成部分, 因此《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出, 要建立跨年度预算平衡机制、权责发生制的政府综合财务报告制度、规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

  一、政府会计改革理论综述

  (一) 政府会计的内涵

  根据国际会计准则委员会的相关规定, 政府会计即指用于确认、计量、记录和报告政府和事业单位财务收支活动及其受托责任的履行情况的会计体系。 政府会计与企业财务会计的核算方法大致相同, 均需要对财务信息进行核算, 进而出具财务报告。与企业财务会计所不同的是, 政府会计核算的主体是政府单位, 客体是其行政部门的业务活动, 主要有政务活动、商业活动以及信托代理活动三类。

政府会计改革的国际经验与启示

  根据财政部相关指导意见, 此次全国性的政府会计制度改革大框架已基本确定, 原有的财政一体化财政系统也即将成为历史。财政部发布的《关于贯彻实施会计准则制度的通知》指出, 自2019年1月1日起, 最新的政府会计准则制度将在国家各级各类行政事业单位全面施行。

  (二) 政府会计的两种基础核算制度比较

  政府会计仍有两种基础核算方法, 权责发生制和收付实现制。根据《行政单位会计制度》第十七条规定, 会计核算以收付实现制为基础, 行政单位会计采用的会计基础是收付实现制, 企业单位会计采用的会计准则是权责发生制。两种核算制度都有其特点和优缺点, 如表1所示。

  表1 两种核算制度比较
表1 两种核算制度比较

  表1 显示, 收付实现制能更为简便的反映财务信息。但是, 随着经济的快速发展, 经济业务也变得多样复杂, 收付实现制已越来越难以满足现有财务信息的核算要求。因此, 政府会计由简单的收付实现制到适应经济形势的权责发生制的转变也就变得尤为必要。

  二、政府会计改革的国际经验与启示

  (一) 西方国家政府会计改革的背景分析

  20世纪70年代, 西方资本主义经济进入了停滞期, 致使生产发展缓慢, 通货膨胀严重。为了摆脱滞涨期带来的财政困境, 提高政府工作效率和国际竞争力, 西方发达国家陆续进行了行政机构的改革 (即“新公共管理运动”) , 受其影响, 相关国家也对各自政府会计的核算和监督做出了调整和改善, 他们使用了类似于企业财务会计中的权责发生制来确认其财务活动, 以便更好地对政府经济活动进行核算。据了解, 目前英国、美国、法国等加入经济合作与发展组织 (OECD) 的大多数国家都或多或少进行了政府会计的改革。由西方国家政府会计改革的背景可知, 一场运动的来袭必然伴随着一场革命的胜利。因此, 在世界经济步入产业转型和产业再布局的环境下, 加快我国政府会计的变革已箭在弦上。

  (二) 国际上政府会计改革的主要经验

  国际上, 各国在漫长的实践中都逐渐意识到收付实现制的不足, 因而在政府会计的应用里, 开始逐渐重视权责发生制。表2所列示的美、英、法三个国家的政府会计模式及其特点, 能清楚看出其特色之处, 为我国的政府会计改革提供了一定的参考方向。

  表2 美国、英国、法国的政府会计模式比较
表2 美国、英国、法国的政府会计模式比较

  (三) 对我国政府会计改革的启示

  进入21世纪以来, 我国的经济飞速发展, 我国主要矛盾已从人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾, 政府职能和财务信息的公开化需要进一步加强。因此, 汲取别国经验加强我国政府会计改革十分必要。

  美国为了更全面、更系统地在会计核算中反映政府的经济情况, 使用基金会计模式将政府在资产负债的征收和使用上与其他资源分开;英国是政府会计改革比较彻底的国家, 经过十多年的不断完善, 已经造就了一条适合自己国家财政发展的会计之路;法国的政府会计改革较晚, 在借鉴其他国家经验的基础上, 融会贯通为己所用, 形成以两大核算制度为基础的预算、财务和成本分别核算的体系, 颇具本国特色。三大发达国家的行政部门会计的改革, 从不同的角度展示了其特色之处。

  美、英、法政府会计改革带给整个行业的影响是普遍的, 同样对我国政府会计改革的影响也不可小觑。我们应充分汲取其成功经验, 促进我国的政府会计改革。当然, 任何的经验借鉴都是为了更好地完善自我, 总结出适合自己的方式方法。因此, 我们也应有自己的改革方法, 比如由国家制定完善的法规条例系统作为保障, 坚持我国提出的具有中国特色的会计核算体系且不断完善, 同时配合相应的适合自己国家政府财政情况的改革措施, 不断地进行摸索与尝试, 使得改革之路越走越顺。

  三、我国政府会计进一步改革的方向

  长期以来, 我国都是以预算为核心实行收付实现制, 国家的经济通过对预算的执行情况来进行反映。政府部门的报表内容仅突出表现实际收支情况, 而未考虑实际收入和费用的配比关系, 这仅是预算执行的结果, 而非当期实际的财务信息。各行政事业单位间仅靠共有资产相联系, 没有共同的核算标尺和准则制约, 致使这些共有资产无人问津, 造成国家财产流失, 政府的会计核算无法实现真正意义上的透明化。

  2015年10月, 财政部发布的《政府会计准则——基本准则》宣布, 自2017年1月1日起, 我国的政府会计将由双重模式构成, 即将预算会计和财务会计结合应用, 使收付实现制和权责发生制同时双标准运用, 政府会计主体决算时要求编制政府决算报告和财务报告两份报告。总的来说, 新的整个会计制度将会围绕四个“双”全面展开, 即:“双功能”“双基础”“双报告”“双分录”, 其中“双功能”“双基础”“双报告”是改革将要实现的目标, “双分录”则是具体实务操作要求。

  (一) 四“双”的适度分离与相互衔接的实施进行规范化引导

  1 适度分离

  预算会计是以收付实现制为基础对政府会计主体在预算执行过程中发生的全部收入和全部支出, 进行会计核算时, 主要反映和监督预算收支执行情况。而财务会计是以权责发生制为核算基础, 对政府会计主体发生的各项经济业务和事项进行会计核算, 主要反映和监督政府会计主体的财务状况、运行情况和现金流量等。两种不同的会计核算方法拥有不同的基础、功能, 最终形成不同的报表。因而, 分离预算会计和财务会计、预算执行信息和财务信息、决算报告和财务报告, 需要通过5+3的会计要素体现。见表3。

  表3 会计要素
表3 会计要素

  2 相互衔接

  在同一核算系统的政府会计中, 预算会计要素与财务会计要素相互协调, 进行平行记账, 决算报告与财务报告相互补充, 编制差异调节表, 从而共同反映政府会计主体的预算执行信息。其中平行记账要求, 将纳入预算管理的现金收支业务, 在采用财务会计核算的同时, 应当进行预算会计核算, 而其他业务仅仅需要进行财务会计核算。

  (二) 进一步健全相关法律法规, 提高政府会计透明度

  财政部最新发布的《关于贯彻实施会计准则制度的通知》, 为我国政府的会计改革描绘出了大体框架和蓝图, 内容上划定的范围涵盖了所有需要核算的要素, 即会计要素开始实行5+3会计要素。有关政府会计改革各项通知、法律法规也相继出台, 政府会计进一步改革已进入全面的新阶段。政府会计改革是一项政治任务, 所以在借鉴国际经验与总结已有经验的基础上, 需要相关部门能加快步伐出台政府会计的各项具体准则制度、应用指南;同时要求政府部门人员谨遵各项要求, 落实好政府会计的改革工作, 加强政府信息透明化, 虚心接受社会各界的建议和意见。

  21世纪, 国家经济高速发展运行, 原有的政府会计的核算模式已经越来越难以适应社会的发展。因此, 立足国情, 建立和发展以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告制度显得尤为必要。我国的政府会计改革, 可以促进对行政部门的资产财产实行管理, 同时更能加强对资金风险的预防和抑制, 使我们的行政机关的资产、债务等信息更加规范、更加公开透明。新的准则及制度的出台, 加上改革试点的运行, 势必会让政府会计的改革进行的更加顺利。

  参考文献:

  [1] 财政部国库司.法国政府会计改革的四大特色[EB/OL]. (2015-05-08) [2018-10-08].http://news.esnai.com/2015/0508/113792.shtml.
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  [4] 鲁瑛均, 王如燕.美国、英国、法国政府财务报告制度之比较[J].商业时代, 2014 (35) :119-120.
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