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纠纷化解中乡规民约制度的缺陷和优化建议

时间:2021-10-08作者:辛宇鹤 王丹 马静
本文导读:这是一篇关于纠纷化解中乡规民约制度的缺陷和优化建议的文章,多元矛盾纠纷化解机制是在党委领导和政府主导下,国家各机关协调联动,社会各方面的力量共同参与,通过和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多种途径,形成的合理衔接、综合为治的矛盾纠纷解决体系。

  摘    要: 重视乡规民约在多元矛盾纠纷化解机制中的作用,既是对传统乡治经验的汲取,又是对当代“枫桥经验”的弘扬,同时也为多元解纷机制提供了更为丰富、有效的法治资源。乡规民约在实施过程中存在程序形式化、内容泛道德化、执行机制虚无化等诸多问题。因此,应当规范乡规民约的制定程序、完善乡规民约的内容,建立严格的奖惩机制和常态化执行机制,实现乡规民约和国家法的有机衔接,从而为多元化矛盾纠纷化解提供有效的制度支撑。

  关键词 :     乡规民约;元矛盾纠纷化解;机制;

  Abstract: Paying attention to the role of village regulations and folk conventions in the resolution of multiple conflicts and disputes is not only the absorption of tradition experience, but also the promotion of the contemporary "maple bridge experience", and it also provides a richer and more effective law resource for mechanism of resolution of multiple conflicts and disputes. There are many problems in the implementation process, such as formalization of procedures, pan-moralization of content and false implementation mechanism. It should standardize the procedure of making village regulations and folk conventions, complete the content of village regulations and folk conventions, and establish a strict mechanism of reward and punishment and normalized implementation mechanism to realize a organic connection between village regulations and folk conventions and the state law, and provide effective institutional support for the resolution of multiple conflicts and disputes.

  Keyword: village regulations and folk conventions; resolution of multiple conflicts and disputes; mechanism;

  一、多元矛盾纠纷化解机制与乡规民约

  (一)多元矛盾纠纷化解机制的内涵

  多元矛盾纠纷化解机制是在党委领导和政府主导下,国家各机关协调联动,社会各方面的力量共同参与,通过和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多种途径,形成的合理衔接、综合为治的矛盾纠纷解决体系。它最初是人民法院司法改革的内容,2005年最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》提出,加强和完善诉讼调解制度,与其他部门和组织共同探索新的纠纷解决方法,促进建立健全多元化的纠纷解决机制。2015年中央全面改革领导小组第十七次会议通过《完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,将多元化矛盾纠纷解决机制正式上升为国家基本政策。2019年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,努力将矛盾化解在基层。多元矛盾纠纷化解机制已经成为完善国家现代化治理体系和提升治理能力的重要抓手,是改善民生、促进社会和谐的重要措施。

  从社会治理的大背景来看,多元矛盾纠纷化解机制是社会共治理念的制度化体现。其内涵包括如下五个方面:一是纠纷解决主体多元化。在党和政府的领导下,最大限度地调动社会力量参与到纠纷解决中来,形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会共治的格局。二是纠纷解决途径多元化。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多种途径,形成合理衔接、相互协调的纠纷解决体系。三是治理规范多元化。市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多层次社会规范综合治理,实现国家权力与社会自治、公力救济与社会救济之间的协调互动。[1]四是坚持把非讼机制挺在前面。习近平总书记在2020年中央政治局会议中作出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示,为多元矛盾纠纷化解机制的完善路径指明了方向。五是预防为主,源头化解。借鉴“枫桥经验”,通过非讼机制将矛盾消除在萌芽状态,做到“小事不出村、大事不出镇,矛盾不上交”。
 

纠纷化解中乡规民约制度的缺陷和优化建议
 

  (二)乡规民约在多元矛盾纠纷化解机制中的价值分析

  国家治理的关键在基层,基层治理的关键在农村。作为提升国家治理能力重要举措的多元矛盾纠纷化解机制,也是当前创新乡村治理、实施乡村振兴战略的重要内容。2018年1月2日,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将健全矛盾纠纷多元化解机制作为实现乡村振兴的重要举措。同年10月23日,最高人民法院印发《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》专门指出,建立健全涉农纠纷多元化解决机制。乡村多元矛盾纠纷化解机制要立足于乡民社会方能收到良好的治理效果。因此,除了完善国家法在农村的“一站式”服务外1,更要充分挖掘农村本土资源,调动村民参与纠纷解决的积极性。乡规民约就是构建乡村多元矛盾纠纷化解机制最重要的本土资源,对于实现乡村的“讼息人和”具有重要意义。

  首先,乡规民约的矛盾化解功能有着深厚的历史渊源。习近平指出:“中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉,是涵养社会主义核心价值观的重要源泉,也是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的坚实根基。”[2]乡规民约作为中华民族优秀传统文化的代表,自古就是乡村息讼止争的主要手段。古代社会的人们已经意识到社会生活的复杂性、多样性,要求治理规范更为丰富,更具有适应性。[3]因此,在乡民社会内部形成了一套以乡规民约为核心,习惯风俗、家族法规、国家法律相结合的圆融自洽的治理体系[4],有效化解乡民矛盾,维护乡村社会秩序。如着名的《吕氏乡约》提出的“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”,既能起到化解纠纷的社会治理作用,又能起到敦化风俗的道德引领作用。后被朱子增损,广为流传,“平局周旋里党,无一不中节”2。当代乡规民约既是村民自治的产物,又是社会主义法治体系的组成部分,同时还是道德风俗的载体。因此,乡规民约是自治、法治、德治的交汇点,其本身蕴含的综合治理的属性与多元矛盾纠纷化解机制相适应。当代乡村多元解纷机制需要借鉴传统社会治理智慧,重视发挥乡规民约的作用,引导广大村民积极参与乡村治理,使每一个细胞都健康活跃,将矛盾及时化解在基层。[3]

  其次,乡规民约是发扬“枫桥经验”、预防矛盾纠纷的必要手段。“枫桥经验”产生于20世纪60年代的浙江诸暨市枫桥镇的社会主义教育运动,经过了58年的发展,枫桥经验与时俱进,已经成为全国基层治理的一面旗帜,也是乡村多元矛盾纠纷化解机制的重要遵循。党的十九届五中全会指出,要坚持和发展新时代“枫桥经验”,完善各类调解联动工作体系,构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020原2025年)》指出,坚持和发展新时代“枫桥经验”,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,努力将矛盾纠纷化解在基层。枫桥经验经过58年的发展,其核心要义从来没有改变,即坚持群众路线和矛盾不上交。乡规民约在践行“枫桥经验”方面具有得天独厚的优势。当代乡规民约是党领导下村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范。在乡规民约的制度体系中,村民不再只是被动的服从者,而是以“主人翁”的身份置身其中。因此,乡规民约能够最大限度地调动村民积极性,是“枫桥经验”群众路线的制度保障。乡规民约扎根于乡土社会,在内容上融合了本地域的风俗、习惯、乡土人情,集中体现了乡民共同的社会道德观和价值标准,在解决人际冲突、维护地方秩序方面通常比国家法更有效。依据乡规民约调解纠纷,在化解村民矛盾的同时,村民情谊亦能得到延续,所谓“事了人和”,最终实现“枫桥经验”“小事不出村、大事不出镇,矛盾不上交”的治理目的。

  第三,乡规民约丰富了多元矛盾纠纷化解机制中的法治资源。十九届四中全会后,许多省都陆续出台了矛盾纠纷多元化解机制的地方立法,如《河北省多元化解纠纷条例》《海南省多元化解纠纷条例》《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》等。这些立法无一例外地规定,化解纠纷单位和组织依法调解纠纷。在不违背法律法规、国家政策和公序良俗的情况下,可以依据村规民约进行调解。这些立法说明,乡规民约已经成为多元解纷机制中的重要制度依据,在乡村矛盾解决过程中更是具有不可替代的价值。乡村矛盾纠纷解决的非讼手段主要是调解,因为调解同仲裁、诉讼相比,最能体现村民自治,同时也是成本最低、最便捷的纠纷解决方式。2021年中共中央、国务院发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出,加强乡村人民调解组织队伍建设,推动就地化解矛盾纠纷。在调解过程中,国家法应当是最后一道防线,而不应该是第一道防线。乡规民约相较于国家法容易引发村民在情感上的共鸣,有利于弥合矛盾、修复社会关系。因此,乡规民约是乡村调解的第一道防线,也是最重要的本土法治资源。

  二、乡规民约在解纷过程中存在的制度缺陷

  美国法学家霍姆斯霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)说过,“法律的生命不在于逻辑,而在于经验”[5]1。乡规民约在多元化矛盾纠纷解决机制中的作用不能仅停留在价值的应然层面,还应当从乡村治理实践中考察其实然状况。课题组通过走访和问卷的形式对河北省Q县实地调研,发现乡规民约在实施过程中还存在很多不容忽视的问题。

  (一)乡规民约制定程序民主性缺失

  Q县下辖25个乡镇,396个行政村,各村基本都有村规民约。通过调研发现,45%村民更倾向于通过乡规民约解决纠纷(表1)。但是大部分村民都未实地参与过乡规民约的制定。

  表1 村民解决纠纷选择途径
表1 村民解决纠纷选择途径

  从课题组调查的几个乡镇的情况看,40%的村民表示偶尔参与过乡规民约的制定,41%的村民表示从未参与过乡规民约的制定(表2)。在走访过程中发现,一些乡规民约的制定往往是村两委班子开会议定,根本没开村民会议;即使开会,也未能达到法定人数。也有的村为了应付检查,在网上下载或在邻村照抄一份,所以乡规民约的产生程序严重背离了民主原则。这不仅为个别村干部的权力寻租提供了机会,也使乡规民约失去了群众基础。村民尽管认为乡规民约很重要,但是真正了解乡规民约的并不多,49%的人表示了解得很少,还有21%的人表示完全不了解(表3)。

  表2 村民参与乡规民约制定的人数比例
表2 村民参与乡规民约制定的人数比例

  表3 村民对乡规民约了解程度
表3 村民对乡规民约了解程度

  (二)乡规民约的内容泛道德化

  范忠信教授说过:“解决纠纷是基层社会自治组织的最重要的功能之一。如果不能自行解决大多数民事或轻微的刑事纠纷,基层社会自治实际上就是虚假的。因此,我们必须注重民间习惯法、民间规约以及民间传统的解纷机制。”[6]十八届四中全会指出,推进多层次多领域依法治理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。但是从课题调查问卷和收集的乡规民约的范本来看,近一半的乡规民约以三字语、顺口溜的形式体现,内容多是文明标语(表4)。这样的乡规民约只能起到道德宣传作用,却不能发挥“定分止争”的实效。乡规民约必须形成体现村民重要利益分配的规范化的制度体系,才能切实有效解决乡民纠纷。

  表4 乡规民约的表现形式
表4 乡规民约的表现形式

  (三)乡规民约缺乏规范的执行机制

  首先,当代乡规民约大多般由村两委执行,缺少专门的执行主体。村两委既是制定主体又是执行主体,这一方面极易使乡规民约成为村两委以权谋私的工具,另一方面阻断了普通村民参与乡规民约实施的路径,与社会共治的理念相背离。其次,乡规民约普遍缺乏规范化、常态化的执行机制,大多置于宣传栏、文化墙上(表5),成为“景观立法”。乡规民约的实施更多地依赖村干部,在执行过程中,村两委班子团结则执行力相对好些,如果村两委班子组织涣散,乡规民约就很难执行。

  表5 乡规民约的宣传方式
表5 乡规民约的宣传方式

  (四)乡规民约缺乏有效追责机制

  调研过程中发现,一些乡规民约要么是单纯的道德说教,要么是国家政策的翻版(表6),没有自己独立的惩戒机制,违反乡规民约不用付出任何成本。乡规民约也自然成了一纸空文,无法起到预防和化解纠纷的作用。强制力是法律的本质特征,乡规民约作为民间法,虽然不具有国家强制力,但是也应当具有源自乡民社会的惩戒机制。有效的追责机制能够对违反乡规民约的行为产生震慑,从而从源头防范矛盾纠纷的产生。当代乡规民约要想务实管用,必须针对违反情形,制定相应的惩戒措施。

  表6 村民对乡规民约内容的评价
表6 村民对乡规民约内容的评价

  三、完善乡规民约制度的路径探寻

  (一)乡规民约制定程序充分体现村民自治

  杨开道先生指出:“乡村是人民的乡村,社会是人民的社会,大家有了了解,大家有了契约,才能办理乡村的事业,维持社会的礼教。”[7]70作为民间规约的一部分,历代乡村规约都强调村民合意。明代《上祖社条》中多次出现“众集再商量”,“众意商量,然可书条”,“若约有不便之事,共议更易”[8]。当代乡规民约是中国共产党领导下基层自治的产物,村民合意更为关键。首先,应当严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》二十七条规定,由村民会议制定村规民约。制定主体不能由村民委员会代替,以防止少数人暗箱操作,避免权力寻租。其次,建立公开、透明、民主的乡规民约制定程序。程序的设计应当使最大多数的村民都能参与其中,草案拟定之前,应当征询每一位村民意见。草案形成后,应当向全体村民公布,设立意见箱,广泛征询修改意见;根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定的程序召开村民会议,经到会人员的过半数通过。第三,利用网络平台,解决农村“空心化”的问题。当下农村青壮年通过考学或者打工等途径,居住城市的比较多,农村出现空心化现象。恰恰是这些外流人员有知识、有文化、有眼界,他们的有效参与会使乡规民约的内容更加科学。然而很多现实问题使得这些人不会因为乡规民约的制定而专程返乡,发达的网络很好地解决了空间上的难题。可以建立专门的网络平台,通过网络会议、问卷星、网络投票等形式保障乡规民约制定的民主性。

  (二)乡规民约内容要集中体现村民的核心利益

  乡规民约应当体现村民切身利益。利益是政治认同不变的动力,无论是乡村精英还是普通村民,最终都是为了寻求利益。[9]乡规民约要切实发挥“定分止争”的作用,必须和村民社会经济生活紧密结合,集中体现村民的核心利益,这样村民在出现矛盾纠纷后才会倚重乡规民约。历史上着名的乡约无一不是对乡民经济社会生活有着举足轻重的影响的。如贵州锦屏县文斗苗寨设立于乾隆年间的“六禁碑”3,以保护生态环境、促进林业经济健康发展为核心。既为当地百姓带来了“金山银山”,又留下了“绿水青山”。其所确立的环保规约也世代传承。以史为鉴,当代乡规民约要想有效地调整乡村社会秩序,首先要与当地的支柱产业相结合,助力产业振兴。因为支柱产业必然会集中体现村民的共同利益,也是纠纷发生的高风险区。乡规民约与当地支柱产业相结合,既能反映当地特色,推动地域经济发展,又能切实有效调整村民利益分配,防范纠纷的产生。其次,乡规民约的内容应当是聚焦体现村民公共利益的重要民生领域,如扶贫救助、环境保护、土地承包、征地拆迁等,要以维护公共利益为核心,对村民个人的权利义务进行规定。只有乡规民约和村民生活高度融合,并产生正向影响,才能被村民认可,成为“定分止争”的重要依据。

  (三)建立以基层党组织为核心的常态化执行机制

  发挥乡规民约的解纷作用,还需要健全的执行机构和严格的执行程序。历史上,乡规执行都有一整套组织机构。朱熹修订后的《吕氏乡约》中规定“领导班子”由四人组成:约正一人,副正两人,直月一人。明代《南赣乡约》“领导班子”扩展到十七人,包括约正、约副、约史、知约、约赞等。[7]27乡规民约都有严格而隆重的执行程序,堪称乡间大典。当代乡规民约并非古代单纯的乡民自治,而是中国共产党领导下的社会主义法治体系的一部分,因此首先要加强基层党组织领导。基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,必须在乡规民约的制定与执行中发挥领导作用。鉴于当前基层党组织成员老龄化严重,应当增加基层党员的名额,积极吸收优秀青年入党,为党组织补充新鲜血液。同时落实村党支部书记县级党委备案管理制度,整顿软弱涣散的党组织。其次,建立专门的执约小组。执约小组成员由全体村民选举产生,应当综合考虑年龄、品德、文化、才能、经济状况,由乡村精英阶层组成,执约小组领导者必须有一名是非村委会成员。乡规民约中应当明确执约小组的职责及工作方式,同时明确小组成员的职责,保证各司其职。普通村民参与执约小组应当给付一定的报酬,以激发其参与公共管理的热情。第三,建立健全矛盾纠纷常态化的解决机制,一旦发生纠纷,可以由执约小组根据乡规民约进行调解,执约小组下面可以设德治规范劝导小组、道德评议小组,实施多元调解,真正做到“矛盾不上交”。

  (四)制定乡规民约的奖惩机制

  从历史上看乡规民约虽注重教化,但也无一例外地规定了惩戒措施。如“六禁碑”所列违禁行为,轻则罚银,重则送官治罪。《吕氏乡约》规定有规诫、书籍、送官。一般的违约行为,“小则密规之,大则众诫之”;不听劝诫的村民,则进行书籍,即将违约行为登记在恶行簿上;触犯刑律则送官。当代乡规民约要切实发挥社会治理的作用,有效解决矛盾纠纷,也需要有惩戒机制。民政部等七部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》,要求健全完善奖惩机制,对违反村规民约、居民公约的情形,要加强批评教育,并通过合理的处理方式,使违反者受到教育、改正错误。在调研过程中,53%的村民认为乡规民约应当有惩戒机制(表7)。从社会环境来看,在商品经济大潮的冲击下,当代乡村社会的封闭性被打破,村民行为多为经济利益左右,单纯的教化很难起到规范作用。因此,乡规民约应当有惩罚性措施,使违反者在信誉或经济上受到损失。比如贵州锦屏县文斗村当代村规民约中规定,给集体造成损失的村民要承担违约金,接受村内通报批评。[10]然而一旦触犯国家法律,必须移交国家司法机关,不可以擅自处分,更不可动用私刑。

  表7 村民对乡规民约治理功能的选择
表7 村民对乡规民约治理功能的选择

  (五)乡规民约和国家法律综合为治

  多元化矛盾纠纷解决的实现有赖于多元化的制度供给,多元化的制度相互衔接、良性互动,多元化解机制自然实现。因此,在多元矛盾纠纷化解机制中需要将乡规民约与国家法结合起来。最高人民法院印发的《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》和《2019年人民法院工作要点》都明确指出,司法工作与村规民约、乡风民俗相结合,推动健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,推进乡村治理体系和治理能力现代化。实现国家法和乡规民约良性互动的核心是处理好乡规民约和国家法的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但是在法治实践中往往会形成这样的观念:乡规民约必须和国家法相吻合,不允许存在背离之处。这使得乡规民约制定的风险非常高,无论是政府还有村民自治组织都不愿意冒这样的风险,因此他们更依赖于国家法,即使制定乡规民约也往往是国家法律的套用。所以当代法法治环境下国家法应当给予乡规民约更多的宽容。乡规民约和国家法起源和性质完全不同,必然存在溢出性。“但这并不妨碍它们成为一个社会法律秩序中真实和重要的一部分,甚至,它们是比国家法更真实而且某些方面也更重要的一部分。”[11]35立法者不能要求乡规民约与国家法高度一致,否则乡规民约会成为国家法的附庸,失去其独立的价值。我们应当允许其在一定范围内博弈。在博弈过程中,国家法会不断吸收乡规民约中优秀合理的内容,弥补国家立法容易出现的泛化的缺陷,破除国家法在乡村中的实施壁垒。而乡规民约在这个过程中会不断地规范化、系统化,剔除恶俗,将法治的基本精神融入乡规民约之中。其实多元矛盾纠纷化解机制的形成不是静态的制度设计,恰恰是多种社会规范在博弈中造就的。

  综上,乡规民约与法律法规之间不仅仅是合作与竞争的关系,还是延伸、扩展、补充和强化的关系,两者不可偏废其一。乡规民约融入乡土社会的纠纷解决机制,赋予纠纷各方当事人更多选择权,为纠纷解决提供了最便捷的制度支撑,推进了新时代审判体系和审判能力现代化。同时,乡规民约的融入也表达了对乡土文化传统更多的尊重,是实现构建农村自治、法治、德治相结合的共享、共治、共建的治理模式的重要途径。

  参考文献

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  [2]习近平在文艺工作座谈会.上讲话(文) [EB/OL].(2014-10-15)[2021-03-20]. htt/lt .people com. cn/n/2014/1015/c22219-25842812 .html.
  [3]汪世荣同心出治道N].人民日报, 2021-02-03(15 ).
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  [5][美]小奥利弗温德尔霍姆斯.普通法[M].冉昊,姚中秋,译北京:中国政法大学出版社, 2006.
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  [11]梁治平清代习惯法:社会与国家[M].北京:中国政法大学出版社,1996.

  注释

  1当前全国法院已经建立了中国特色一站式多元纠纷解决和诉讼服务机制,为群众解决民商事纠纷提供菜单式、集约式、一站式服务。比如法院的诉讼服务中心集成了调解、仲裁、立案、速裁、快审等多种纠纷解决渠道,大量的纠纷在诉讼服务大厅通过调解、仲裁、诉讼等方式一站式化解。但是在这个过程中,虽然国家法依然是主要的制度资源,体现的是国家公权力自上而下对农村社会秩序的规范,但与实质上的多元矛盾纠纷化解机制有一定距离。
  2该句出自《吕氏乡约乡仪后跋》,转引自《中国乡约制度》。根据杨开道先生《中国乡约制度》所着,北宋《吕氏乡约》虽然在关中名重一时,但并未真正实践。后北宋灭亡,关中文化根本消失,乡约制度也是扫地无余。直到南宋理学大家朱熹对《吕氏乡约》进行增损,将《吕氏乡约》从支离错误的材料编辑成一个完善的原本,此后名满天下,广为流传,为后世乡约之开端。
  3(1)“六禁碑”位于贵州锦屏县文斗苗寨,刻于清乾隆三十八年(1773年)。文斗古盛产良木,清代成为国家木材集散中心,林业贸易成为当地的支柱产业。时人在逐利思想的驱使下,出现了滥砍滥伐的现象,“六禁碑”因此而立。碑文以保护当地林木为核心,规定了六条禁令,故曰“六禁碑”,是目前我国西南少数民族地区发现最早的环保乡规。

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