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新时期国家机构组织法的困境和构建路径

时间:2021-02-09作者:杨伟东 刘明远
本文导读:这是一篇关于新时期国家机构组织法的困境和构建路径的文章,新中国成立以来,我国国家机构组织法建设虽取得了重大成绩,但与新时代的要求仍有差距,特别是党和国家机构改革的深化和推进,对国家机构组织法完善提出了更高要求。

  摘    要: 新时代国家机构组织法的重要意义凸显。2018年深化党和国家机构改革,是新中国成立以来改革力度最大、涉及范围最广的一次机构改革,对完善国家机构组织法提出了迫切要求,同时为完善国家机构组织法带来了难得的机遇。完善国家机构组织法需要遵循相应的原则,构建科学的体系,完成相应的任务。

  关键词: 新时代; 国家机构组织法; 机构改革; 立法;

  Abstract: In the New Era, organizational laws of state institutions will play an important role. The institutional reform of the Party and the state in 2018 is the most intensive and wide-ranging one since the founding of the People's Republic of China. While formulating urgent requirements, it brings a great opportunity for improving the organizational law of the state institutions. We should set the new requirements of perfecting the legislative principles, put forwards the scientific system of the organizational law and finish corresponding tasks.

  Keyword: New Era; Organizational Law of the State Institutions; Institutional Reform; Legislation;

  党的十九大站在党和国家事业发展全局视野新高度,提出了“中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”[1]的重大判断。“十四五”时期要实现经济发展取得新成效,改革开放迈出新步伐,社会文明程度得到新提高,生态文明建设实现新进步,民生福祉达到新水平,国家治理效能得到新提升。[2]在这一全新的时代背景下,国家机构在国家治理体系中居于重要地位,不仅关系着党的执政能力和领导水平,而且关系到具体的决策形成和制度的落实成效,对国家机构组织法完善提出了更高要求。国家机构组织法作为框定国家机构组织架构、厘清公权力边界、确定运行规则的基本法,在新时代面临着诸多挑战和机遇,亟待做出适应新格局、新形势、新任务的变化。

  一、新时代国家机构组织法面临的问题

  新中国成立以来,我国国家机构组织法建设虽取得了重大成绩,但与新时代的要求仍有差距,特别是党和国家机构改革的深化和推进,对国家机构组织法完善提出了更高要求。从现有国家机构组织法安排及其内容观察,国家机构组织法存在以下几方面问题:

  (一)国家机构组织法体系尚需完善

  因公权力的授予、行使对党和国家事务以及社会事务影响大,需要进行更为全面的规范。从整体来看,对公权力的行为规范与监督救济规范较为充分,但是有关组织规范相对薄弱,与规范公权力行使主体的有关组织法和编制法还有很大完善的空间。目前,针对人大、政府、监察机关、审判机关和检察机关等国家机构整体上已有相应的组织立法,但与形成体系完整、严密的组织法体系目标相比,仍有许多工作要做。
 

新时期国家机构组织法的困境和构建路径
 

  作为我国监察体制改革成果的监察委员会,有关其性质、地位、组成等基本组织安排在2018年宪法修正案和《监察法》中已有规定。随着监察委员会工作的深入开展,有关监察委员会的组织规定需要进一步细化,制定《监察委员会组织法》亟需提上日程。

  目前,缺位最多的是行政组织立法。有关行政组织自身的立法,主要有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部法律,以及《国务院机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规,与庞大的行政组织相比显得有些单薄。针对国务院各部、委、国务院直属机构和部委归口管理的国家局以及不同层级的政府及其部门的设置等,宜进行专门的立法加以规定,但目前基本都处于缺位状态。在具体机构的规定上,目前主要采用“三定”规定方式加以规范,这些规定虽发挥着重要作用,但因在我国法律体系中位阶相对较低,影响其权威性和作用的发挥。

  (二)机构改革与已有组织法规定存在一定的脱节现象

  机构改革是一个动态的过程,主要是指一个机构的撤销、合并、重建或重组,包括机构职能的分立或合并。而机构组织立法是一个相对静态的过程,通过制定法律法规来规范国家机构的职能、运作方式、范围等。[3]因此,如何妥善处理好二者关系既关系到改革的顺利进行,也关系到机构组织法作用的发挥。

  2018年深化党和国家机构改革是新中国成立以来规模最大、程度最深的一次机构改革,党和国家机构是党的执政权和国家权力及其相应职能的承载者,在国家治理体系中居于重要地位,是党治国理政的重要保障。这次机构改革的目标,是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”,[4]而确保这一目标实现,组织法的科学系统完备是最为基础的保障。党的十九大报告已经明确提出要“完善国家机构组织法”[1],2018年党和国家机构改革明确提出要坚持依法治国,充分说明中央对机构改革与立法衔接的高度重视。不过,从整体来看,改革推进得快,但是机构立法未能充分跟上改革的步伐。因此,在过渡期内出现的一些现象值得关注。例如,按照“优化党和国家机构设置和职能配置,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”[4]的要求,此次机构改革不少国务院部门进行了大幅度的整合甚至重组,数个部委出现了副部长的职数超出《国务院组织法》第9条规定的要求,即国务院各部设部长1人,副部长2-4人;各委员会设主任1人,副主任2-4人。1虽然出现这一结果有实质合理性,但是与法律规定存在形式上不相符合的问题。针对这一问题,可以通过立法明确在机构改革过渡期内暂停执行相应条款,或可以通过修订立法作出适应新变化的安排。

  (三)现有行政组织法的部分规定滞后于实践发展

  改革开放以来,为适应我国经济社会发展需要,国家机构调整较为频繁,国家机构的变动较快,可以说,国家机构的组织安排努力紧跟现实发展,国家机构特别是行政机构在设置理念和管理方式上均发生了重大变化。然而,国家机构的组织立法并未完全跟上机构变革的步伐,导致一些规定滞后于改革发展。例如,行政管理中出现的“很特殊的称之为‘特设机构’以及规定为事业单位的行政部门,但是这些在《国务院组织法》中都没有明确规定,缺乏法律依据。”[7]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在分析国家机构设置和职能配置存在的问题时,指出“机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进”。

  二、新时代为国家机构组织法完善提供了重要机遇

  客观而言,国家机构作为国家职能的载体,与国家机构承担和完成的国家任务密不可分,因此不可避免地要随着国家任务的变化而不断调整。而国家机构组织法作为规范国家机构职能、职责、组织及其调整的规则,要具有权威性和一定的稳定性。新中国成立以来,特别是改革开放以来,国家机构调整较多,国家机构组织法要与之保持完全的适应有一定的难度。2018年深化党和国家机构改革,是在总结机构改革基础上“对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”,[8]是对机构改革进行全方位的升级换代,有利于从根本上解决机构与职能配置所面临的问题。因而,为国家机构组织法的完善提供了新的机遇。

  (一)机构改革的重要成果为固化国家机构组织法提供了重要基础

  国家机构组织法的规定在很大程度上是对已有的成功的机构改革和实践做法的确认,成熟的做法和安排是国家机构组织法具有合理性、权威性和稳定性的基础。尚处于探索阶段、转型时期或者未定型的机构安排、实践,或不适于上升为组织法规定,或即使转化为法律规则难免因稍纵即逝使法律规则失之于实。因此,要让国家机构组织法发挥更大作用,十分重要的基础是国家机构的组织要在一定的时期内保持稳定性。2018年深化党和国家机构改革,正是难得的机遇。

  2018年深化党和国家机构改革,以“全面提高国家治理能力和治理水平”为导向,以转变职能为改革主线和关键,统筹党政军群机构改革,突出改革的系统性、整体性、协同性,着力于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。“系统完备、科学规范、运行高效,三者彼此联系、相互贯通,但各有侧重、内涵不同,是一个全方位、立体化的有机整体。系统完备是基础,加强顶层设计,注重统筹谋划,使各个方面各个层次各个要素整体推进,才能保证改革的科学性和实效性;科学规范是保障,以良法促进发展、保障善治,才能推动党和国家机构职能体系的齐全完备和高效运行;运行高效是关键,再完备的系统、再规范的制度,最终要体现为机构职能的有效运转。三者相互作用、环环相扣、缺一不可。”[9]因此,此次改革是适应新时代要求的回应性改革,是致力于根本性解决机构存在问题的重组性改革,其改革的成果正是上升为国家机构组织法的基础。

  (二)法治化是深化机构改革的重要遵循和重要任务

  党的十八大以来,我国高度重视改革和法治的协调,要求“在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法的协调,确保在法治轨道上推进改革”。[10]新时代深化党和国家机构改革把坚持依法治国作为重要原则,这是妥善处理二者关系的集中体现。它不仅要求改革的过程中做到于法有据,于章有循,依法进行,充分发挥法律法规的保障作用,而且要求改革的成果要及时上升为法律和制度,为规则所确认和固定。

  2019年8月,中共中央印发《中国共产党机构编制工作条例》,是落实这一要求在党内法规采取的重大举措,对推进机构编制法定化,提升机构编制工作水平,巩固党治国理政的组织基础具有重要意义。相应地,国家立法也需要跟得上这一要求。

  三、新时代完善国家机构组织法的思路与路径

  国家机构享有国家权力,在行使国家权力时,必须严格做到既要保障依法行使权力,又要避免权力的滥用。国家机构的权力授予、权力边界、职责确定、组织和人员设置、权力运行和监督、责任追究等皆需要法律加以规定,通过国家机构组织法和相应的权力行使规范加以明确,从而将国家权力设定和运转纳入法治轨道。因此,国家机构组织法在我国法律体系中具有重要的地位,是国家机构行使国家权力和履行国家职能的重要组织保障。新时代随着党和国家机构改革的深化,需要不断完善国家机构组织法。

  (一)需要遵循的三项原则

  1. 严守组织法定原则

  国家权力的配置和行使,事关中国特色社会主义事业的发展,事关人民对美好生活向往的需要。根据现代法治要求,国家机构组织的设置、职能权力的配置、组织形态等必须有明确的法律规定,这是国家机构组织法定原则的基本要求。

  国家机构法定原则包括多种具体要求:一是设置和调整法定。国家机构应按照科学性和规范性的原则依法设置,遇有设置的调整(包括撤销、合并等)也需要依法进行。二是权限法定。国家机构的职权、职责、运行机制等需要通过组织法加以规定。三是程序法定。国家机构的设置、调整和运行需要遵守程序规范,做到程序法定。组织法定并不意味着国家机构组织一成不变、僵化。充分考虑我国国家机构改革仍在进行之中,以及国家机构需要与国家担负的任务相适应,国家机构的组织变化是常态,因此组织法定必然要为国家机构的组织变化提供法治化的通道和出口,从而能在保持国家机构组织相对稳定的基础上及时适应变化情况。

  2. 贯穿分工负责原则

  在现代社会中由于国家任务的多样性,国家担负着越来越多的职能,这些职能往往有专业性,为更好履行这些职能,不可避免地要对国家职能进行分工,并由不同的国家机构来承担相应的职能。根据我国宪法规定,国家机构主要包括人大、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,分别行使立法权、行政权、监察权、审判权和检察权。同时,宪法和相关法律也明确规定,特定权力的行使不受其他机构的干涉。例如,《宪法》第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;第131条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;第136条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

  3. 体现协同高效原则

  国家机构是庞大的组织体系,而且有不同的分工。但从党的执政、国家治理和人民需要角度出发,国家机构能够顺利履行其职能,合法、高效为人民提供高质量的服务和高水平的治理,才是国家机构组织安排的指向。因此,在分工基础上,强调国家机构的协同高效同样重要。

  2018年深化党和国家机构改革,将“优化协同高效”确立为深化党和国家机构改革的重要原则,这抓住了当前党和国家机构职能体系存在的突出问题。“优化就是要科学合理、权责一致,协同就是要有统有分、有主有次,高效就是要履职到位、流程通畅。必须坚持问题导向,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向……加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,下决心破除制约改革发展的体制机制弊端,使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。”[4]这些要求应当载入国家机构组织法之中,成为国家机构组织运行的重要原则和精神。

  (二)建构系统科学的国家机构组织法体系

  国家机构有不同类别,法律规范有不同的梯次和位阶,国家机构组织法应当是严密合理的体系,它以宪法为根本,以不同类型的国家机构为基础,由不同层级的法律规范组成有机统一整体。具体而言,国家机构组织法是以宪法为根本,由横向和纵向两个维度构成的整体。就横向而言,国家机构组织法应涵盖人大、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等各类国家机构,针对不同类型的国家机构进行专门立法。目前,我们基本有涵盖不同国家机构序列的整体组织立法规定,只是尚无针对监察机关的专门组织法。

  而纵向的组织法安排较为复杂,它涉及到对国家机构组织的详细规定,是值得探讨的重要问题。从立法完备的角度分析,在宪法对国家机构组织作出框架和整体安排下还应当包括下列层次规范:第一级是国家机构组织基本法。这是国家机构的基本法,是对宪法确立的国家机构组织安排的展开,明确国家机构组织法的基本原则、主体制度、基本程序以及违反国家机构组织法相应的法律责任等。第二级是不同类型的国家机构的组织法律。在宪法和国家机构组织基本法基础上,对不同类型的国家机构制定专门的组织法。第三级是地方国家机构组织法。我国宪法第3条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”目前,我国虽有地方人大和地方政府组织法,对地方人大和地方政府的组织安排作出了规定,但制定地方国家机构组织法也是一项重要任务,是在维护中央权威的基础上明确地方事权以及不同层级的地方国家机构的定位、职责和权限。第四级是组织条例。在法律对组织法基本制度作出规定的基础上,针对行政组织问题可由国务院制定组织条例加以细化。第五级是组织细则。针对特定的国家机构,特别是行政组织,可以根据情况制定组织细则,详细规定其职能、编制以及人员等。

  (三)完善国家机构组织法的可行路径

  国家机构组织法的完善既是一个渐进的过程,也是一个长期过程,可以考虑从以下步骤来逐渐完备整个国家机构组织法体系。

  1. 深入研究并修订《国务院组织法》

  现行《国务院组织法》制定于1982年。该法制定时间较早,已无法完全适应新时代发展需要。同时,该法规定较为原则,操作性有待加强。《国务院组织法》的修订,应在吸纳国务院机构改革经验,特别是最新机构改革成果的基础上,重点是对国务院及各部门的法律地位、职能、职权、组织等内容作出更有针对性的规定,细化国务院的职权,在条件具备时应当明确国务院各类行政机构设置标准。

  2. 以《国家机构组织法》作为完备组织法体系的基本法

  《国家机构组织法》应当成为国家机构组织的基本法,其内容应包括:国家机构组织法的基本原则,国家机构的设置标准、组织形态、组织程序,中央国家机构与地方国家机构法律关系、法律责任等基本问题。通过该法的制定,细化宪法对国家机构的规定,为国家机构的组织建设提供基本遵循。

  3. 总结机构改革经验,制定《地方国家机构组织法》

  现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》涉及的是地方各级人民代表大会与地方各级人民政府的组织规定,其中地方各级人民代表大会是重点。根据地方国家机构运行需要,有必要针对地方国家机构的组织专门制定整体性的法律,重点是在厘清地方事权的基础上对不同层级的地方国家机构关系作出更为明确具体的规定。同时,针对地方各级人民代表大会和地方各级人民政府分别制定组织法。

  4. 在《监察法》的基础上制定《监察委员会组织法》

  监察委员会作为新增设的国家机构,虽然其组织在《宪法》和《监察法》中有所规定,其自身的组织以及与其他国家机构的关系需要更为详细的规定。随着监察委员会作用的发挥和工作实际开展,应制定《监察委员会组织法》,对监察委员会的组织机构作出专门规定。

  5. 制定统一的《国家机构组织监督法》

  国家机构组织监督立法是一种法治监督,纪检、监察部门要与机构组织部门共同监督检查各级机构组织管理制度的落实、执行和违纪违法等情况。完善国家机构组织监督法律体系,丰富监督手段和反馈跟踪机制。对违反组织管理规定的情况,应增强机构组织管理部门惩戒能力、丰富组织管理部门处理手段,立法中要明确实施惩戒主体,完善惩戒机制,从而保障国家机构组织建设稳定有序运行,为建设社会主义现代化法治国家、法治政府、法治社会发挥积极作用。

  参考文献

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  [2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议[EB/OL].http://www.gov.cn.cslg.naihes.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm,2020-11-03.
  [3] 杨建生.梁智俊.从“大部门制改革”看我国行政组织法的完善[J].云南行政学院学报,2010(6).
  [4] [6][11]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[EB/OL].http://www.gov.cn.cslg.naihes.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm,2018-03-04.
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  [8] 习近平出席深化党和国家机构改革总结会议并发表重要讲话,巩固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报,2019-07-06(01).
  [9] 杨晓渡.构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系[N].人民日报,2018-03-14(06).
  [10] 中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2015:46.

  注释

  1如应急管理部、工业和信息化部、水利部等。

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