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江苏省城市地下空间立法的现存问题与完善建议

时间:2021-01-26作者:徐生钰 杨晨晨
本文导读:这是一篇关于江苏省城市地下空间立法的现存问题与完善建议的文章,城市地下空间开发利用涉及人防、自然资源、房产、环保、公安、工商、文旅、发改、交通等众多职能部门,“多头管理”和“无人管理”并存是国内地下空间管理上的普遍现象。针对这种现象,江苏省不同城市在法律法规建设

  摘    要: 江苏省各地方针对城市地下空间的法律法规总共有14部,总量处于全国前列,但是在各地级市分布不均衡。从内容上来看,现有法律法规在对地下空间资源的权属界定、市场化配置、定价以及管理体制机制等方面,都有十分合理且行之有效的条款;同时,也存在缺乏省级立法、一些重要问题没有涉及、不同城市法规条款相互冲突等问题。基于此,江苏省在地下空间立法方面的当务之急是尽快进行省级立法,以省级立法为支撑,健全和完善各城市立法,并重视地下空间相关法律法规的修订和调整,推进城市地下空间资源的开发利用。

  关键词: 城市地下空间; 建设用地使用权; 法律法规; 立法; 江苏;

  Abstract: There are 14 local laws and regulations on urban underground space in Jiangsu Province, the total number is at the forefront of the country, but the distribution is unbalanced in the prefecture-level cities. In terms of the content, the existing laws and regulations have very reasonable and effective provisions in the definition of ownership, market allocation, pricing, management systems and mechanisms of underground space resources; while, there are problems such as the lack of provincial legislation, some important issues are not covered, and the provisions of different local regulations conflict with each other. Based on these, the top priority for Jiangsu Province in terms of underground space legislation is to implement provincial legislation as soon as possible, with the support of provincial legislation, to improve and promote the legislation of prefecture-level cities, to pay attention to the revision and adjustment of laws and regulations related to underground space, in order to promote the development and utilization of urban underground space resources.

  Keyword: urban underground space; construction land use right; laws and regulations; legislation; Jiangsu;

  0 、引言

  2020年7月22日,江苏省政府办公厅印发了《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》,强调要通过科学合理开发利用城市地下空间资源,“为加快建设‘强富美高’新江苏提供空间支撑和要素保障”,从而把江苏省地下空间开发利用提升到前所未有的高度。江苏省人口多,土地资源稀缺,城镇化水平高,开发城市地下空间一直是江苏缓解土地供需矛盾、解决城市病的战略举措。早在2005年6月,江苏省南京市就编制出台了《南京城市地下空间开发利用总体规划》,这是全国较早的城市地下空间开发利用专项规划之一。2006年7月,南京市国土资源局对鼓楼区湖南路等地下空间进行了拍卖,这也是国内将地下空间使用权单独出售的较早案例之一。另外,地铁是城市地下空间开发工程的重要组成部分,江苏省内已经有六个城市开通或正在建设地铁,是国内最多的。城市地下空间开发突飞猛进,但是缺乏法律法规作为保障手段成为江苏省乃至全国普遍面临的难题。江苏省要进一步推进城市地下空间的开发利用,加强地下空间开发利用立法建设工作十分必要。

  1 、相关文献综述

  江苏省城市地下空间资源开发利用走在全国前列,以江苏省城市地下空间开发利用为主题的研究也涉及方方面面。在规划管理方面,赵毅和黄富民(2013)以江苏省为例,对城市地下空间开发利用规划编制与管理的内容、特色和经验进行了总结[1];蒋维科(2015)分析总结了苏州地下空间规划的内容和指标体系[2]。在权属关系方面,周小丹、陈忠媛和李炜玮(2020)对江苏城市地下空间产权建设实践进行了探索分析[3]。在开发利用潜力方面,劳金秀等(2013)对泰州市区地下空间进行了综合评价[4];刘健等(2014)对苏州地下空间开发适宜性进行了评价[5];唐鑫等(2019)对宜兴地下空间开发地质环境进行了适宜性评价[6]。在城市地下空间信息化建设方面,袁昶和李精英(2008)以南京二号线为背景,对地下工程的一般信息、地质勘查信息和地下建(构)筑物信息进行了描述和展示[7]。在地下空间开发与老城保护关系方面,张宇(2015)以南京民国建筑的保护为例进行了分析[8]。在综合发展方面,徐生钰(2015)分析指出了江苏城市地下空间开发利用存在的问题,并在分析原因的基础上,提出了进一步推进建议[9];张监(2018)在阐述江苏地下空间规划、建设和管理的现状及存在问题的基础上,提出了促进地下空间开发利用的措施与建议[10]。
 

江苏省城市地下空间立法的现存问题与完善建议
 

  总之,从现有文献来看,针对江苏省城市地下空间资源开发利用,从规划管理、权责关系、开发潜力、信息化建设、老城保护到整体开发策略,从整个江苏省到具体某个城市或区域,都已经有相关研究。但是,对江苏省地下空间开发利用法制建设进行探讨的文献极少。法律法规是地下空间资源开发利用的保障手段,法律法规不健全必然会造成地下空间开发利用的无序和混乱,降低开发利用效率。

  2 、江苏省地下空间法律法规概况

  2.1 、法律法规总量在国内名列前茅

  据作者不完全统计,截至2020年8月,江苏省出台的各种针对地下空间资源开发利用方面的法律法规共14部,除了2020年7月22日由省政府办公厅印发的规范性文件《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》,其他13部都属于非省级法规。(参见表1)

  表1 江苏省针对城市地下空间开发利用的法律法规
表1 江苏省针对城市地下空间开发利用的法律法规

  据作者统计,截至2020年8月,全国针对城市地下空间开发利用的法律法规总计135部。其中,最多的是浙江省,共有15部;江苏以14部位列第二;第三是山东省,有12部。因此,从数量上来看,江苏省关于城市地下空间开发利用的法律法规总量在全国名列前茅。分城市来看,苏州、无锡也是全国地下空间法规相对健全的城市。(参见图1)

  图1 各省(区、市)针对地下空间资源的法律法规数量
图1 各省(区、市)针对地下空间资源的法律法规数量

  总之,江苏省不仅在地下空间开发利用实践方面走在全国前列,在保障地下空间开发利用的法制建设方面也处于领先地位。

  2.2 、法律法规地区分布不均衡

  江苏省虽有14部地下空间开发利用相关法律法规,但是这些法律法规大多是地市级的,而且分布极不均衡:苏州和无锡共7部,而盐城、宿迁、淮安、镇江、徐州和连云港六个地级市没有,如果加上常州市(常州下辖金坛市出台了相关管理办法),江苏省13个地级市中,有一多半并没相关法律法规出台。这种不均衡状态一方面反映了不同城市地下空间开发利用的程度和必要性,另一方面也成为约束地下空间开发利用的障碍。

  3、江苏城市地下空间立法取得的成就

  3.1 、城市地下空间资源的权属方面

  第一,确定了城市地下空间资源的国有属性。产权明晰是资源有效利用的前提条件,所有权又是整个产权关系的基石。地下空间作为一种新型稀缺资源,在大规模开发利用之前,首先应该确定其归属关系,以定纷止争。就此问题,江苏省诸多法律都进行了界定。如《金坛市地下空间开发利用管理办法(试行)》第十一条明确规定:“国有土地的地下空间为国家所有;集体土地的地下空间,在国家和省正式出台相关规定之前,统一由市政府管理。”有些法规中虽然没有进行这样明确表述,但是从相关条款来看,也确定了城市地下空间的国有属性。如《无锡市地下空间商业开发国有建设用地使用权审批和登记办法(试行)》第二条规定:“本市市区范围内利用地下空间进行商业开发的国有建设用地使用权审批和登记适用本办法。”《苏州工业园区地下空间土地利用和建筑物房地产登记管理办法(试行)》也规定“为规范苏州工业园区地下空间国有土地使用权利用和建筑物房地产登记行为,促进地下空间合理开发利用,……制定本试行办法”。南通市《关于地下空间建筑物权属登记的暂行规定》第一条规定“本暂行规定适用于南通市区国有土地上的地下空间建筑物”,第八条又规定:“开发建设单位申请地下空间建筑物初始登记”,必须持有“国有土地使用权证”。

  第二,把地下建设用地使用权作为开发利用地下空间的先决条件。中国实行的是城市土地国家所有制,所以交易的是国有建设用地使用权。地表建筑的所有权与一定的建设用地使用权相统一,才意味着该建筑具有了有效的身份证明。没有土地使用权的房屋,不是严格意义上法律所认定的房屋。但是,由于原来地下建(构)筑物无地可以“分摊”,就无法获得合法的身份证明,这不利于其市场流转,影响了地下空间资源的开发利用。对此,2007年实施的《物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”这意味着地下建设用地使用权与地表、地上建设用地使用权并列,成为独立的用益物权。以此为基础,江苏省所有城市相关法律法规都设置地下建设用地使用权,而且把地下建设用地使用权作为开发利用地下空间的先决条件。如江苏省《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》中明确要求“开发利用城市地下空间,应当依法取得地下空间建设用地使用权。”另外,《南京市城市地下空间开发利用管理办法》第十六条规定:“开发利用地下空间依法分层取得地下建设用地使用权。”《扬州市城市地下空间开发利用管理办法》第七条规定:“开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。”地下建设用地使用权的设置使地下建(构)筑物具备了办理合法有效的身份证明的条件,为城市地下空间资源的市场化配置奠定了基础。

  第三,明确了地表建设用地使用权人和地下空间的关系。在罗马法中,土地所有权“上穷天宇,下及地心”,西方国家在土地权利方面原来一直坚持这个原则。后来,随着人们对土地上空和地下空间开发利用日益增加,这种绝对的所有权成为发展的障碍,才逐渐限制土地所有者的权利。由于我国城市土地属于国家所有,从所有权视角,我们不存在这个问题,而且地下空间的所有权归属国家已经成为人们共识。但是,获得了地表建设用地使用权的人,与其用地红线范围内的地下空间是什么关系呢?或者说,我国建设用地使用权是不是“上穷天宇,下及地心”呢?这是西方土地所有权问题在我们国家的转化形式,如果不科学合理化解,也会影响地下空间的开发利用。从江苏省相关法律法规来看,地表建设用地的使用权人并不拥有其用地范围内地下空间的建设用地使用权。如《南京市城市地下空间开发利用管理办法》第十七条,对于可以协议出让地下建设用地使用权的情况中,第一款就是“地上建设用地使用权1人申请开发其建设用地范围内地下空间”的情况,说明地表建设用地使用权人并不拥有其用地红线范围内的地下空间使用权,只是由于地下空间开发建设的特殊性,可以不经过招拍挂,直接以协议出让方式优先出让给地表建设用地使用权人。这种规定即明确了地表和地下空间的关系,又有利于地下空间开发利用,值得推广。

  3.2、 城市地下空间资源市场流转方面

  党的十九届四中全会明确提出要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”,因此,市场化配置是地下空间有效开发利用的必然选择。在这方面,江苏省各市相关法律法规也进行了明确规定:

  第一,经营性用地的地下空间,其地下建设用地使用权必须通过招拍挂方式取得。南京市是全国较早以拍卖形式出让地下空间使用权的城市之一,当时还没有明确的法律法规作为依据。但是,这种实践为江苏省城市地下空间资源的市场化配置提供了范例。目前,对于地下建设用地使用权的初次取得(相当于一级市场),除了符合划拨条件和协议出让条件的以外,江苏省相关法律法规都规定主要以招拍挂方式取得使用权。如江苏省《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》规定:“规划用途为经营性的地下空间建设用地,以及其他同一用地有两个及以上意向使用者的,依法采取招标、拍卖、挂牌公开竞价方式出让使用权。”另外,南京、苏州、无锡、扬州的相关法规中都有类似规定。市场方式有了法规基础,将大大加速江苏城市地下空间的市场化配置。

  第二,地下建设用地使用权及其地下建(构)筑物,可以在市场上流转。资源市场化配置仅仅有一级市场是不够的,二级市场更为重要。因此,对于地下建设用地使用权及其地下建(构)筑物,江苏省的法律法规规定了转让、出租、抵押相关条款。如江苏省《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》规定:“依法取得的地下空间建设用地使用权,在符合相关法律法规及规定的前提下,可依法转让、出租和抵押。”《南京市城市地下空间开发利用管理办法》第三十条规定:“地下空间建(构)筑物应当按照相关规定首次登记后方可销售、出租”。《扬州市城市地下空间开发利用管理办法》第二十一条规定:“以协议或者招标、拍卖、挂牌出让方式取得的地下建设用地使用权的转让、抵押等,应当遵照现行关于建设用地使用权相关法律法规的规定办理。”这样,无论在一级市场,还是二级市场,江苏省的地下建设用地使用权及其地下构建建筑物的流转都有了法制保障。

  第三,取得划拨地下建设用地的使用权,要相应补交土地出让金。为防止国有资产流失,对于划拨的地下空间建设用地使用权,在变更用途或进入二级市场流转时,一般都规定要补交土地出让金。如《扬州市城市地下空间开发利用管理办法》第二十一条规定:“对已批准划拨的地下空间建设用地使用权及其建筑物,在转让或改变用途时,凡不符合《划拨用地目录》的,应当按规定补办土地出让手续并缴纳相应的土地出让金。”其他城市也有类似规定,这里不一一列举。

  3.3 、城市地下空间资源定价方面

  第一,城市地下空间有偿使用是江苏省所有法律法规的共识。过去由于没有重视地下空间资源的价值,城市地下空间资源曾经是“自由取用物品”,地表建设用地使用权人一般根据自己意愿进行开发建设,现实中很多“规划”甚至是在地下建筑完工后才补报。这种地下空间开发不计容积率、不交规费、不交土地出让金、不分摊土地使用权的做法,不仅导致了国有资产流失,也不利于“资源”的有效利用。对开发者来说,似乎占了“免费”的便宜,实际上由于没有法律认可,也很难通过市场流转获利。针对这种局面,江苏省各市相关法律法规中都已做出明确规定,除了特殊条件下的划拨以外,地下建设用地使用权的取得,必须支付土地出让金。这种有偿开发利用地下空间资源的规定,才使地下空间真正回归其作为经济资源的本质属性。

  第二,给出了城市地下空间资源的定价方法。城市地下空间有偿使用要求必须确定出让价格。对此,江苏省《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》要求:“鼓励参照基准地价、标定地价和开发建设社会平均成本,探索建立分层设立地下空间建设用地使用权的公示价格体系。”现实操作中一般采用按地表土地出让金一定比例的方式,来确定地下空间建设用地使用权价格。(参见表2)这种以地表土地价格一定比例确定地下空间价格的方式虽然有诸多缺点,但是,一方面相对于原来免费使用地下空间来说是巨大进步;另一方面,现实中应用简单易行、操作性强,是短期内地下空间资源价格体系没有建立情况下可行的替代方法。

  表2 江苏不同城市地下空间价格确定方法
表2 江苏不同城市地下空间价格确定方法

  3.4 、城市地下空间建设用地使用权和地下建筑物所有权登记方面

  无论是地下空间还是地下建(构)筑物都属于不动产范畴,而“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力”。因此,城市地下空间建设用地使用权和地下建(构)筑物所有权登记实际上赋予了其“身份证明”,对于其权属确认以及市场流转来说必不可少。

  第一,南通和苏州出台了全国最早的地下空间和建(构)筑物登记的法律法规。早在2008年9月,南通市就出台了《地下空间建筑物权属登记的暂行规定》,这是能查到的国内最早的地下建筑物登记方面的法规,其侧重点在于规范当时矛盾纠纷不断的地下车位管理,虽然存在诸多问题,但是在当时已是难能可贵了。2009年3月,苏州市工业园区实施了《苏州工业园区地下空间土地利用和建筑物房地产登记管理办法(试行)》,它对地下空间国有土地使用权利用和建筑物房地产登记方面的内容,要比南通的法规更为科学合理,也更为全面和更具有一般性。

  第二,明确将不同层数的地下空间作为独立宗地进行登记。建设用地使用权可以在地表、地上和地下分别设立,形成三个相互独立的用益物权,并不意味着同一国有土地在纵向只能设立三个独立宗地。以地下空间为例,存在不同深度的地下空间,如地下3米到地下10米、地下15米到地下30米、地下40米到地下100米,因不同用途而有被不同主体获取使用权的可能性。因此,一定地块范围内的土地,仅地下就有可能分层设置多个建设用地使用权,并分别作为宗地进行登记。《金坛市地下空间开发利用管理办法(试行)》第二十七条规定:“地下建设用地使用权和地下空间产权实行分层登记原则,将不同层数的地下空间作为一个独立宗地和基本单元进行登记。”《无锡市地下空间商业开发国有建设用地使用权审批和登记办法(试行)》第十六条也有类似规定。这种规定满足了同一地块纵向出现多个建设用地使用权的现实需求。

  3.5 、城市地下空间管理方面

  城市地下空间开发利用涉及人防、自然资源、房产、环保、公安、工商、文旅、发改、交通等众多职能部门,“多头管理”和“无人管理”并存是国内地下空间管理上的普遍现象。针对这种现象,江苏省不同城市在法律法规建设中也在探索解决措施。

  第一,南京市设置综合协调机构。南京市尝试设置一个综合协调机构,来处理地下空间开发利用管理中存在的问题。《南京市城市地下空间开发利用管理办法》第五条规定“市人民政府加强对地下空间开发利用管理和组织领导,将地下空间开发利用管理纳入国民经济和社会发展规划。”同时还规定“市人民政府设立地下空间综合协调机构。”由于人防部门在管理地下空间经验丰富,因此,“办公室设在市人防行政主管部门。”

  第二,苏州市和江阴市成立地下空间开发利用小组。与南京市稍有不同的是,苏州市和江阴市设立了专门地下空间的开发利用小组,统一协调管理地下空间资源。2013年印发的《加快苏州市城市地下空间开发利用的实施意见》第三条明确提出:“市政府成立苏州市地下空间开发利用工作领导小组,负责组织协调全市地下空间开发利用工作。”而《江阴市地下空间开发利用办法(暂行)》第七条规定:“市政府成立地下空间开发利用管理领导小组,市长任组长,分管市长任常务副组长,……领导小组下设办公室,办公室设在市规划主管部门,办公室主任由市规划局局长兼任”。江阴市由市长亲自担任地下空间开发利用领导小组组长,体现了重视程度。

  无论是南京市还是苏州市和江阴市,虽然形式上稍有不同,但是其共同目的都是协调城市地下空间开发利用中存在的管理问题,避免多头管理和无人管理现象的发生,对于城市地下空间的开发利用都具有积极意义。

  4 、当前江苏城市地下空间立法存在的问题

  4.1 、缺乏省一级地下空间立法

  2020年7月22日,江苏省政府办公厅印发的《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》,对江苏省城市地下空间资源开发利用的原则性、方向性问题进行了阐述,这为江苏省城市地下空间进一步开发利用奠定了基础。但是该《意见》属于规范性文件,位阶比较低,而且作为纲领性的文件,不可能系统阐述城市地下空间开发利用的各个方面,更无法用来具体指导地下空间资源开发利用实践。除该《意见》以外,江苏省尚没有省一级的法律法规来规范和保障城市地下空间资源的开发利用。

  4.2、 地表与地下空间的边界问题没有确定

  江苏省的相关法律法规确定了地下建设用地使用权独立于地表建设用地使用权,地表建设用地使用权人不拥有其用地范围内地下空间,而对于地表土地和地下空间的边界如何划分并没有明确。几乎所有的法律法规都把地下空间界定为“地表以下的空间”,问题在于地表本身就是个“空间”概念,不管地表建设用地使用权人用地表建设一层平房还是万丈高楼,在技术上都需要向地下延伸(如房屋桩基)一定深度,这也意味着必须占用一定的地下空间。所以,在一般表达中把地下空间笼统的界定为“地表以下的空间”不成问题,但是在实际操作中很难执行。对此,国际上一般有两种处理方式,一种是以丹麦、瑞典等国家为典型,规定一个绝对的深度(一般是6米),在该深度以下就是地下空间,在此之上属于地表所有权人。另一种是日本等国家,不规定一个绝对深度,而是以地表所有权人“利益”所至为限度,2确定地表土地和地下空间的边界。无论是哪种方法,都有一定道理。但是,江苏省相关法律法规尚未涉及这个方面。

  4.3 、城市地下空间建设用地使用权定价方法仍需要改进

  如前所述,江苏省各市已经推行地下空间资源的有偿使用制度,对于地下空间资源定价,一般规定都参照地表价格确定。这种方法操作简单、便于执行,但是缺乏科学性,很难准确反映地下空间的真实价值。正因为如此,江苏省《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》要求:“鼓励参照基准地价、标定地价和开发建设社会平均成本,探索建立分层设立地下空间建设用地使用权的公示价格体系。”目前上海、长沙、成都等城市已经开始由评估机构评估确定地下空间价格,这种方式值得参考。

  4.4、 三维地籍登记问题

  从《物权法》到《民法典》,都规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。这意味着土地使用权向空间使用权的过渡,地籍登记必然要从“二维”平面向“三维”空间过渡。前文已经提及,金坛市、无锡市等要求不同层数的地下空间要作为独立宗地进行登记,这是地下空间权利设置和登记的正确方向,原来的二维地籍登记系统很难涵盖或记录所有信息,三维地籍登记才是发展方向。从现有研究资料来看,随着地理信息系统技术的发展,三维地籍登记已经日渐成熟,深圳市部分地区已经在进行三维登记试点。但是,从地方立法情况来看,江苏省还没有城市做这方面的改革尝试。

  4.5、 一些基本概念的统一问题

  由于缺乏省一级法律法规作为基础,江苏省各市在制定出台地下空间法律法规时,存在各自为战的现象,在一些基本概念的界定上都有差异,或者存在理解偏误,不利于地下空间开发利用,也不利于将来统一立法。

  以最基本的地下空间概念为例,江苏省各市绝大多数法律法规都界定为“地表以下的空间”,这本身没有问题。但是,《金坛市地下空间开发利用管理办法(试行)》中又进一步界定,“地下空间开发利用具体包括结合地面建筑一并开发建设的地下工程(以下简称“结建地下空间”)和独立开发建设的地下工程(以下简称“单建地下空间”)。”从而把“结建地下工程”等同于“结建地下空间”,把“单建地下工程”等同于“单建地下空间”,也就是把地下工程或者建(构)筑物与地下空间没加区分。地下空间是地下工程的载体,地下工程是地下空间里的建(构)筑物。如果与地表类比,地下空间相当于地表土地,地下工程类似于地表建筑,地表土地和地表建筑是截然不同的两个概念,地下空间和地下工程或地下建(构)筑物也是完全不同的概念,不能混淆,更不能混合使用。

  在《南京市城市地下空间开发利用管理办法》中,把“地表建设用地使用权”表达为“地上建设用地使用权”,与地下建设用地使用权相对应进行阐述,也很不妥。因为《物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”显然地表、地上和地下建设用地使用权,是国有土地上设置的平行而相互独立的三个用益物权。这里的地表建设用地使用权实际上就是原来的建设用地使用权,而地上建设用地使用权和地表建设用地使用权是完全不同的两个概念,不能混用。

  5 、加强江苏地下空间资源立法的建议

  5.1 、尽快出台省一级法规

  目前,专门针对城市地下空间开发利用的国家级的法律法规,只有1997年建设部发布实施的《城市地下空间开发利用管理规定(2001年修正)》,属于部门规章,位阶较低,而且因为发布时间较早,许多内容已经不能适应当前城市地下空间开发利用需求。2020年7月江苏省政府办公厅印发的《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》虽然对原则性、方向性问题进行了阐述,但缺乏系统性,且位阶不高。当前江苏省地下空间资源法制建设最为迫切的任务是尽快出台省一级法规。建议尽早提请江苏省人大把《江苏省城市地下空间开发利用管理条例》(暂定名)纳入立法计划,如果走立法程序时间太长,可以考虑先由省政府出台《江苏省城市地下空间开发利用管理办法》。其内容上,一方面要明确事关地下空间资源的原则性、实质性的重大问题;另一方面要回答目前不同城市法律法规存在的冲突和问题。具体来说:

  第一,明晰地下空间资源的产权关系。首先,要明确城市地下空间资源所有权归国家,在此前提下,明确所有权和使用权相分离,使用权可以参照现有城市土地制度在市场上流转。其次,以《物权法》第一百三十六条关于“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定为依据,建立健全地下建设用地使用权制度,明确开发利用城市地下空间,应当依法取得地下空间建设用地使用权。

  第二,确定城市地下空间资源的边界。建议参照日本的做法,以地表所有人“利益”所至为限度,确定地表建设用地和地下建设用地的边界。地表所有人的“利益”可以从两个角度进行判断:在物理结构上,以地表建筑的桩基等必须达到的深度为限;在功能发挥上,以地表建筑正常使用所必须的地下车库、给排水、采暖管道等占用地下空间为限。在二者都存在的情况下,以占用空间更多者为限。

  第三,确立市场在城市地下空间资源配置中的决定性作用。首先,除了符合《划拨用地目录》条件之外的地下建设用地使用权的取得,都必须支付土地出让金,改变地下空间免费使用的局面。其次,除了地表建设用地使用权人开发其用地红线下地下空间等特殊情况采取协议出让以外,其他地下空间建设用地使用权的出让,都应该采取招拍挂方式。最后,健全地下空间资源开发利用二级市场,允许地下建设用地使用权和地下建(构)筑物在符合相关法律法规及规定的前提下,可转让、出租和抵押。

  第四,明确地下空间资源的管理体系。首先要明晰涉及城市地下空间资源开发利用各职能部门的权责关系,具体可以参考城市土地管理上的职责划分。其次,应该设立一个地下空间资源统一协调管理机构或小组,以消除“多头管理”和“无人管理”并存的现象。这方面已经有南京、苏州和江阴的实践经验,不过南京市把常设机构设在人防部门的做法虽然有可取之处,但是从合理性以及长远角度考虑,设在自然资源管理部门更为合理。另外,为了提高执行力,根据江阴市的经验,在过渡期应该由上一级主管领导直接负责地下空间开发利用。

  第五,有序推进地籍登记制度改革。地籍登记由二维平面向三维空间过渡是必然趋势,深圳市前海片区已经进行了有效尝试。2020年7月7日,国务院发布《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》,要求自然资源部负责推广“以三维地籍为核心的土地立体化管理模式”,说明政策条件已具备。因此,江苏省应该抓住省级立法契机,率先有序推进地籍制度改革,以有效匹配江苏省地下空间开发利用。

  第六,回答不同城市法律法规的冲突和问题。重点解决一些基本概念的混淆和混用问题,主要包括:明确地下空间和地下工程(或建筑物)是不同的概念;澄清地下建设用地使用权和地下建(构)物所有权具有不同的权利客体和法律意义;区分地上建设用地使用权和地表建设用地使用权是相互独立的用益物权。

  5.2、 完善各城市针对地下空间资源的法律法规

  江苏省地下空间立法总量虽然在全国处于前列,但是13个地级市中有6个没有针对地下空间资源的法律法规。这种局面有地方立法工作滞后的原因,也有缺乏上位法导致的立法困难。因此,在有省级立法支撑之后,应该协助、指导没有相关立法的城市尽快填补空白,有相关立法的城市加以完善。建议:各城市“内学苏州、外学杭州”——苏州市是省内地下空间立法最为完善的城市,杭州市是国内地下空间立法最为完善的城市,尽快健全和完善针对地下空间资源开发利用的法规。

  5.3 、梳理、修订与城市地下空间开发利用相关的法规

  地下空间资源的开发利用是一个系统工程,由于涉及人防、自然资源、房产、环保、公安、工商、文旅、发改、交通等众多部门,要使城市地下空间的法律法规有效运行,必须对各部门与地下空间相关的所有法律法规进行集中梳理,预研《江苏省城市地下空间开发利用管理条例》(暂定名)会涉及这些法律法规中的哪些条款,尤其是要对可能存在冲突的条款进行系统分析,并寻找化解方法和解决途径。这些法律法规主要包括《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国矿产资源法》《城市地下空间开发利用管理规定》等。在对现有相关法律法规进行全面梳理的基础上,立足于江苏省城市地下空间开发利用需要,在力所能及的范围和层次进行调整,进而推进江苏省城市地下空间开发利用的高质量发展。

  6、 结语

  到2020年8月,江苏省针对城市地下空间的法律法规有14部,在全国处于前列。但是在各市分布不均衡,有6个地级城市目前尚没有地下空间法规。从内容上来看,江苏省相关法律法规对地下空间资源的权属界定、市场化配置、定价以及管理体制机制等方面,都有十分合理且行之有效的条款;但也存在缺乏省一级立法、一些重要问题没有界定、不同城市一些条款相互冲突等问题。基于此,江苏省在地下空间立法上的当务之急是尽快进行省级立法,然后以省级立法为支撑,健全和完善地方立法,并重视地下空间相关法律法规的修订和调整,以便于地下空间资源法律法规的顺利实施,并最终推进江苏省城市地下空间资源的开发利用。

  参考文献

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  [2] 蒋维科.苏州市地下空间控制性详细规划内容与指标体系研究[D].苏州:苏州科技学院,2015.
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  注释

  1这里应该是“地表建设用地使用权”,地上建设用地使用权和地表建设用地使用权是完全不同的两个概念。
  2日本曾因地表土地所有权限度问题而深受其害,如日本东京地铁半藏门线事件:该线从青山一丁目站至三越前站路段,始建于1978年8月,计划1979年3月完成,但因其间的半藏门至九段地下站间的一席之地地下权属交涉拖延达10年之久,致使该线于1989年才全线通车。( 资料来源:《地下空间的计划》,日本土木学会编着)

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