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公正参与法院调解的现实困境与完善对策

时间:2020-10-29 11:22作者:陈秀峰
本文导读:这是一篇关于公正参与法院调解的现实困境与完善对策的文章,近年来,我国全面推进依法治国,加大全民普法力度,培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境,越来越多的人愿意用法律武器维护自己的合法权益,全国法院受理案件数量呈逐年递增趋势。

  随着我国经济社会的持续发展和在法治化进程增速趋动下人民群众法治意识的普遍提升,近年来法院受理的诉讼案件数量迅速增长,司法审判压力倍增。为充分发挥公证在多元化纠纷解决机制改革中的重要职能作用,妥善化解各类纠纷,实现人民安居乐业,国内多家公证机构主动与各级法院开展合作,积极推进公证参与法院调解工作,创新性助推司法改革进程。

  一、公证参与法院调解的背景及政策

  (一)公证参与法院调解的背景

  近年来,我国全面推进依法治国,加大全民普法力度,培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境,越来越多的人愿意用法律武器维护自己的合法权益,全国法院受理案件数量呈逐年递增趋势。特别是自2015年5月1日案件受理变立案审查制为立案登记制以来,人民法院对符合受理条件的起诉做到有案必立、有诉必理,从制度上、源头上彻底解决了“立案难”问题,法院受理案件的数量更是得到前所未有的增长。截至2018年底,全国法院登记立案数量超过6489万件,当场登记立案率超过95%。其中,仅2018年,最高人民法院受理案件34794件,同比上升22.1%;地方各级人民法院受理案件2800万件,同比上升8.8%,均创下历史新高。

  而与案件数量“持续快速增长”的趋势相对应,法院施行员额制改革后,法官的数量却呈现减少态势。虽然改革后法院能够把人力资源尽可能集中到办案一线岗位,实现资源优化配置,尽量杜绝法官不办案的现象,但是随着我国改革开放的不断深化,社会步入信息化时代,社会纠纷向多元化、复杂化、群体化方向发展,呈现数量多、领域广、类型杂、专业性强的特征,法官数量明显不足,“案多人少”的矛盾也越来越凸显出。

  如何缓解这种矛盾,如何在纠纷产生时及时有效解决纠纷,是法院乃至全社会亟需解决的难题。正是基于这样的背景,让更多有专业知识和业务素质的专门人员参与法院案件的诉前调解逐渐成为业内共识。

  (二)公证参与法院调解的相关政策

  2016年6月28日最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,其中第11条“加强与公证机构的对接”中出现两个“调解”,一个是“支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证”,另一个是“支持公证机构在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务”。2017年6月29日最高人民法院、司法部联合发布《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》,明确了开展公证参与司法辅助事务试点工作的主要内容之一即参与调解。这为公证机构参与法院调解提供了强有力的政策支持和制度保障。
 

公正参与法院调解的现实困境与完善对策
 

  二、公证参与法院调解的优势

  (一)公证机构的中立性

  《中华人民共和国公证法》第6条规定,公证机构是依法设立,不以营利为目的,依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。该规定明确了公证机构的性质,强调“不以营利为目的”,公证机构参与法院调解是积极参与社会治理、勇于承担社会责任的表现。同时,《中华人民共和国公证法》第2条规定,公证机构办理公证,应当遵守法律,坚持客观、公正的原则。这要求公证机构的执业活动必须保持中立,审查申请公证的事项是否真实、合法,以确实保护当事人的合法权益。公证机构的中立性特征使得公证人员在纠纷处理中能够更好地被当事双方所接受,减少沟通障碍。

  (二)公证员的专业性

  公证员作为在公证机构从事公证业务的执业人员,不仅需要通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格,而且要求必须在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上,经考核合格。这样的高标准职业“门槛”使得公证员在执业之初就具备了良好的法律专业素养,同时在日常工作中积极运用专业知识分析现实案件,为当事人答疑解惑、排忧解难,进一步积累了丰富的实践经验,完全能够参与法院调解的工作。可以说,公证员队伍是一支天然而重要的解纷息争力量。

  (三)公证文书的效力

  《中华人民共和国民事诉讼法》第69条规定,经过法定程序公证证明的法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据,但有相反证据足以推翻公证证明的除外。这是公证文书的证据效力,有助于法官在审判中厘清事实、能够缩减证据提出和质证所需的时间,提高审判效率。《中华人民共和国公证法》第37条规定,对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书,债务人不履行或者履行不适当的,债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。这是公证的强制执行效力,可以使债权人无须通过诉讼程序即可申请强制执行,减少诉累,节约司法资源。同时,在针对案件调解中可能涉及的公证需求,本着为人民群众服务的宗旨,公证机构也可为当事人提供各类的公证法律服务。

  (四)公证的群众基础

  公证机构有较为坚实的群众基础,有深入基层解纷息争的较好条件。设立公证机构,需要有固定的场所。这使得公证机构具有一定的空间稳定性,因而和地域有较强的结合,这为公证人员深入社区和街道,主动融入基层解纷网络的建设提供了便利。

  (五)公证和法院的渊源

  公证和法院有天然的“血缘”关系。早在新中国成立之前,东北人民政府就于1946年在哈尔滨市人民法院首先承办公证事务,沈阳、上海的人民法院也于1948年、1949年相继开展公证事务,主要办理证明、结婚、离婚、收养子女、委托等项目。新中国成立以后,我国国民经济处于恢复时期,国务院决定在全国各大中城市设立公证处证明各种经济合同,以保护国家财产。中央人民政府于1951年9月3日颁布的《中华人民共和国人民法院暂行条例》第12条、第20条规定,县级人民法院或中央级大行政区直辖市人民法院管辖“公证及其他法令所定非诉事件”,这是我国立法史上第一部规定公证制度的法规,是我国建国初期建立公证制度的法律依据。虽然在之后有所变化,但不可否认从渊源而言,公证机构与法院司法工作有着天然的联系。

  公证机构和法院地域关联甚密。按照统筹规划、合理布局的原则,公证机构可以在县、不设区的市、设区的市、直辖市或者市辖区设立;在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个公证机构。目前全国公证机构的地域分布基本能满足各地法院的需求,人民法院吸纳公证机构进入法院特邀调解组织名册,公证机构可以接受法院委托或委派开展调解。紧密地域连接为公证人员到各级法院学习、交流或进驻法院提供了便利,有助于双方梳理优化工作流程、熟悉掌握工作方式和工作内容。

  公证制度作为预防性司法证明制度,既可以充分发挥自身职能作用,将纠纷解决在萌芽之前,也可以在纠纷产生后积极参与法院调解工作,从根源上缓解法院“案多人少”的矛盾。

  三、公证参与法院调解的现实困境

  (一)人员短缺,压力较大,经费保障不足

  从2018年的数据来看,全国执业公证员总数约为1.3万人,而全国执业律师约42.3万人。公证行业的人员储备严重不足,已不能满足公证业务增长的现实需求,公证机构指派公证员参与法院调解面临较大困难。

  公证参与法院调解的人员同时需要承办公证业务,而调解程序与公证程序的不同,必然要求公证员进一步学习和适应,面临工作压力相对较大。

  公证参与法院调解的人员短缺,经费保障又严重不足,不能有效调动公证机构和公证人员的积极性,调解工作面临不可持续困境。这也是一些公证机构持观望态度的根本原因。

  (二)公证的社会认知度不高

  公证行业人员少,群体声量小,公证宣传工作不足,群众不清楚办理公证的意义和作用,甚至存在群众只知律师不识公证的情况。从这个角度而言,公证机构通过参与法院调解,推动多元解纷机制的建设和完善,也是将公证自身推向社会的一个重要机遇。

  (三)公证程序被虚化,公证特质无法凸显

  公证机构参与法院调解,在工作流程上应当符合诉讼程序的同时恪守公证程序。但在实践中,公证程序被虚化,调解工作无法凸显公证特质。公证员以个人的身份参与调解并按照法院的标准要求出具调解文书,公证员身份被模糊,更多地表现为法院调解员,整个过程无法体现出公证制度的价值,出现公证被司法化的情况。

  (四)缺乏统一规范

  公证参与法院调解工作虽已在全国多家法院开展,但仍处于探索阶段。缺乏统一的标准和规范,对于公证参与法院调解事务的范围、类型、办理程序、文书起草、人员参与身份等未能明确,容易出现做得不够、形同虚设或做得太多、超越职权两种极端情形,为后期的全面推广埋下隐患。

  四、完善公证参与法院调解的对策

  (一)转变公证思维模式

  思维模式的转变是公证参与法院调解的基础。公证人员长期从事的公证证明活动相对温和,争议纠纷相对较少,但是法院作为纠纷的集中地,处于矛盾中心,有着抗辩激烈的特征。公证人员参与调解需要转变固有的思维模式,增强直面冲突、处理问题的能力。只有学会如何解决纠纷,分析总结纠纷产生的原因,才能更好地去实现纠纷的预防。

  思维模式的转变不仅体现在工作内容上,还体现在角色定位上。公证机构参与法院调解,并不是为法院做事,沦为法院的“打工仔”,两者是相辅相成的关系。公证机构需要利用这一合作平台加强公证宣传,同时在纠纷处理中思考整理传统公证业务、挖掘新的公证市场及完善公证文书的内容,从而提升公证法律服务水平,使行业获得进一步的社会认可。

  此外,公证机构还应当具有忧患意识,应当认识到公证参与法院调解并不是专属,其他行业调解组织已经发展成熟,本来得天独厚的公证调解已经失去先机,如仍缺乏竞争意识,犹豫不决或放任自流,势必导致工作停滞不前,失去与法院合作、促进行业发展的良好机遇,最终必将被市场所淘汰。

  (二)加强经费保障

  公证机构参与法院调解,只有保障经费支持,才能使公证调解得以持续发展。具体措施如:公证调解案件中如符合办理公证条件的,可以根据当事人自愿申请办理公证,由当事人缴纳公证费;经公证调解达成协议并经法院认可,可按诉讼费减半收取费用;法院将公证员或公证机构吸收进“特邀调解”团队,由法院根据有关规定向相关部门申请特邀调解专项经费等。

  (三)建设公证调解办公室,定期组织培训学习

  公证机构选派人员进驻法院,由法院提供必要的场地、设施等。组建专门的公证调解办公室,悬挂公证徽标标识,印发公证宣传材料,建立公证员值班咨询制度,追求各个环节体现公证的工作氛围、彰显公证形象和公证气质。

  对于公证人员来说,法院调解工作是一个新的领域,对工作能力有着全新的要求。要做好此项工作,公证人员需要加强学习,提升自己的综合素养,切实帮助法官从繁杂事务中脱身,法院才会认可公证。同时法院应加强对调解人员的培训,建立定期培训机制,采取各种形式开展培训工作,如法官培训班、研讨交流会、参与法院审判实践等,帮助调解人员学习、掌握调解工作有关法律、法规、规章和政策,了解调解工作制度、工作程序和方法,强化调解人员的调解方法和技能训练,使其不断适应调解工作发展的需要。

  (四)加强信息化建设

  互联网时代应当推进信息技术在多元解纷机制中的运用。要加强信息化建设,创新在线纠纷解决方式,搭建线上调解平台,通过互联网完成案件信息的录入、案件的分配与流转、在线调解、调解文书的生成与调解数据的统计等工作。

  线上平台的运行将极大地节省人力物力:首先,调解人员和案件的双方当事人无需到法院即可浏览相关内容,便于卷宗管理;其次,无论是线上分配案件,还是调解人员通知当事人参与调解以及将调解结果反馈给法院,都能通过平台迅速完成,减少人员联系的时间消耗;第三,平台可实时追踪案件的进展情况,有利于法院把握案件的发展,及时督促和指导调解人员完成调解工作。可以说,信息化建设对于公证参与法院调解有着较大的促进作用。

  公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分,是预防性法律制度体系的核心,更是非讼领域、家事领域及信用体系的坚强支柱,公证不仅能够预防纠纷,而且还能直接或间接化解社会矛盾。只要尽快解决践行过程中遇到的相关困难,公证参与法院调解必将在我国司法改革进程中写下浓墨重彩的一笔。

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