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知识产权行政保护体系的建设原因、条件与实现

时间:2020-10-29 11:14作者:戚建刚
本文导读:这是一篇关于知识产权行政保护体系的建设原因、条件与实现的文章,国家知识产权局是国家市场监督管理总局管理的国家局,它主要负责商标、专利、原产地地理标志、集成电路布图设计等知识产权的行政保护。

  摘    要: 知识产权行政保护体系是指知识产权行政保护主体依据知识产权法律规范引导、促进、支持、扶持和保障知识产权健康发展、维护知识产权秩序并且服务于国家建设知识产权强国战略目标的新型的、整体性公共行政制度。目前的知识产权行政保护体系属于一种“碎片化”和“不均衡”的形式意义上的保护体系,与适应建设知识产权强国战略所需要的规范意义的保护体系存在很大差距。建构规范意义的知识产权行政保护体系需要具备两个主观条件:稳定并且有权威的整合力量与依法形成的共同政治责任。实现规范意义的知识产权行政保护体系的途径是:设计一种从我国政治现实出发而不是从抽象原理或者外国经验出发、符合法理并且有高度政治权威的协调机制——“中共中央(国务院)知识产权保护工作委员会”。“新行政法”需要规定知识产权保护工作委员会的组织结构与层级、工作原则和基本职责等内容。

  关键词: 知识产权保护; 知识产权强国战略; 知识产权行政保护体系; 知识产权保护工作委员会; “新行政法”;

  “中国是不能仅仅用西方术语的转移来理解的,它是一种与众不同的生灵。它的政治必须从它内部的发生和发展去理解”[1]。着名汉学家费正清先生在二十世纪中叶所讲过的这段话,对于我们当今研究知识产权行政保护问题依然具有重要指导意义。遗憾的是,当我们分析我国主流知识产权法学者关于行政保护的着述时,可以发现他们大都不是根据我国特有的社会、政治、经济和知识产权行政实践来加以提炼与建构,要么以西方国家为主导所制定的《与贸易有关的知识产权协议》对行政保护的规定来解释中国行政保护实践,比如,将该协议所规定的行政查处和行政处理作为行政保护的核心内容1,要么依据大陆法系行政法学者所青睐的概念法学研究方法从现有的专利法、着作权法和商标法等知识产权法对行政机关执法的规定来界定行政保护,将行政保护简单地等同于狭义上的行政执法2,而对行政执法的认识依然没有摆脱《与贸易有关的知识产权协议》的阴影3。这种现象的出现,从善意方面来理解,说明我国知识产权行政保护与西方国家知识产权行政保护存在相通的地方,可以借“他者”为“我”所用,但如果从批评性角度来分析,则表明知识产权法律工作者对于内生于我国特有的政情、社情和经情的知识产权行政保护实践认识不足,难以原创性地提出并论证体现我国特色的知识产权行政保护课题。

  时代是思想之母,实践是理论之源。2008年国务院印发《国家知识产权战略纲要》,这标志着国家知识产权战略正式实施以来,我国知识产权行政保护的时代和实践已经发生了翻天覆地的变化。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央聚焦世界和国家发展形势对知识产权发展做出了战略部署,即从建设知识产权强国的高度来推进知识产权工作,这以2015年12月国务院发布《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》为标志。党的十九大以来,党中央和国务院对知识产权创造、保护、运用、交流和服务提出了更高要求。2019年6月17日,国务院知识产权战略实施工作部际联席会议办公室印发《2019年深入实施国家知识产权战略加快建设知识产权强国推进计划》。当前,为了适应高质量发展的战略目标对强化知识产权保护力度提出的新要求、新一轮科技革命对创新知识产权保护制度带来的新机遇以及全球治理体系的复杂变化对知识产权保护的国际协调提出的新挑战,国家正紧锣密鼓地起草制定《知识产权强国战略纲要(2021-2035)》。与国家建设知识产权强国战略目标相适应,国家知识产权局提出并推行“保护是知识产权工作的核心”[2]、知识产权实施“严保护、大保护、快保护和同保护”[3]等关于知识产权保护的新理念。在这样一种大的时代背景下,我国学者对知识产权行政保护的研究不能拘泥于2001年我国加入世界贸易组织时,自动受该组织在1994年通过的《与贸易有关的知识产权协议》关于行政保护的规定,而应当予以超越。为此,笔者尝试提出知识产权行政保护体系这一新概念来描述、解释并预测我国当前以及未来知识产权行政保护实践,并遵循知识产权行政保护体系是什么、为何需要建构一种规范意义的知识产权行政保护体系、建构一种规范意义的知识产权行政保护体系的条件是什么以及如何建构一种规范意义的知识产权行政保护体系的思路来展开论述。
 

知识产权行政保护体系的建设原因、条件与实现
 

  一、知识产权行政保护体系概念之厘定

  从学理上回答知识产权行政保护体系是什么,就是要科学厘定知识产权行政保护体系的概念。对于概念的地位,E·博登海默曾经这样讲过,概念乃是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚地思考法律问题。若试图完全放弃概念,那么整个法律大厦将化为灰烬[4]。可见,概念在法学研究中具有极其重要的地位。具体到本文研究,科学厘定知识产权行政保护体系的概念是研究知识行政保护体系所有法律问题的基础,然而,关键是我们如何科学界定它。根据辩证唯物主义基本原理,概念作为一种思维形式,它的形成和发展离不开人的认识过程,而人的一切认识活动的基础在于变革现实的实践,因此,实践是概念形成的认识论基础[5]。由此,我们必须返回到国家建设知识产权强国战略实践中去,特别是党的十八大以来我国知识产权行政保护丰富的实践中去。

  (一)知识产权行政保护体系之内涵

  从形式逻辑而言,概念是由内涵和外延所构成,一个概念所反映事物的本质总和就是内涵。我们可以用下定义的方式来界定内涵,具体到知识产权行政保护体系,它是指国家行政机关、中国共产党的机关、国防知识产权主管机关以及国家行政法律规范授权组织(以下简称知识产权行政保护主体)依据知识产权法律规范引导、促进、支持、扶持和保障知识产权健康发展、维护知识产权秩序并且服务于国家建设知识产权强国战略目标的新型的整体性公共行政制度,对于这个定义需要作如下阐释。

  (1)知识产权行政保护体系的目的是服务于国家建设知识产权强国的战略目标。

  目的涉及知识产权行政保护体系的价值问题,它在知识产权行政保护体系中居于关键地位,因为“目的是法律制度的创造者,如果没有赋予法条(法律概念)一个目的,也就是赋予其来源一个实践的动机,就没有法条(法律概念)”[6]。对于传统知识产权行政保护的目的,知识产权法律工作者的主流观点是:解决知识产权侵权纠纷14,这背后隐含着知识产权属于一种私权、一种特殊的民事权利5,国家行政权力应当保持“克制”的观念,然而,在新时代知识产权行政保护体系的目的将发生重大转变,即它将远远超越单纯解决纠纷的目的,而是服务于国家建设知识产权强国的战略目标。

  “建设知识产权强国”是国务院总理李克强在2014年7月11日会见世界知识产权组织总干事高锐先生时首次提出6。2014年11月5日,李克强总理主持召开国务院常务会议明确提出“建设知识产权强国”7。2014年12月10日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于转发知识产权局等单位深入实施国家知识产权战略行动计划(2014—2020年)的通知》,正式以官方文件形式提出“建设知识产权强国”的知识产权事业发展新目标,从战略高度来定位知识产权强国建设。围绕着“建设知识产权强国战略目标”,党中央和国务院以及国家知识产权管理部门等多个主体陆续发布大量指导性文件或者地方性法规和规章,比如,2015年12月国务院发布《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》,2016年5月中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》,2016年7月国务院办公厅印发《〈国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见〉重点任务分工方案的通知》,2016年12月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发知识产权综合管理改革试点总体方案的通知》,2016年12月国务院发布《国务院关于印发“十三五”国家知识产权保护和运用规划的通知》,2017年8月国务院知识产权战略实施工作部际联席会议办公室关于印发《〈“十三五”国家知识产权保护和运用规划重点任务分工方案〉的通知》等。观察这些通知、规划和计划的内容,不难发现,它们共同的一个要旨是:国家将强化知识产权行政保护,并将知识产权行政保护作为建设知识产权强国战略的最重要组成部分。比如,《国务院关于印发“十三五”国家知识产权保护和运用规划的通知》从七个方面规定提升知识产权保护水平8,其中,大部分保护职责都由行政机关来承担。又如,《〈国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见〉重点任务分工方案的通知》规定了五大部分9、二十五项保护任务,涉及近四十个国家机关,其中,绝大部分保护任务都由行政机关来实施。

  由此可见,知识产权行政保护体系的目的是服务于国家建设知识产权强国的战略目标并不是主观想象的结果,而是国家主动予以定位的结果,这是主动适应国际竞争新形势和国内发展新常态就必须大力推动科技创新,加快经济转型升级,努力在世界经济深度转型调整的激流中赢得先机、占据主动[7]的必然选择。当然,将知识产权行政保护体系的目的重新定位并不是要否定它所具有的解决知识产权纠纷的功能,而应当清醒地认识到,新时代知识产权行政保护体系的主要目的已经发生了根本转换。与之相匹配,我们对知识产权行政保护中的“保护”的具体含义的理解也应当超越传统观点——将“保护”主要理解为“救济”[8],应当返回到“保护”的本初含义10,即它含有引导、促进、支持、扶持、照顾、保障、救济和服务等多重意思。“救济”仅是它的一种意思,并且还不是最重要的一层意思。我国有权威知识产权法学者认为我国知识产权行政保护涵盖行政管理活动、行政执法活动和行政服务活动[9],其实也表明了知识产权行政保护中“保护”的含义应当持该词的本初含义。

  (2)知识产权行政保护体系是一种新型公共行政制度。

  所谓公共行政制度,它是对知识产权行政保护机关履行引导、促进、支持和扶持知识产权健康发展、维护知识产权秩序等职责活动的法制化,从部门法归属来分析,它属于行政法范围11,其需要遵循行政法基本原则和基本理念。所谓新型公共行政制度是指,这种公共行政制度有别于传统行政法上的公共行政制度。传统行政法上的公共行政制度主要调整国家行政机关和行政法律规范授权组织的行政活动,而知识产权行政保护体系则还调整中国共产党的机关和国防知识产权主管机关履行保护知识产权职责的活动,由此,它已经超越了传统行政法调整对象,属于“新行政法”范畴[10]。根据2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》的规定,中央宣传部12统一管理新闻出版工作和电影工作。与中央党和国家机构改革方案规定相一致,地方党和国家机构改革方案也规定由地方党委宣传部统一管理新闻出版和电影工作,这就表明,之前由国家行政机关履行的对版权的保护职责现在已经由作为党的机关的宣传部门来履行。从实践来分析,党委宣传部也已经履行相应的保护职责,比如,2019年6月,全国打击侵权假冒工作领导小组印发《2019年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点》,根据该工作要点,中央宣传部、工业和信息化部、公安部、市场监管总局和知识产权局等知识产权行政保护机关履行打击网络侵权盗版,组织开展“剑网2019”专项行动,加大网络影视、音乐等领域版权监管,强化对大型网站的版权重点监管,深入开展电子商务领域专利执法维权等保护职责。此外,作为中国共产党中央网络安全和信息化委员会的办事机构的中央网络安全和信息化委员会办公室(以下简称“网信办”)其实与中华人民共和国国家互联网信息办公室属于党政合署机关,它们也承担知识产权保护职责,诸如对大型网站版权的保护13。由此可见,中国共产党的机关已经依法直接履行对知识产权保护职责,但需要指出的是,由于党委宣传部和“网信办”等机关毕竟属于党的机关,它们在履行知识产权行政保护职责时,除了要遵循知识产权法中的涉及行政管理的法律规范之外,还要遵守党内法规的规定。此外,国防领域的知识产权行政保护问题一直以来受到知识产权法律工作者的忽视,党的第十八届五中全会提出:推动经济建设和国防建设融合发展,坚持发展与安全兼顾、富国和强军统一,实施军民融合发展战略,形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局14,国防知识产权行政保护日益引起学界关注。在建设知识产权强国背景下,国防领域知识产权行政保护就显得更为重要,由此,行政法也需要规范这一领域的知识产权行政保护。将知识产权行政保护体系定位于一种新型公共行政制度的意义在于:我们需要一种新的行政法或者有别于传统知识产权法中的行政规范的新规范来调整知识产权行政保护机关的履职活动,以便确保它们的行为具有合法性。

  (3)知识产权行政保护体系是一种整体性公共行政制度。

  就词义而言,整体是构成事物的诸要素组成的统一体,部分是整体中的某个或某些要素15。整体的对立面是碎片化,而不是专业化[11]。具体到作为一种整体性公共行政制度的知识产权行政保护体系,就是将已有的关于知识产权行政保护的所有制度、将整体中的各个部分用逻辑自洽的形式联系起来的保护形式。用整体的思维去描述和解释知识产权行政保护体系是以习近平新时代中国特色社会主义思想中的全面协调观作为指导的。全面协调是以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特征,反映了唯物辩证法的根本要求[12]332。唯物辩证法揭示了物质世界普遍联系和永恒发展的特性,“当我们通过思维来考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候,首先呈现在我们眼前的是一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面”[13]。以全面协调的思想方法来看待作为一种整体性公共行政制度的知识产权行政保护体系首先意味着,我们必须全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地设计知识产权行政保护中的各项制度。当然,这种有机联系并不是建立在研究者主观臆想基础之上的,而是以知识产权可以作为一个整体来对待的客观事实为依据的,这正如有学者所指出的:基于知识、技术和信息资源而产生的知识产权,在现代社会中已经形成一个有机而统一的法律体系。在世界范围内,相关国际组织和国家管理部门都是将知识产权事物作为一个整体看待[14]。其次,我们在对待知识产权行政保护体系中的各项制度时,需要区分重要的保护制度与次要的保护制度,而不能等量齐观,这其实反映了全面协调思想方法中的两点论与重点论的统一。对此,习近平曾经说过:在任何工作中,我们既要讲两点论,又要讲重点论,没有主次,不加区别,眉毛胡子一把抓,是做不好工作的[12]332。虽然知识产权行政保护体系由多种保护制度所构成、有多种力量所参与,但不同主体和不同力量的地位和功能则存在较大差异,对于这个问题,笔者将在下文进一步阐述。最后还意味着,作为整体的知识产权行政保护体系的功能并不是组成该体系的各项制度功能的简单相加,也不是前者的功能将吸收后者的功能,而是在确保该体系中的各项制度发挥自身特有功能的同时,又能补充各自的不足,从而在整体上形成制度合力。

  (二)知识产权行政保护体系之外延

  外延指称的是知识产权行政保护体系的类型,它是要表明哪些对象的活动或哪些类型属于知识产权行政保护体系,对此,我们需要遵守逻辑自洽的基本规则来加以分类。比如,以知识产权生命周期[15]28816为标准,可以形成针对知识产权的确认阶段(诸如知识产权的申请、许可、授权等)的行政保护、针对知识产权的分配阶段(诸如知识产权的交易、维护和救济等)的行政保护以及针对知识产权的增值阶段(诸如知识产权的产业化和贸易化)的行政保护,这三个阶段的行政保护的有机组合就形成一个统一的知识产权行政保护体系。传统知识产权行政保护的重点是知识产权的分配阶段,即权利人的知识产权遭到他人非法侵犯时,国家行政机关运用行政处罚等手段保护权利人的权利。在建设知识产权强国战略目标的指引下,我们应当将行政保护重点置于知识产权增值阶段,对此,我国有学者认为,知识产权行政保护的未来趋势应当转向行政管理和行政服务[16],而行政管理和行政服务主要是对知识产权增值阶段的保护而言。我国另有学者也认为,知识产权强国建设的一个重要任务就是引导和支持企业提高知识产权创造质量和运用效益,将知识产权优势转化为产业优势[17]。这里所谓的“引导和支持”主要体现为国家行政机关通过行政指导、行政服务和行政给付等柔性行政保护手段。又如,以知识产权行政保护中的公共行政权力的表现形态为标准,可以分为知识产权行政立法17保护、知识产权行政执法保护、知识产权行政司法保护、知识产权行政救济保护、知识产权行政执法与刑事司法衔接保护(以下简称“两法衔接保护”),这五种行政保护的有机组合也形成一个知识产权行政保护体系,其中,知识产权行政执法保护在这个保护体系中处于关键地位,而两法衔接保护则是难点。然而,就本文的研究旨趣而言,我们需要重点论述以知识产权行政保护主体为标准所作的一种分类,为此,我们将考察2018年党政机构改革之后,我国到底有哪些主体在履行知识产权行政保护职责18。

  (1)国家市场监督管理总局与国家知识产权局。

  国家知识产权局是国家市场监督管理总局管理的国家局,它主要负责商标、专利、原产地地理标志、集成电路布图设计等知识产权的行政保护。在地方的市或者区层级,市场监督管理局设有综合执法大队,具体负责商标、专利等知识产权的行政执法保护。国家市场监督管理总局还对商业秘密、反不正当竞争以及与技术标准有关的知识产权进行保护。

  (2)中央宣传部。

  中央宣传部负责版权的行政保护,对外加挂国家电影局和国家新闻出版署(国家版权局)牌子。在地方的市或者区层级,宣传部门对本行政区域内版权进行行政保护,其中,行政执法则通过委托的方式由市级或者区级文化执法大队来实施。

  (3)农业农村部。

  农业农村部负责植物新品种方面的知识产权行政保护。

  (4)国家林业和草原局。

  国家林业和草原局负责林业植物新品种、生物安全、生物遗传资源等方面的知识产权行政保护。

  (5)海关总署。

  海关总署负责对进出口环节的知识产权进行行政保护。

  (6)商务部。

  商务部负责与国际贸易有关的知识产权行政保护。

  (7)科学技术部。

  科学技术部负责与科技有关的知识产权行政保护。

  (8)网信办。

  网信办是与互联网有关的知识产权行政保护的主责机关。

  (9)公安部。

  公安部是知识产权行政执法与知识产权刑事司法衔接保护的主责机关。

  (10)国防知识产权局。

  国防知识产权局负责国防和军事领域的知识产权行政保护,隶属于中央军委装备发展部。

  (11)其他部门。

  邮政局、工业和信息化部、文化和旅游部等其他部门各自依法承担相应知识产权行政保护职能。

  这几十个中央国家行政机关19、党中央主管意识形态的职能部门以及隶属于中央军委装备发展部的国防知识产权局对知识产权的行政保护,形成了以保护主体为标准的中央层面的知识产权行政保护体系。在这个体系中,国家市场监督管理总局与国家知识产权局以及中央宣传部所实施的知识产权行政保护是重点,而国防知识产权局的行政保护则独树一帜。

  这三种类型的保护体系是知识产权行政保护体系外延的主要内容,但它们之间是相互联系的。当以保护主体作为标准来分析知识产权行政保护体系时,这个体系与以知识产权生命周期为标准或者以公共行政权力为标准的保护体系是互为补充和解释的,比如,国家知识产权局的行政保护职责贯穿于整个知识产权生命周期,它既可以发布行政规范性文件来实施行政保护,也可以运用行政执法来进行行政保护。我们从不同角度来阐述知识产权行政保护体系无非是为了更好揭示它的丰富多彩的形态。

  二、建构规范意义的知识行政保护体系之原因

  界定知识产权行政保护体系的概念主要解决知识产权行政保护体系是什么的问题,作为一种思维形式,它是研究者对我国知识产权行政保护实践的一种抽象的反映形式。从中不难发现,与学者们对知识产权行政保护的传统认识相比,我国知识产权行政保护的内涵和外延已经发生了重大变化,我们再也不能用传统的知识产权行政保护概念来描述和解释建设知识产权强国战略背景下的行政保护实践,同时,我们也应当看到,当前的知识产权行政保护虽然形成了一种体系,但这仅仅是一种形式意义上的体系,它与适应建设知识产权强国战略所需要的规范意义的行政保护体系存在很大差距。所谓规范意义的知识产权行政保护体系是一种目标上契合、价值上互补、功能上协调、程序上衔接以及部门有能力、系统有合力的行政保护体系,这是一种理想状态的知识产权行政保护体系。从辩证思维角度来分析,一种规范意义的知识产权行政保护体系概念是对单纯的知识产权行政保护实践的反映的超越,体现了研究者的主观能动性,包含着研究者的目的、渗透着研究者的某种意志和愿望,毕竟,概念除了具有认识事物的功能之外,更为重要的是帮助人们改造世界。目前的这个体系在表面上虽然有众多行政保护主体在履行知识产权行政保护职责,但在实质上处于碎片化(分散性)、不均衡(保护力量分配缺乏科学性,不是根据保护对象的特征来分配保护力量)状态,被一些学者形象地称为“形散并且神也散”[18],致使一些学者怀疑甚至否定行政保护体系[9]。

  (1)以公共行政权力的表现形态为标准的知识产权行政保护体系所呈现的“碎片化”和“不均衡”现象。

  从学理而言,知识产权行政保护体系由五大环节所构成:知识产权行政立法保护是基础、行政执法保护是重点、行政司法保护是补充、行政救济保护是保障以及行政执法与刑事司法衔接保护是难点。但无论从实践还是从规范来分析,这五个环节远远没有形成保护合力,突出表现为:一是新领域和新业态的知识产权立法滞后或者不健全,难以为行政保护提供规范依据。我国在“互联网+”、电子商务、大数据、生物工程和新媒体条件下的新闻作品版权以及实质性派生品种等诸多新领域新业态内尚未制定专门的知识产权法律,然而,这些新领域新业态又亟需行政保护,特别是行政机关提供行政指导、行政服务、行政奖励和行政补贴等形式的保护。由于缺乏相应的立法,行政保护处于无法可依状态。此外,在网络、电商平台等新领域,知识产权行政保护主要通过专项行动方案、运动式执法以及上级行政机关组织集中检查、集中整治和集中办案等方式进行[19],但由于这些行政保护方式的法律依据不充分,通常带有“应急”特点,从而难以取得稳定效果。二是行政执法标准不统一、保护效能较低、保护方式单一并且跨区域行政执法保护和国际行政执法保护欠缺协调性。比如,由于知识产权行政执法具有专业性强、难度大和风险高等特点,特别是专利领域的行政执法,然而,当前行政执法主要由市场监管综合执法队伍来承担,存在执法专业素质较低、执法力量薄弱、执法经验匮乏、执法保障不足、执法手段有限和执法标准不统一等问题,特别是区一级市场监管综合执法队伍更是无法胜任专利行政执法工作,致使行政执法保护效能低下。又如,虽然跨区域知识产权行政执法协作得以大力推进,但依然存在协作机制、协作程序等问题缺乏行政法规范的问题。三是行政调解法律规范依据不充分、调解过程受到行政权力过度干预,行政裁决制度也不健全。根据调研,2018年党政机构改革之后,一些地方市场监督管理部门对行政裁决的理解存在一定误区,出现行政裁决职能主要由综合执法大队附带履行的现象,缺乏独立的裁决机构和专业人员,致使行政裁决工作受到削弱。四是行政救济保护出现循环诉讼、保护范围狭窄等问题。以专利领域循环诉讼为例20,专利行政确权机关的无效决定被法院判决撤销后,针对同一无效请求再次做出无效决定,当事人针对新的决定再次起诉至法院,就出现循环诉讼。五是两法衔接保护的法治化程度低,证据难以转化,衔接不畅。目前国家多以“决议”“通知”“意见”等规范性文件来规范衔接机制,工作部署色彩浓厚,特别是在新领域新业态的知识产权保护工作中,国家以“会议”和“专项行动方案”等方式实施两法衔接保护,这些规范效力层次偏低、内容缺乏操作性,不同规范之间未实现系统、有机的结合,导致一线执法人员很难对规则的精神实质加以理解,致使两法衔接保护流于形式。

  (2)以知识产权生命周期为标准的行政保护体系所呈现的“碎片化”和“不均衡”现象。

  知识产权行政保护是涉及知识产权的权利确认、权利分配和权利增值等所有环节的保护。从调研来分析,目前涉及行政保护的知识产权重点环节存在诸多问题:一是强调在授予环节国家对专利和商标等知识产权数量的行政补贴,而忽视对质量的行政检查,从而出现“垃圾专利”等现象。二是突出对权利分配阶段的行政保护规范化,却忽视权利增值阶段的行政保护制度化。比如,行政处罚、行政裁决、行政调解和行政强制等涉及权利分配阶段的行政保护制度相对完善,但行政信息公开、行政指导、行政奖励、行政扶持和行政补贴等涉及权利增值阶段的制度相对薄弱。三是因行政保护方式单一或者理念滞后难以促进知识产权的增值。比如,对于国有企业知识产权成果转化问题,《中华人民共和国促进科技成果转化法》的相关规定过于原则,国家多以行政政策的形式来规定,但这些政策存在行政干预过多、行政保护方式僵化的问题。四是尚未建立起适用于特殊领域的知识产权全生命周期的行政保护制度。自2013年以来,我国已经建立18个自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)。自贸区具有“境内关外”之特征,在自贸区内的知识产权行政保护,既不能完全适用国内知识产权行政保护规则,也不能完全等同于国外知识产权事务。比如,根据自贸区规则,从境外进入自贸区的货物只是入境货物或者过境货物,而不能被认为是进口货物。根据《中华人民共和国知识产权海关保护条例》规定,对进出口货物,海关有权进行知识产权检查,但是,对于进入自贸区尚未办理入关手续的货物,海关实行备案制管理免于办理通常的报关手续。由此,如果进入自贸区的货物侵犯了我国知识产权,又没有办理进口申报手续,自贸区海关就面临如何对此类侵犯我国知识产权货物采取相应措施困境。

  (3)以知识产权行政保护主体为标准的行政保护体系所呈现的“碎片化”和“不均衡”现象。

  从知识产权保护的客观规律来分析,知识产权需要一种整体性的和立体式保护。知识产权保护客体虽然具有多种类型,诸如专利、商标、版权、植物新品种等,但不同类型的知识产权之间存在内在联系,它们之间存在很大的共性[20],这就是需要一种整体性保护的客观事实基础,这种整体性保护尤其体现在需要综合性的行政主体来实施保护[15]。可是,如果考察以知识产权行政保护主体为标准的行政保护体系则呈现较为严重的“碎片化”和“不均衡”状态。一是保护主体在三大系统履行行政保护职责。目前我国知识产权保护被分割在三大系统中:国防和军事领域的知识产权行政保护由国防知识产权局负责,这属于军事系统;新闻出版和电影审查(也称为版权)的行政保护则由负责意识形态工作的宣传部门来实施,这属于党务系统;民政领域的专利、商标等知识产权的行政保护则由国家行政机关来实施,这属于政府系统。军事系统的知识产权行政保护法治化程度较低,通常以涉密为由,较少受到知识产权法律工作者关注。党务系统的知识产权行政保护则面临专业人才匮乏、保护方式单一和行政执法遇到法律障碍等一系列问题。二是政府系统中的行政保护也处于相互分割状态。就中央层面的行政保护而言,涉及到几十个中央部委办局分别履行保护职责,诸如商务部负责与国际贸易有关知识产权行政保护、科技部负责与科技有关知识产权行政保护、网信办负责与互联网有关的知识产权行政保护等。不难发现,不同的保护主体所针对的保护对象存在很多交叉,比如,与互联网有关的知识产权通常也与科技有关,有的还涉及国际贸易,而地方层面的行政保护同样由多个主体履行保护职责,保护对象之间相互重叠,而且还与党务系统的行政保护相混同。2018年党政机构改革之后,地方党委宣传部负责对版权的行政保护,但由于它们不是国家行政机关,不能直接行使行政执法权,就委托给地方文化市场执法大队,但从调研来看,一些地方的文化市场执法大队就将版权行政执法保护等同于“扫黄打非”。

  由于不同保护体系之间本身存在密切联系,由此,这三种类型的“碎片化”和“不均衡”状态也是互为表里、相互作用和相互影响的,结果往往出现更为“碎片化”和更加“不均衡”状态。比如,由党委宣传部来负责版权的行政保护,但党委宣传部的行政执法主体资格、行政复议和行政诉讼资格等都存在法律上障碍,于是不得不通过行政委托、加挂行政机关牌子等方式进行,这就加剧了版权行政保护的碎片化,但需要指出的是,根据唯物辩证法关于主要矛盾和矛盾主要方面的原理,在我国整体的知识产权行政保护体系所展现的“碎片化”和“不均衡”状态中,以知识产权行政保护主体为标准的行政保护体系所呈现的“碎片化”和“不均衡”状态最为重要。正是由于我国在多个系统和多个领域中,有数十种主体在行使着各种类型的行政保护职责,而它们各自的价值目标、保护重点和保护方式等存在巨大差异,又受制于部门和行业利益,致使公共行政权力表现出碎片化、知识产权全生命周期保护呈现不均衡等现象,而这种“碎片化”和“不均衡”的行政保护体系所带来的消极后果则极为明显。诸如,影响知识产权保护绩效、限制知识产权集成运用、增加企业负担和影响知识产权国际保护等[14]。的确,这是一种“徒有其表”的保护体系,非但难以担当起有效实现知识产权强国战略目标的重任,而且连日常的行政执法工作也会面临不少困境,诸如,相互推诿、效率低下以及行政不作为等,这就向建构一种规范意义上的知识产权行政保护体系提出了制度需求。

  三、建构规范意义的知识产权行政保护体系之条件

  那么如何建构一种规范意义的知识产权行政保护体系?在深入探讨之前,必须首先回答这种规范意义上的行政保护体系为何能够建构的问题,换言之,需要阐明建构一种规范意义的知识产权行政保护体系的具体条件。从学理而言,这里的条件包括客观条件和主观条件。客观条件其实就是前文提及的建构一种整体性的知识产权保护体系,是基于各类知识产权存在内在联系的客观事实,对此,知识产权法律工作者已经有所探讨[18],不必赘述。这里需要重点论述的是主观条件,对于该问题,目前知识产权法律工作者仅仅是将其隐含21在诸如建构一种综合性知识产权行政管理体制的观点之中,并没有详细研究[14][18]。在笔者看来,如果不对这个主观条件加以充分阐发,而直接跳跃到如何建构问题,那么所设计的建构方案很可能失灵。

  毋庸讳言,任何一个国家只要存在分散化、碎片化的知识产权行政保护制度,都会追求一种动态的、规范意义上行政保护体系所能够带来的制度效应,但是,并非任何国家都有能力形成规范意义上的保护体系,因为这需要具备两个主观条件:一是稳定并且有权威的整合力量;二是依法形成的共同政治责任。

  (一)稳定且有权威的整合力量

  虽然在2018年党政机构改革之前,不少学者呼吁将专利、商标、着作权、地理标志和植物新品种等集中到一个行政机关来保护,但改革的结果却出乎这些学者的设想22。改革者非但没有采纳学者们的观点,相反将新闻出版和电影审查等属于传统知识产权基本内容的保护职责由行政机关调整到党的机关,从而在形式上出现了比改革之前更为分散的保护模式,因为2018年党政机构改革之前,这种分散主要是行政系统内部的分散。此外,随着国防知识产权行政保护问题日益凸显,如何实现军事领域与民政领域的知识产权融合与互动保护,也是国家建设知识产权强国战略所必须面对的大课题,而如前所述,目前军事领域的知识产权行政保护与民政领域的知识产权行政保护依然处于“分隔状态”。知识产权行政保护体系呈现出分布在党、政和军三大系统的局面表明,需要一种更具有稳定性和权威性的力量才能有效整合,才能形成规范意义上的保护体系,而这种力量非中国共产党23莫属。

  中国共产党是中国的领导核心和执政力量,“领导我们事业的核心力量是中国共产党”24。知识产权行政保护体系之所以只能由中国共产党来整合,这与我们党在政治上和组织上居于国家体系和社会体系的核心地位直接相关,这种政治地位使得党不仅承担着整合分散化知识产权行政保护体系的使命,而且也拥有足够的政治资源和组织资源来实现这种整合。具体而言,新时代知识产权行政保护体系建设是中国特色社会主义知识产权制度的重要组成部分,是我们党建设知识产权强国的重要手段,也是我们党治国理政的有机组成部分。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的[12]74。据此,知识产权行政保护体系是以党为核心建构的,党的领导对分散化的知识产权行政保护具有天然的整合力。由于从中央到地方的各类知识产权行政保护主体都是在党的领导下履行保护职责,因而,这种天然的整合力量就具备有效的整合机理与整合平台。同时,中国共产党只有有效担当起整合知识产权行政保护体系并使这种体系能够发挥理想功能的重任,她才能将建设知识产权强国的战略意图通过行政保护体系得到不折不扣地贯彻,她才能真正将自身的领导和执政贯穿于知识产权行政保护全过程,这就是中国特色知识产权行政保护体系的政治逻辑,也是真正能够实现规范意义上的知识产权行政保护体系的秘密所在。如果不理解这一政治逻辑或者撇开这一政治逻辑,试图从抽象的理论或者外国经验出发来寻找我国知识产权行政保护体系的整合力量,那么注定要失败。

  显然,这一政治逻辑不适合美国为代表的西方国家知识产权行政保护体系,我们更不能以国外的知识产权行政保护体系来裁剪我国现实。然而,我国一些学者在论述与知识产权行政保护体系的整合具有间接关系的知识产权行政管理体制改革时,未经过充分说理就认为,相对于其他政治制度和社会制度,知识产权行政管理体制具有更强的国际化和标准化“刚性”,进而提出我国知识产权行政管理体制的改革应当借鉴世界知识产权强国的管理体制,以便克服目前体制存在的“碎片化”弊端[18]。从这些学者论述脉络中不难推断出,直接整合我国知识产权行政保护体系的力量是国家行政机关,诚然,包括国务院在内的所有国家行政机关都是在中国共产党的领导下来整合各类分散的知识产权行政保护主体,但中国共产党直接作为整合力量,与在中国共产党领导下的由国家行政机关作为整合力量是两个不同概念。中国共产党直接作为整合力量是指中国共产党直接将自身的意志作用于各类分散的知识产权行政保护主体,直接以自己的名义来履行整合职责,直接通过自己的组织网络来进行整合。在中国共产党领导下的由国家行政机关作为整合力量是指中国共产党主要发挥统揽全局作用,直接以自己名义来履行整合职责的是国家行政机关。可见,中国共产党作为整合力量与国家行政机关作为整合力量是两种存在较大差别的形式。更为重要的是,由于2018年党政机构改革之后,作为传统知识产权基本内容的版权的保护职责已经由党的组织来承担,而中央宣传部是党中央主管意识形态方面工作的综合职能部门,是党中央的直属机构,由此,由国家行政机关来协调中央宣传部保护知识产权管理工作是不符合法理的。

  (二)依法形成的共同政治责任

  所谓依法形成的共同政治责任就是指承担知识产权行政保护职责的各类主体共同认同作为天然整合力量的权威——中国共产党,共同认同并推进中国共产党提出的建设知识产权强国的战略目标,共同认同并贯彻中国共产党提出的加强知识产权保护的新思想新理念,共同认同并实施中国共产党提出应当不断强化知识产权行政保护的新要求,在此基础之上,它们或者积极制定或者积极贯彻实施各类保护知识产权的行政立法、政策、措施与制度,否则,将依据党的规矩25[21]151承担相应的政治上不利后果。

  依法形成的共同政治责任确保各种分散的知识产权行政保护主体的工作部署都能服从党中央,都能坚决贯彻执行习近平关于知识产权保护的系列讲话和指示精神,都以党中央提出的包括实现知识产权领域在内的国家治理体系和治理能力现代化为导向。各类知识产权行政保护主体中的党的任何组织和成员,无论处在哪个领域、哪个层级、哪个位置,都要维护党中央集中统一领导,凡属部门和地方职权范围内的工作部署,都要以坚决贯彻党中央决策部署为前提[12]311,这是政治纪律和政治规矩,否则,将承担政治责任,可见,依法形成的共同政治责任是作为知识产权行政保护体系整合力量的中国共产党贯彻自身意志的保障手段,如果缺乏这种依法形成的共同政治责任,如果没有党的规矩,特别是党的政治纪律和政治规矩来约束,那么中国共产党也难以从实质上整合知识产权行政保护体系。

  同时,依法形成的共同政治责任具有比单纯的国家法律责任更大的优势来保障中国共产党发挥整合作用,实现中国共产党集中统一领导。考察我国目前涉及知识产权行政保护方面的法律规范,我们尚未发现针对知识产权行政保护主体因职能配置上的碎片化、执法机制上的碎片化和机构设置上的碎片化而带来一系列消极后果所应当承担的责任。事实上,从法理而言,国家立法机关以后也不会制定因此类因素所引发的消极后果的法律责任,因为,此类后果的出现并不可归咎于知识产权行政保护机关及其工作人员的过错,毕竟,法律通常是以普通人的认知要求和能力水平来设计责任的。既然法律没有规定责任,遑论责任追究,然而,碎片化的知识产权行政保护体系所引发的消极后果是客观存在的,这也会影响国家实现建设知识产权强国的战略目标,而依法形成的共同政治责任由于不是以普通人的认知要求和能力水平作为设计的出发点,而是以作为“中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士”“自觉遵守党的纪律,首先是党的政治纪律和政治规矩”26的党员的认知要求和能力水平作为制度设计出发点,由此,它能超越国家法律的局限性,能够规定比国家法律责任更高的标准,从而发挥比国家法律更大的优势来保证中国共产党从实质上有效整合知识产权行政保护体系。显然,在“三权分立”与“两党或者多党政治”条件下,履行知识产权行政保护职责的各类主体虽然会承担法律责任,但不可能形成共同的政治责任,更不可能共同承认具有整合效应的权威力量。

  以上分析表明中国共产党是有效整合知识产权行政保护体系的稳定的和权威的力量,以党的规矩,特别是党的政治纪律和政治规矩作为依据所形成的共同政治责任是保障中国共产党发挥整合作用的基本手段,它们构成了建构规范意义上的知识产权行政保护体系的主观条件,这一主观条件与各类知识产权之间具有内在联系的客观事实——也就是客观条件——相结合,就回答了一种规范意义上的知识产权行政保护何以能够体系化的难题,这是从中国政治现实出发、具有本土特色的方案,这一方案无疑不同于当前一些代表性学者主张的依靠国家行政权力来发挥整合作用的观点。

  四、规范意义的知识产权行政保护体系之实现

  显然,发现了规范意义的知识产权行政保护何以能够体系化的条件,并不表明就能真正实现体系化。由于我国属于超大型国家,若要将全国数量众多、形态各异的知识产权行政保护主体的行为和意志统一到国家建设知识产权强国的战略目标上来,若要让它们之间实现良性互动、功能互补,除了需要具备相应条件之外,还需要一种符合法理和我国政治现实并且具有高度政治权威的协调机制,毕竟,我们不可能将数十个承担知识产权行政保护职责的主体合并为一个超大规模的主体,这种协调机制其实就是作为一种政治术语的整合力量在法律上的表达,然而,在论述新的协调机制之前,有必要评析现有实践和学界代表性观点。

  (一)现有实践与代表性学术观点之评析

  (1)现有实践之评析。

  我国目前用以协调包括知识产权行政保护体系在内的知识产权工作的机制共有三种:一是2012年成立,由15个成员单位组成的“推进使用正版软件工作部际联席会议”,办公室设在新闻出版总署(国家版权局);二是2013年成立,由30个成员单位组成的“全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组”,办公室设在国家工商行政管理总局;三是2016年成立,由31个成员单位组成的“国务院知识产权战略实施工作部际联席会议”,办公室设在国家知识产权局。这三种协调机制都是在2018年党政机构改革之前所成立,在2018年党政机构改革之后都保留下来。对于这三种协调机制,知识产权法律工作者做出了如下评论:成员单位大部分重复交叉、办公室分设在三个部门、统筹力不足、决策支撑不够、效率低下、在实际工作中本身也需要协调,难以满足建设知识产权强国战略目标[15]。笔者赞同这种评论,并且认为,在2018年党政机构改革之后,这三种协调机制还将进一步显示合法性困境,诸如,它们在与中央宣传部协调方面就存在法理障碍,它们也难以和国防知识产权局开展协调工作。

  (2)代表性学术观点之评析。

  我国一些具有远见的知识产权法律工作者早已发现了目前三种形态各异的协调机制所存在的诸多弊端,由此,他们提出了改革方案,通过分析这些方案,可以发现这些方案基本一致,就是提升协调机制的等级[18]。其中代表性观点是:在国务院层面直接组建一个“国家知识产权战略委员会”,由国务院总理担任委员会主席[22]。他们的主要依据来自两个方面:一是协同治理理论;二是知识产权强国的经验,特别是日本的经验。日本在2002年7月通过《知识产权战略大纲》,成立了内阁总理担任部长的知识产权战略本部,协调知识产权各部门22。笔者认为,这些学者的观点貌似有理,其实是经不起推敲的,他们不是从新时代中国政治现实出发,而是要么从国外经验出发、要么从诸如某种抽象的理论出发来研究如何解决包括我国知识产权行政保护体系在内的知识产权行政管理体制的碎片化问题,因此,他们的研究结论并不具有可操作性。如果“不幸”被相关国家机关所采纳,则会产生理论和实践上的混乱,这不仅是因为从法理而言,国务院无权协调作为党中央主管意识形态方面工作的综合职能部门的中央宣传部,而且还因为由国家行政机关来协调党的工作机构有背《深化党和国家机构改革方案》的规定精神。《深化党和国家机构改革方案》明确规定,深化党中央机构改革,要着眼于健全加强党的全面领导的制度,建立健全党对重大工作的领导体制机制,更好发挥党的职能部门作用。具体到知识产权保护领域,党中央将新闻出版和电影管理职责从国家行政机关划入到中央宣传部,就是为了强化党对新闻出版和电影审查工作的领导和管理,因为它们都属于典型的意识形态领域,而意识形态工作一直以来都是我们党需要加强和巩固的领域。习近平多次强调,我们要坚持和巩固党对意识形态工作的领导[21]325-330,用马克思主义思想、用社会主义和共产主义先进文明占领意识形态阵地,由此,如果由国家行政机关来协调中央宣传部保护版权工作,则有可能弱化中央宣传部在该领域的保护地位,有背《深化党和国家机构改革方案》规定精神。此外,由于国防知识产权局隶属于中央军委装备发展部,而中央军委装备发展部受中央军委领导,由此,国家行政机关也难以协调国防知识产权局。

  (二)新的协调机制之设计

  以上分析表明,实践中的三种协调机制和代表性学者所提出的协调机制都不能作为实现规范意义上的行政保护体系的协调机制,这凸显了需要设计新的协调机制。笔者认为,这一新的协调机制的名称是“中共中央(国务院)知识产权保护工作委员会”(以下简称“知识产权保护工作委员会”),并由新行政法来提供合法性保障。

  (1)知识产权保护工作委员会的结构和层级。

  中央层面的知识产权保护工作委员会的组长是总书记,副组长是总理,成员单位是党、政和军三个系统中所有承担知识产权行政保护职责的机关以及中纪委(国家监察委员会)和最高人民法院与最高人民检察院。设立三个联络办公室,分别在中央宣传部、国家市场监督管理总局(国家知识产权局)和国防知识产权局,由中央宣传部部长、国家知识产权局局长和国防知识产权局局长担任办公室主任。地方层面的知识产权保护工作委员会可以设两个层级,即省级与设区的市级,知识产权保护工作委员会的主任是省(设区的市)委书记,副主任是省(设区的市)长,成员单位与中央层面保持一致27。设立三个联络办公室,分别在省(设区的市)委宣传部、省(设区的市)市场监督管理局(知识产权局)和省级国防知识产权主管部门,由相应级别的宣传部部长、知识产权局局长和负责国防知识产权局的主管部门负责人担任办公室主任。知识产权保护工作委员会成立之后,国家可以撤销目前三个协调机制或者将它们纳入其中。

  (2)知识产权保护工作委员会的工作原则。

  知识产权保护工作委员会是具有最高政治权威和法律权威的协调机制,在实践中,必须强化这些工作原则。一是照章依法原则。知识产权保护工作委员会的一个重要目的是有效协调和联合不同领域、不同部门的知识产权行政保护主体,有的是党内保护主体、有的是军内保护主体、有的是政府之内的保护主体。若要使形式意义的知识产权行政保护体系成为规范意义上的行政保护体系,首要前提是各种类型的知识产权行政保护主体能够依法履行保护职责。为此,知识产权保护工作委员会要确保各个领域和各种类型的行政保护主体按照党内法规、国家法律充分履行各自保护职责,而不是代替它们履行职责,同时,知识产权保护工作委员会也要制定涉及自身工作方法、职权和职责、会议制度等的“组织法”,确保自身的行为有法可依。从法理而言,规范知识产权保护工作委员会行为的“组织法”属于新行政法范畴,需要遵循行政法基本原则,比如,公开原则、效能原则[23]等。二是党委(党组)保障原则。知识产权保护工作委员会是以强化党的领导,依靠党的政治力量和组织力量来有效整合各类保护主体,党的领导和纪委(监委)监督是其基本特征,由此,若要真正使单个知识产权行政保护主体积极履行保护职责,又能让各个知识产权行政保护主体形成保护合力,关键在于党,特别是各个行政保护主体内部的党组。具体言之,知识产权保护工作委员会要强化对各种行政保护主体的党委(党组)的领导,要形成严格的政治纪律,并要求纪委(监委)履行监督职责,从而确保知识产权保护工作委员会的决策和部署能够顺利实现。三是实质性参与原则。它是指知识产权保护工作委员会要确保成员单位能够走出简单的会议形式,而建成一种共同参与、共同交流、共同分享和共同负担的实质性协同合作的大平台,这就要充分发挥三个办公室的功能,事先就知识产权行政保护中的重大问题、需要协调的问题加以协商并形成初步方案,再交由知识产权保护工作委员会决策。四是会议制度原则。知识产权保护工作委员会原则上是通过开会的形式来履行职责,部署相应保护任务,而不是通过简单地发文件、发通知的方式来进行。根据建设知识产权强国战略的进度和面临的主要任务,中央层面知识产权保护工作委员会每年至少召开两次会议,地方层面知识产权保护工作委员会每季度召开一次会议,会议召集人为组长(主任)或者副组长(副主任)。

  (3)知识产权保护工作委员会的主要职责。

  知识产权保护工作委员会主要履行三种类型职责。一是决策职责。由于我国知识产权行政保护是一种“大保护”,是对知识产权全生命周期的保护,是涉及从知识产权行政立法保护到两法衔接保护的全链条保护,由此,涉及诸多需要协调的事项,而这些事项通常涉及多个知识产权行政保护主体,有的还涉及行政保护主体与人民法院之间的关系,比如,知识产权行政保护中的体制和机制等涉及顶层设计事项、重大涉外知识产权行政保护事项(海外知识产权护航工程、“一带一路”沿线国家知识产权行政保护工程)、跨省跨区域知识产权行政保护事项以及知识产权行政保护中横跨党、政和军领域的事项,新领域和新业态(人工智能、大数据、区块链、标准必要专利、“互联网+”、电子商务、生命科学及食品医药等)行政立法保护事项、多部门知识产权行政执法联合保护事项以及两法衔接事项等,这些重大事项需要由中央层面的知识产权保护工作委员会来决策。而地方层面的知识产权保护工作委员会除了需要贯彻中央层面的知识产权保护工作委员会决策部署之外,还需要根据本地实际来决定决策事项,比如,如何提升本地区知识产权行政执法能力问题,如何协调市场监管综合执法与知识产权专利行政执法之间的矛盾问题、如何协调本地区两法衔接难的问题等。需要指出的是,知识产权保护工作委员会行使决策职责并不表明由自身来执行保护职责,而是交由相应的成员单位来执行,它可以确定牵头的保护主体和配合的保护主体,明确知识产权保护工作委员会的决策权具有多重意义:有效克服由于知识产权需要整体保护的客观事实与当前多头保护之间的矛盾;解决知识产权行政保护体系中长期得不到解决的体制和机制难题,诸如,不同保护主体之间的执法标准问题、行政执法保护与刑事司法保护之间的衔接问题以及海外知识产权行政保护问题等,从而释放知识产权行政保护体系的应有功能,打消一些学者怀疑知识产权行政保护体系具有正常功能的疑虑。二是监督、检查和指导职责。根据国家建设知识产权强国战略目标,知识产权保护工作委员会定期检查、指导和监督各领域、各类型知识产权行政保护主体履职情况,成员单位则负有定期汇报的义务。作为成员单位的纪委(监委)需要站在增强两个“维护”的政治高度来履行日常监督职责,各成员单位的党组负责人、地方层面的知识产权保护工作委员会的主任和副主任是本单位和本地区知识产权行政保护工作的第一责任人,也是接受纪委(监委)监督的主要对象。明确知识产权保护工作委员会履行监督、检查和指导职责至少具有两种意义:防止各领域、各类型的行政保护主体之间的相互推诿和行政不作为或者慢作为。由于知识产权行政保护是需要投入大量人力、财力和物力的“高消耗性”活动,是一项“功在当代、利在千秋”的事业,由此,根据公共选择学派的研究结论28,作为“理性人”的各类行政保护主体并没有内生动力来充分履行保护职责,而作为具有最高政治权威和法律权威的知识产权保护工作委员会实施监督、检查和指导职责无疑可以有效防止这种相互推诿与不作为现象,向国内外创新主体释放出我国高度重视知识产权保护工作的信号。知识产权保护是全球创新资源集聚的基本前提,创新资源通常流向知识产权保护受到强大保护的国家和地区。由知识产权保护工作委员会来承担监督和检查职责表明了我国高度重视知识产权保护工作。三是统筹推进职责。根据建设知识产权强国战略的时间表,中央与地方知识产权保护工作委员会应当统筹推进党、政和军领域知识产权行政保护主体履行各项工作职责。纪委(监委)通过对各个知识产权行政保护主体的党委(党组)的监督来协助知识产权保护工作委员会履行统筹推进职责,明确知识产权保护工作委员会承担统筹推进职责也具有重要意义:有效克服目前知识产权行政保护中存在的“小马拉大车”的弊端。我国知识产权法律工作者通常将国家知识产权局在整体国家知识产权行政保护格局中的地位用“小马拉大车”22来形容,这其实表明,国家知识产权局实在难以担当起统筹推进整体知识产权行政保护的职责。由知识产权保护工作委员会来承担统筹推进职责无疑可以避免出现“小马拉大车”的局面,对于知识产权保护工作委员会所承担的这三类职责,新行政法都需要加以明确规定,确保它们是在法治轨道之内履行职责,纪委(监委)则依据国家法律和党内法规履行相应监督职责。

  五、结语

  2019年4月25日,国家知识产权局发布了《〈国家知识产权战略纲要〉实施十年评估报告》,该报告指出,知识产权强国建设要朝着2030年的目标迈进,即与美国、日本共同掌握世界知识产权格局变化的主导权。为完成这一目标,我国需要统筹推进“严保护、大保护、快保护、同保护”的保护格局。2019年7月,教育部人文社会科学重点研究基地中南财经政法大学知识产权学院向国家提交的研究报告《国家知识产权强国战略纲要(2021—2035)》中的“知识产权保护专题”认为,现行知识产权保护存在“松、小、慢、异、弱”的问题亟待解决,未来我国知识产权强国战略应以构建知识产权的“严保护、大保护、快保护、同保护和强保护”为战略目标。换言之,该研究报告增加了一种新的保护形式即强保护——强化知识产权创造、保护和运用,作为实现知识产权强国的战略手段。由此可见,我国从2008年启动国家知识产权战略,到2015年开启国家知识产权强国建设战略,到2019年再次启动未来15年国家知识产权强国建设战略,我国知识产权强国建设是国家驱动的一种战略,是国家运用“严保护、大保护、快保护、同保护”手段来布局和实施的战略,而不是市场驱动的战略。在我国,知识产权主管机关负责人已经从“知识产权是发展的重要资源和竞争力的关键要素之一,是激励创新的基本保障”[24]的高度来认识知识产权的属性。这就与美国、日本等为代表的西方国家推行知识产权战略的驱动力量存在巨大差别,也与来自西方国家的将“知识产权视为一种私权”的主流观点相去甚远。而在“严保护、大保护、快保护、同保护、强保护”的保护格局中,知识产权行政保护体系则是关键,毕竟相对于司法权保护和社会力量保护,公共行政权力保护具有天然优势——主动性、效率性、灵活性、前瞻性、整体性和专业性,而如何让这一富有中国特色的知识产权行政保护体系真正能够服务于实现知识产权强国的战略目标,则是文本的主旨所在。笔者运用行政法基本原理透过纷繁复杂的知识产权行政保护实践勾勒出我国知识产权行政保护体系。作为一种思维工具,它有助于我们认识在建设知识产权强国战略背景下,我们所实践的知识产权行政保护完全不同于传统的知识产权行政保护,也不同于西方国家为主导所建立的知识产权行政保护,但必须认识到目前的知识产权行政保护体系仅仅是一种形式意义上的体系,这是由我国特殊的国情所决定的。为了让这种形式意义上的行政保护体系转变为一种规范意义上的行政保护体系,必须从我国政治现实出发,而不是从国外经验或者抽象原理出发来设计一种权威、高效的协调机制,并运用新行政法原理来规范这种协调机制。

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  [19] 陈竺.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国专利法》实施情况的报告——2014年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上[EB/OL].[2019-07-30]http://npc.people.com.cn/n/2014/0626/c14576-25203464.html.
  [20] 吴汉东.知识产权总论[M].北京:中国人民大学出版社,2013:43-44.
  [21] 习近平.习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017.
  [22] 易继明.国家治理现代化进程中的知识产权体制改革[J].法商研究,2017(1):183-192.
  [23] 沈岿.论行政法上的效能原则[J].清华法学,2019(4):5-25.
  [24] 申长雨.深入学习贯彻党的十九大精神推动新时代知识产权工作再上新台阶[J].人民论坛,2018(9):6-9.

  注释

  1参见邓建志,单晓光:《我国知识产权行政保护的涵义》(载《知识产权》,2007年第1期)。
  2参见王晔:《知识产权行政保护刍议》(载《北大知识产权评论》第1卷,法律出版社,2002年版,第195页);徐明华,包海波:《知识产权强国之路——国际知识产权战略研究》(知识产权出版社,2003年版,第29页)。
  3即这些学者是从行政查处和行政处理意义上来界定行政执法。代表性成果:郑成思:《知识产权法教程》(法律出版社,1993年版,第227页)。
  4参见曲三强,张洪波:《知识产权行政保护研究》(载《政法论丛》,2011年第3期)。
  5将“知识产权视为一种私权”,体现在保护制度设计上就是弱化行政保护,把行政保护仅仅视为行政处理和行政查处等行政执法手段。参见吴汉东:《知识产权基本问题研究》(中国人民大学出版社,2009年版,第8-9页)。
  6参见《李克强会见世界知识产权组织总干事高锐》(http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-07/11/content_2716177.htm)。
  7参见《李克强主持召开国务院常务会议(2014年11月5日)》(http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-11/05/content_2775568.htm)。
  8即发挥知识产权司法保护作用、强化知识产权刑事保护、加强知识产权行政执法体系建设、强化进出口贸易知识产权保护、强化传统优势领域知识产权保护、加强新领域新业态知识产权保护和加强民生领域知识产权保护。
  9即加大知识产权侵权行为惩治力度、加大知识产权犯罪打击力度、建立健全知识产权保护预警防范机制、加强新业态新领域创新成果的知识产权保护以及规制知识产权滥用行为。
  10“保护”在现代汉语词典中的意思除了“不受损害”之外,还有“尽力照顾”。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(外语教学与研究出版社,2002年版,第66页)。
  11当然,这并不是说它们不属于知识产权法,不受知识产权法规范。笔者认为,知识产权法属于领域法,其中,知识产权行政保护机关履行知识产权保护职责的活动受行政法调整。此类行政法既包括知识产权法上涉及行政管理的规范,也包括一般行政法。关于领域法的法理,参见刘剑文:《论领域法学:一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》(载《政法论丛》,2016年第5期)。
  12中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子和国家电影局牌子。
  13笔者注意到《2019年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点》规定了“网信办”在保护知识产权方面的职责。
  14参见《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》(人民出版社,2015年版,第10页)。
  15参见夏征农,陈至立:《辞海》(上海辞书出版社,2010年版,第50-57页)。
  16知识产权生命周期是从知识产权价值角度来分析的一个概念。
  17这里的行政立法采用广义的概念,包括制定行政法规和规章以及规章以下规范性文件的活动,用管理学上的术语来表达则是制定知识产权公共政策的活动。
  18为了避免琐碎,我们主要分析中央层面的知识产权行政保护机关类型。
  19近年来国家知识产权局还通过批复的形式在地方成立知识产权保护中心、知识产权维权中心,这些中心也从事知识产权行政保护。
  20参见董涛,王天星:《正确认识专利权效力认定中的“行政/司法”职权二分法》(载《知识产权》,2019年第3期)。
  21之所以用“隐含”这个表述,是因为,当前一些代表性学者运用治理理论或者大部制原理来论述我国需要建立综合性知识产权行政管理体制间接涉及到知识产权行政保护体系问题。
  22参见易继明:《构建集中统一的知识产权行政管理体制》(载《清华法学》,2015年第6期)。
  23当然是通过党的组织来进行。
  24参见毛泽东:《毛泽东选集》(第5卷)(人民出版社,1977年版,第133页)。
  25党的规矩包括党章、党的纪律,特别是党的政治纪律、国家法律和党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。
  26参见《中国共产党章程》的规定。
  27由于设区的市没有负责国防知识产权的主管机构,则存在例外。
  28参见James M.Buchanan:Explorations into constitutional economics(Texas A&M University Press,1989,p.63)。

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