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检察机关案件管理新挑战与应对策略

时间:2019-11-09 09:42作者:王争 梁雪焱 杜海啸
本文导读:这是一篇关于检察机关案件管理新挑战与应对策略的文章,本文在简述检察机关案件管理面临新形势的基础上,分析案管在监察案件程序流转、案件分配制度、流程监控及案件质量评查等方面面临的质疑,进而指出案件管理工作绩效提升之路径。

  摘    要: 随着司法体制改革和检察机关内设机构改革的实施,特别是伴随着新《刑事诉讼法》和《中华人民共和国监察法》的施行,案件管理部门面临着新挑战,其职能定位、案件分配制度、监察机关案件程序流转、流程监控和案件质量评查面临着新质疑。案件管理部门绩效的提升离不开专业人才的注入与培养、职能定位的新转变、监委案件流转程序的再明确、案件分配监督机制的新确立、权利救济的新植入。

  关键词: 司法体制改革; 检察机关; 案件管理; 绩效提升;

  随着司法体制改革特别是员额制度的全面铺开、检察机关内设机构改革的启动,再加上新《刑事诉讼法》和《中华人民共和国监察法》的施行,检察机关案件管理面临着新挑战,如何适应新形势、提升工作绩效是亟需解决的一大课题。本文在简述检察机关案件管理面临新形势的基础上,分析案管在监察案件程序流转、案件分配制度、流程监控及案件质量评查等方面面临的质疑,进而指出案件管理工作绩效提升之路径。

  一、检察机关案件管理面临的新形势

  (一) 司法体制改革带来的新机遇

  十八届四中全会审议并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要全面依法治国,在司法体制改革的强力推动下,检察机关员额制改革进入试点并全面铺开,特别是各地权力清单的出台改变了以往案件办理的行政审批模式,以司法责任制为核心的司法体制改革要求入额检察官独立承担责任。检察机关在案件管理工作不断探索、完善的过程中,逐步形成了统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制[1]。在检察体制改革中,这一执法办案管理新机制作用彰显,案管地位得到了充分显现,但同时案管也面临着适应新形势、调整新思路、应对有新招的形势,给案管带来了新机遇。

  (二) 案管职能面临新定位

  案管部门将检察机关传统分散的受案模式集约化,通过集中统一受理,规范案件管辖、法定期限、案卷材料、法律文书、涉案款物、犯罪嫌疑人等受理标准,加大案件受理的审查力度和审查质量,有效管控案件入口,不仅避免了传统受理模式的弊端,而且分担了业务部门的事务性工作。根据最高人民检察院内设机构改革方案设计,各省、地也在积极探索本地区内设机构模式,虽然各地模式有别,但基本都将案管归口为业务部门,既然是业务部门,案管的管理、监督、服务、参谋职能可能面临新调整,办案职能的新增可能会使案管面临既是运动员又是裁判员的质疑,导致案管部门缺少监督,甚至是自我监督,即使有监督也是刚性不足,监督效果难以持续。因此案管职能就需要新定位。
 

检察机关案件管理新挑战与应对策略
 

  (三) 新法施行带来的新局面

  2018年3月20日《中华人民共和国监察法》审议通过并公布施行,2018年10月26日《中华人民共和国刑事诉讼法》通过并施行,两部新法的施行对监察机关与检察机关职能衔接作出了规定,而且目前统一业务应用系统对监察案件的法律文书进行了系统升级,但部分信息仍不能完整如实填录,这就造成了案件管理在受理环节就可能出现信息填录问题,同时监察机关移送案件的程序流转问题日渐凸显。

  二、新形势下检察机关案件管理面临的新挑战

  (一) 监察机关移送案件的新挑战

  在监察体制改革前,职务犯罪案件由人民检察院立案侦查,而改革后移交给监察机关调查,如果发现涉嫌犯罪则由其移交人民检察院审查起诉。案管在案件的受理方面不是难题,但现有统一业务应用系统案卡却不能反映监委移送的犯罪嫌疑人的部分信息,这里特指强制措施或被采取的调查措施。《刑事诉讼法》规定监察机关在特定情形 下可以将被调查人留置在特定场所。但监察机关采取的留置措施不是强制措施,因此强制措施的案卡可能暂时无法填录。此外,也是本文着重指出的是人民检察院在审查起诉过程中决定逮捕犯罪嫌疑人的程序流转。根据《刑事诉讼法》 有关规定,审查起诉阶段承办人认为应当逮捕的,当然可以决定逮捕,但决定逮捕的程序如何顺畅在实践中尚未明确。

  (二) 案件分配制度的新调整

  根据改革要求,在全面落实员额制改革后,所有的员额检察官要办理案件,并对案件终身负责。为公平分配案件,最高人民检察院发布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,其中第二十六条明确提出,“建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。这一新型案件承办确定机制,是检察机关办案流程再造,对实现公平合理、动态平衡、全程留痕、公开透明地分配案件,推进公正司法、规范司法、落实司法责任制具有重大意义。此外,分案机制的功能就是将案件公平合理地分配给具体承办案件的检察官,案件与承办案件的检察官之间的匹配是分案的关键,智能化分案,避免人为分案可能产生的权力寻租问题,以保证司法公正。这都在一定程度上避免了随意甚至恣意分配案件,保证了案件分配的公平,但随机分案制度要涉及到案件轮案规则的设置。轮案规则是否规则公平适用每一位员额检察官是案管面临的一些质疑,也就是说对案管分配规则公平适用的监督规则仍是空白。

  (三) 流程监控面临新形势

  流程监控是检察机关案件管理部门的一项重要监督职能,但是这项权能在实务中有被滥用的危险,且统一业务应用系统仅仅是向承办人制发口头或书面流程监控通知书,承办人也仅仅通过业务系统就流程监控的问题进行反馈。这种单一的双向沟通机制并不能适应当前的检察机制。如果承办人对流程监控结果有异议,如何救济?很明显统一业务系统并未设置这一功能。在当前情形下,流程监控通知特别是书面流程监控通知书在某些地方会进入各员额检察官执法档案,因此需要构建检察官对流程监控结果的救济路径。此外在某些情况下,案管提出的流程监控问题已经无法整改,但目前业务系统中的反馈函也不能真实反映这一情形。如有的地区将文书中出现的形式错误、送案超过两次等形式问题均列为流程监控的问题,要求承办人整改。但这种整改却不能实现,此外部分整改需要以回退节点,甚至不止一个节点为代价,可能导致程序的混乱。流程监控目的是提醒甚至督促承办人规范办案,但已经形成的一些瑕疵不能成为案管部门随意制发流程监控通知的理由,这对承办人而言极不负责。

  (四) 案件质量评查面临新质疑

  规范化办案是检察机关办案的一大目标,而案件质量评查是推进承办检察官规范化办案的一大法宝,虽有利剑在手但终究还需亮剑,再加上有些地区把案件质量评查结果也纳入承办人检察官个人执法档案,双重的规制对督促检察官规范办案起到了较好的积极作用,但是也面临着一些质疑,最集中的质疑表现为三个方面。一是对标准的质疑,有检察官质疑案件质量评查标准过于笼统,不接地气。有检察官认为本院制定的质量标准过于细致,导致检察官不知所措,甚至被认为多此一举。二是对人员的质疑,不同的地区对评查小组人员的组成有不同的规定,特别是基础检察院质量评查工作任务重,导致评查小组人员为每位员额检察官。因此对人员的质疑就演化对标准因人而异而产生的主观化的质疑。三是结果的质疑,因对标准和人员的质疑,对结果的质疑也在所难免。

  三、检察机关案件管理的提升路径

  (一) 培养专业人才、树立客观理念

  在实践中特别是基层检察院的案管部门往往成为业务部门的人才培养和输出基地,再加上基层检察机关普遍存在案多人少的矛盾,人员安排偏重一线办案部门,导致业务骨干、技术骨干难以分配到案件管理部门工作。导致很多人认为案管人员在简单学习培训之后就能上岗,甚至有人认为案管对专业根本没要求。这种质疑存在一定的理由,但在司法责任制和内设机构改革的背景下,这一质疑很显然已然不能适应改革形势。案管部门更需要专业人才,因为案管人员的每一次监督都有可能进入办案人员的执法档案,来不得半点随意和恣意,这就需要案管工作人员对法律法规有更专业认知。因此在新形势下,检察机关需要重新调整案管部门对人才的定位和需求,应当向案管注入更专业的人才力量。此外,案管部门工作人员要树立客观理念,也就是说案管部门人员要有善良管理人的角色代入,富有理性地受理案件、监督案件、办理案件,这种客观性其实就是对案管人员提出了更高的专业要求和内在要求。

  (二) 案管部门职能定位的转变

  案管部门成立之初衷便定位在管理、服务、监督、参谋等主要职能,因此被设定为综合业务部门,但司法制度改革特别是内设机构改革要求案管部门作为业务部门,办案会成为新增智能。这就需要解决案管部门新增职能与其原有定位的矛盾,因为不可能存在部分员额检察官即是监督者又是办案者的双重身份,而另一部分检察官只是被监督者的尴尬局面。实务中也有部分员额检察官是案管部门负责人,其虽承担一定比例的案件办理工作,但其主业仍是案管,其监督身份与办案身份重合时制度、规则的公平执行就面临着质疑。

  (三) 明确监察机关案件流转程序

  目前统一业务应用系统已完成了监察机关移送案件的文书生成工作,但这一工作仍然建立在通畅流转程序的基础上。在实务操作中,特别是对于内设机构改革尚未落实的检察院而言,承办检察官在审查起诉阶段决定逮捕程序区别于侦查机关移送审查起诉过程中的决定逮捕程序。对于后者而言,承办人认为应当逮捕犯罪嫌疑人的,将案件材料移送案管部门同时通过文书移送的方式移送至侦监科,案管部门进行分配后由侦监科员额检察官办理。但是监察机关移送的采取留置措施的犯罪嫌疑人,承办人自主决定是否逮捕,技术人员会重新调整或配置承办人的权限,授予承办人办理审查逮捕案件,而案件承办人则将材料移送案管部门,由案管部门受理登记并予以分配,将案件分配给原承办人办理,但是承办人在统一业务系统上仍需要通过文书移送的方式移送至侦监科。案件流转程序上的区别对待导致承办人稍有微词。因此,建议统一业务应用系统应当统一案件流转程序,更主要的是推进内设机构改革进程。此外,建议完善统一业务系统中监察机关移送案件犯罪嫌疑人被采取的调查措施的案卡填录,可以设置特别的案卡信息项目,才能保证全方位了解案件,而不是仅仅通过打开文书才能了解。

  (四) 增加权利救济模块

  根据之前论述,在实务中经常发现不少员额检察官对流程监控和案件质量评查结果有异议,虽有一些检察机关规定对结果不服可以申请复议,并由检委会作出决定,但过程和结果均游离于统一业务应用系统,而且结果的效力也往往受到质疑,因此,建议在统一业务应用系统中增加承办人检察官对结果的权利救济模块,一方面可以做到全程留痕,另一方面也是更重要的是解决不同地区不同标准而产生的主观异化问题。对于权利救济模块的内容,建议将其作为独立的模块,但是该模块需要考虑在分配与设置权限、流转签发、结果审查的效力等方面做出明确规定和设置。需要单独指出的是流程监控,《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》 对流程监控的时间点、对象内容、案件类型均作出了规定。依据该规定,案管应当实时监控案件承办人正在办理的案件,防止流程监控仅仅成为事后监督一个环节。案管部门应主动转变思路,变节点监督为线性监督,以实现流程监督覆盖全部办案流程。但是在实践中,特别是在基层检察院,实时、动态监控仍然是一个难题,而且有部分流程监控通知书是在案件已办结以后才向承办人发出,导致部分整改行为无法实现,因为统一业务应用系统节点不可逆,或者说是实现的时间周期长、成本高导致整改的主动性不强。因此有部分承办人对质疑流程监控结果。对此,建议应当加强对案管人员的培训及学习,正确深入理解该规定,并邀请专业人士对流程监控的时间点作出准确权威解答。

  (五) 完善案件分配的监督制约机制

  工作的有序畅通运转离不开外部监督,案件分配也不例外。据统计有部分员额检察官指定分配与随机分案的比例远远超过50 %,且是在与其他员额检察官适用同一轮案规则的情况下。这种案件分配方式不免使人陷入猜忌,也使得案件分配规则的公平适用存疑。这需要建立更加公平、透明、可制约、可监督的反制约机制。因此,案管部门可以定期向各承办人通报分案情况,其中应当包括案件受理情况、轮案规则适用情况、不在位登记情况、案件分配方式,对其中差别显着的需要备注说明,这种以公开促进信任的方式能够帮助案管减少质疑、建立互信。

  参考文献

  [1] 刘传稿.如何建立科学合理的案件分配机制[J].人民检察,2017(23):41-48.
  [2] 刘国媛,闻洲.“大数据”条件下检察分案机制之完善[J].人民检察,2017(21):27-31.
  [3] 姚云生.论信息化背景下检察机关案件管理机制的完善[J].法制与社会,2018(7):169-170.

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