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民事执行分权改革效果不佳原因与建议

时间:2019-10-01 14:42作者:学位论文网
本文导读:这是一篇关于民事执行分权改革效果不佳原因与建议的文章,民事“执行难”、“执行乱”问题一直是我国民事执行工作中被广为诟病的“司法顽疾”。最高人民法院提出“用两到三年的时间基本解决执行难问题”的目标,要求民事执行分权改革必须有“破冰之举”。
  摘要:民事执行分权改革艰难推进, 相继出现执行局内分权和法院内分权两种典型的分权模式。然而执行案件的执结率却未出现期许中的上升, 反而有逐年下降的趋势, 改革效果不尽人意。改革目标定位的差误、改革方法的失当、对执行权本质的认识错觉共同致成了改革的偏失。上海模式的出现为民事执行分权改革提供了思路, 执行裁判权的独立运行与“执行警务化”改革或可成为砸碎民事执行难、执行乱问题的“重锤”。
 
  关键词: 执行分权; 改革模式; 理论检视; 执行警务化;
 
  在法治社会,实现民事生效法律文书确定的具有给付性质内容的方式基本上有两种,一种是有给付义务的当事人主动履行给付义务,另一种是由国家机关使用公权力强制有给付义务的当事人履行给付义务。我们所称的民事执行就是第二种方式。执行难、执行乱是长久以来困扰民事执行工作的顽疾性问题,产生问题的原因是多方面的,涉及政治、经济、制度、历史、理念、文化等多个领域,有外界干扰阻碍,也有内部权力配置不科学、机制运行不畅等。司法界普遍认为,地方保护主义是造成执行难问题的最大诱因。为此,我国法院系统近年来进行了一系列的改革,其目的就是解决执行难问题。然而,在理论界与司法界把精力集中于讨论和探索如何解决执行难问题时,解决执行乱问题也变得刻不容缓。有学者把执行难归纳为“四难”:一是被执行人难找;二是执行财产难寻;三是协助执行难求;四是被执行财产难动[1]。可以看出,我们所说的执行难问题,主要是面对外界干扰阻碍时难以应对,民事强制执行的力量还不足以强大到对抗这些干扰和阻碍造成的。解决法院以外的执行难的问题是个系统工程,需要整个社会力量的共同参与。而执行乱的问题根源在法院内部,是民事执行权力配置不科学、机制运行不畅等原因造成的,解决执行乱,就是要解决如何科学配置民事执行权的问题。遗憾的是,近年来我国法院系统对科学配置执行权进行的探索和改革,其效果并不尽如人意,然亦有可取之处,其中上海的改革亮点突出,为科学配置执行权近期路径乃至远期路径提供了启迪。

民事执行分权改革效果不佳原因与建议

  一、分权改革:执行体制结构性矛盾的理论研究与实践应对
 
  民事执行权配置不科学最直观的表现就是执行体制出现结构性矛盾,导致执行程序衔接不畅,执行救济不到位,执行权力的运行难以受到有效监督,还会与执行机构设置混乱互相影响,形成恶性循环。解决执行体制结构性矛盾,其目的一方面是不能影响执行效率,另一方面是加大对执行权运行的监督力度,使其规范运行。这需要理论上的支撑,更需要实践中的探索。
 
  (一)理论
 
  研究如何对民事执行权进行科学配置,法学理论界已颇有研究,主要有三种观点:第一种观点是建议单独设立执行法院来行使民事执行权,包括开展具体的民事执行事务以及对执行案件进行司法审查裁判,由上级执行法院直接领导下级执行法院的工作[2];第二种观点是主张将民事执行权交由司法行政机关行使[3],或者是公安机关行使[4],很显然,这里的民事执行权仅应指执行实施权而不应包括具有司法权性质的执行裁判权;第三种观点主张民事执行权由人民法院来行使[5]96。法学讨论历来见仁见智,弗论三种观点孰优孰劣,客观来讲,民事执行权的科学配置应满足四点要求:一是要符合中国国情;二是要根据民事执行权概念外延组成使其符合各个部分的属性;三是要满足效率优先兼顾公平;四是要使权力运行受到充分的监督制约。
 
  讨论上述四点要求,我们首先要理清民事执行权的概念及外延,而后方可结合民事执行权的属性及价值取向,衡定如何在配置权力时实现效率优先兼顾公平,并建立完善使民事执行权充分受到监督制约的体制机制。对于民事执行权的概念,法学界一直颇有争论,归纳起来大致有六种学说:“一权说”认为民事执行权就是民事执行实施权;“二权说”认为民事执行权是民事执行程序中国家权力的统称,可分为执行裁判权和执行实施权;“三权说”认为民事执行权包括执行命令权、执行实施权和执行裁判权;“四权说”认为民事执行权包括执行命令权、执行调查权、执行裁判权和执行实施权;“五权说”认为民事执行权可分解为执行立案权、执行命令权、执行实施权、执行裁决权和执行内部监督权;“六权说”认为民事执行权包括司法审查权、执行命令权、执行保全权、执行实施权、执行裁判权和执行管理权[5]21-24。最高人民法院实际上更倾向于“二权说”和“四权说”。笔者也认为“二权说”和“四权说”相较于其他学说更贴近实际,划分更科学。鉴于“四权说”实际上是对“二权说”在执行程序上进行了更细的划分,现阶段我们讨论的民事执行权的配置更多的是在于讨论如何分配执行裁判权和执行实施权。
 
  (二)实践
 
  应对多年来,我国各级法院在探索改革民事执行权运行机制,解决执行体制的结构性矛盾上可谓不遗余力。基于我国传统执行体制的缺陷,执行工作往往被视为审判工作的组成部分,法院多沿用审判体制模式构建执行体制,再加上执行权力高度集中,从决定受理执行案件到为执行案件进行必要的调查,再到决定并实施对执行债务人采取执行措施等,这些权力的行使往往全部集中在执行机构的一个部门,或者全部集中在一部分执行人员甚至一个执行员手中,缺乏相应的监督制约[6]。为此,各级法院有针对性地推行了民事执行分权改革,改革的特征可以用两句话概括,即管理上集权、运作上分权。2000年至2011年,最高人民法院相继下发《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,突破上下级法院间“指导关系”的法律规定,在民事执行管理体制上,单独设立执行局,由上级法院执行机构统一管理辖区内民事执行案件,统一调度执行力量和装备,统一对民事执行工作进行考核,实现了对下级法院执行机构的直接领导。
 
  实际上,单独设立执行局这一民事执行工作“管理上集权”的改革,使法院这一国家机器中有关执行的权力集中在一个部门行使,让执行的权力更有力量,可以有效对抗外界干扰,在一定程度上缓解地方保护主义造成的执行难问题。但是,客观上导致执行机构尤其是执行法官权力过大,加上体制上集权改革带来的重叠效应,使得法院执行部门成了腐败的高发区。权力是把“双刃剑”,它必须在监督制约下运作才能科学发挥出它的效力,假若权力过于集中又难以受到监督和约束,它会像洪水猛兽一样带来巨大的负面冲击。如最高人民法院分管执行工作的副院长黄松有职务犯罪案,重庆市高级人民法院副院长张弢牵出的包括该院执行局原局长乌小青在内的执行部门腐败窝案,深圳中级人民法院分管执行工作的副院长裴洪泉牵出的执行部门腐败窝案等等。正如有学者按照政治学原理指出的,制度性障碍的治理与解决必须通过合理配置权力、科学构建体制而实现[7],权力配置出现问题,权力难以受到监督制约,出现上述现象几乎是必然的结果,孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验。有权力的人们在使用权力时一直到遇到界限的地方才休止。要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”[8]从民事执行领域机构及人员权力过大且缺乏监督导致司法腐败广遭诟病的现实可以得出,对民事执行予以分权改革势在必行。
 
  作为民事执行改革主战场的各级人民法院显然也意识到了问题的严重性。2012年,最高人民法院相继指定江苏、浙江、广东等省法院对民事执行权进行分权改革。改革的内容主要有两点:一是由不同的机构分别行使民事执行的审查权和实施权;二是将执行权分解为执行启动、执行查控、财产处分和结案审查四项权能,并以权能划分设置内设机构,配备工作人员,实行分段集约管理。很显然,最高人民法院让相关省(市)推行分权改革,并未自上而下地规定民事执行权这一概念的外延,而是鼓励各地根据实际情况对分权改革进行探索。如今六年过去了,改革成效到底如何呢?
 
  二、改革理路:执行裁判权与执行实施权的配置模式
 
  各试点省份人民法院及其他非试点省份的地方法院在对民事执行分权改革进行的大胆探索实践中,基本上是针对民事执行裁判权和执行实施权如何配置进行的先行先试。纵观各地对民事执行权的配置方式,大致出现了三种基本模式。第一种模式:执行的裁判权和实施权均由执行机构行使。第二种模式:上级法院(中院)执行机构行使执行裁判权,下级法院(基层法院)执行机构行使执行实施权。第三种模式:由法院审判部门行使执行裁判权,法院执行部门行使执行实施权。笔者认为,由于上述第一种模式和第二种模式实质上具有同质性,都是将执行裁决权和执行实施权保留于法院执行局内的做法。实质上,民事执行分权改革在实践中只有两种模式,即执行机构内部分权模式和法院内部分权模式。
 
  (一)执行机构内部分权模式之江苏模式和浙江模式
 
  江苏模式是上述第一种模式的代表,也是全国绝大多数法院分权改革的基本做法。其基本特点是:法院执行机构行使民事执行权(包括执行裁判权和执行实施权,有的地方还加入了执行监督权),各项权力由执行机构内设不同的部门分别负责行使。即由执行机构内行使执行裁决权的法官发出任务指令,交给执行实施人员执行;执行监督部门则对两部门的执行裁判权、执行实施权的行使情况进行监督,特别是有当事人或利害关系人等对执行事项提出异议时。如在扬州中院2013年发布的《关于全面推行执行分权制约机制的实施意见》中,明确规定执行局下设的三个内设机构分别行使该三项职责,实现了优化配置,分权制约,彻底打破了原有执行人员“一人办案到底”的做法。
 
  浙江模式是上述第一种模式的升级版。该模式先是在执行机构内配置执行裁判权和执行实施权,再将民事执行权在各级法院之间进行层级分权。即中级法院执行机构集中行使辖区内的民事执行裁判权及部分特殊范围内的执行实施权,基层法院执行机构行使绝大多数的执行实施权。浙江模式的特征主要表现为:一是中级法院与基层法院的执行工作实现了“一体化”运作,中级法院执行机构负责执行涉外裁判机构作出的裁判或调解、上级法院指令、中级法院提级执行的案件,基层法院执行机构负责实施具体的执行措施。二是执行监督权由中级法院执行监督部门行使,由其直接负责两级法院执行工作的监督以及基层法院相关请示批复及复议。三是基层法院及中级法院的执行案件立案仍然由两级法院分别管辖。四是中级法院执行机构为克服地方保护主义,对辖区内的执行案件有指定管辖权。
 
  浙江模式的好处在于:一是强化了中级法院执行机构的执行职能;二是由中级法院执行机构统一行使执行监督权实现了上对下执行监督的集约化管理,可有效缓解执行难问题;三是其长远规划意在逐步取消基层法院执行机构,由中级法院执行机构统一向基层法院派出,以抵制地方保护主义。但是浙江模式仍存在诸多无法避免的缺陷,多个执行部门仍在同一执行机构中,分权不彻底,另外,取消基层法院执行机构是否合适值得商榷。
 
  (二)法院内部分权模式之广东模式和重庆模式
 
  法院内部分权模式的主要特征是,执行裁判权由法院审判部门行使,执行机构仅行使执行实施权。2011年,广东省高级法院相继出台《关于办理当事人申请不予执行仲裁裁决案件的若干规定(试行)》和《关于办理执行程序中追加、变更被执行人案件的暂行规定》,其主要内容是由民事审判部门行使执行裁判权,尤其是涉及实体审查的复杂案件由民事审判部门负责;执行实施权由执行机构行使,包括涉及程序性审查的简单案件, 也由执行机构负责。
 
  重庆模式是法院内部分权模式的高级版。肖建国教授将其特点归纳为:一是将实体审判事项从执行程序中剥离;二是将裁决事项从执行程序中剥离;三是将变价事项从执行实施权中剥离;四是将执行流程分为“启动、查控、处置、结案”四个阶段,建立分段集约执行机制[9]。
 
  (三)两种模式的运行效果分析
 
  执结率虽然不是评价执行分权改革效果的唯一指标,但却是检验分权改革效果的重要参考依据。以下是江苏、浙江、广东、重庆四省(市)改革试点法院的执行运行数据,可以直观、客观地反映分权改革的运行效果(表1—表4)。
 
  (四)执行指挥中心的设立及运作
 
  近年来,设立执行指挥中心工作在全国法院系统开展得如火如荼,其设立的初衷也是为了解决执行难问题,尤其是最高人民法院2016年提出“在两到三年内基本解决执行难问题”这一要求后,执行指挥中心的设立在全国法院系统快速地铺展开来。因设立执行指挥中心也属于执行体制改革的重要组成部分,故在这里作一阐述。
 
表1 江苏省法院2012—2015年执行案件数据表
表1 江苏省法院2012—2015年执行案件数据表
 
表2 浙江省法院2012—2015年执行案件数据
表2 浙江省法院2012—2015年执行案件数据
 
表3 广东省法院2012—2015年执行案件数据表
表3 广东省法院2012—2015年执行案件数据表
 
表4 重庆市法院2011—2015年执行案件数据表
表4 重庆市法院2011—2015年执行案件数据表
 
  设立执行指挥中心的要求早见于最高人民法院在2009年7月下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,指出“高、中级人民法院应当成立执行指挥中心,组建快速反应力量”。经过近年来的实践探索,目前全国大多数省份的各级人民法院建立起了执行指挥中心,并陆续着手开展实质化运作。执行指挥中心俨然已经被打造成执行案件、执行指挥、执行管理、执行考核、决策分析等一体化、数据化、信息化基础性平台,被各级法院视为执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的载体和抓手。执行指挥中心主要负责辖区内执行案件的指挥调度,组织开展专项执行活动,对执行案件进行繁简分流,集中发送执行通知,集中开展网络查控,执行事项委托管理,网络司法拍卖管理,失信被执行人联合惩戒,执行财产线索接处,执行案件质效管理,执行公开,技术保障以及执行工作考核等十余项工作。部分法院尤其是基层法院还设立了执行事务中心、网拍中心等,作为执行指挥中心的子中心分流事务。在管理体制上,上级法院执行指挥中心领导下级法院执行指挥中心工作,对辖区内重大、疑难、复杂或长期未结案件实施协同执行,也可指定辖区内异地法院执行指挥中心管辖具体的执行案件。
 
  执行指挥中心要求有机构、有人员、有制度、有场地。在人员配备上,执行指挥中心设立指挥长和副指挥长,指挥长一般由各级法院院长担任,法院分管执行、法警、信息化等工作的院领导和执行局局长担任副指挥长。执行指挥中心下设办公室,一般与执行局合署办公,办公室主任一般由执行局局长兼任。执行指挥中心根据“人、案、事相适应”原则配备由指挥调度员、网络查控员、网拍管理员、质效管理员、运维技术员等人员组成的执行团队,还可根据工作需要配备简案执行团队,简案执行团队包括员额法官、法官助理、司法警察、书记员等。
 
  执行指挥中心实行员额法官主导下的“繁简分流、分段集约”的执行办案模式,员额法官对执行团队所承办执行案件负总责,主要负责制定执行方案及执行分配方案、下达执行指令、对处置财产的权属进行认定、制作及签发法律文书、决定发布和屏蔽失信被执行人名单、主持听证或约谈等裁决判断类工作;法官助理根据员额法官的指令负责执行通知、外勤查控、采取强制措施等执行事务性工作;司法警察根据法官指令负责查控、拘留、维持执行现场秩序等工作;书记员根据法官的指令负责网络查控、信息录入、档案管理等事务性工作。
 
  为解决一人或一个团队包案执行到底从而导致法官权力过大缺乏监督的问题,执行指挥中心还探索了分权运行、案件繁简分流、事务集约分段机制。一是调整配置执行实施权和执行审查权,明确规定执行实施工作和执行异议、复议、监督等程序性事项审查工作分别由执行指挥中心不同团队行使,执行实施工作接受本院和上级法院执行指挥中心双重领导,执行审查工作接受上级执行指挥中心指导和考核管理。二是明确繁简分流标准和强制程序,以综合网络查控结果、案件标的、案件类型等为依据细化案件类型,实现繁简分流。简案由执行指挥中心办理,繁案由执行实施团队办理。三是实行分段集约处理执法事项,将执行实施案件分为执行启动、网络查控、传统查控、财产处置、款物发放、审批结案、动态管理等七个阶段,执行启动、网络查控、审批结案、动态管理由执行指挥中心专人实施,传统查控、财产处置、款物发放由执行实施团队分组办理。此外,对如文书送达、案卷扫描等执行辅助性事务实行事务外包,以节省执行指挥中心的人力资源。
 
  可以看出,执行指挥中心的设立与运作,其目的直指解决法院“执行难”问题,途径是将与执行有关的权力更好地集中到新设立的执行指挥中心上来,或者说因执行指挥中心办公室与执行局合署办公,事实上是直接加强了执行局的权力,以更强大的集权来对抗、消除外界尤其是地方保护主义对执行工作的影响。虽然为了防止执行法官一人包案到底导致权力过大而探索建立了分权运行、案件繁简分流、事务集约分段机制,并将执行实施案件分为执行启动、网络查控、传统查控、财产处置、款物发放、审批结案、动态管理七个阶段,实现了分段集约。然而,既然是集约,那么就是既强调集中又兼顾制约。执行指挥中心的指挥长是法院“一把手”,副指挥长也是分管相关工作的院领导,如此高规格机构的运行,自然让人想到法院是将较之前成立的执行局更宽泛的相关执行的权力集中运用起来,以对抗外界对执行工作的干扰,更大力度上解决执行难问题。那么,另外一个问题就凸显出来,就是如何来监督制约执行指挥中心?执行局成立后,因其权力过大并缺乏有效的监督制约,形成腐败的高发区,那么执行指挥中心的权力很明显要大于执行局,对其监督制约的重要性不言而喻。就执行权的配置而言,显而易见的是,这种操作模式是将执行实施权和执行审查权均配置给了执行指挥中心,本质上这种权力配置还是在执行机构内进行的权力配置,唯一改变的是因指挥长、副指挥长由法院领导兼任提升了这个新设执行机构(独立运行的执行指挥中心)的权力架构,抑或是因执行指挥中心办公室与执行局合署办公,而执行指挥中心办公室是整个执行指挥中心的实际操控部门,实质上是简单强化了原有执行机构的集权属性,在执行分权模式上与江苏模式、浙江模式并无实质差别。
 
  三、理性检视:民事执行分权改革不尽如人意的深层原因
 
  民事执行分权改革正在如火如荼地进行,俨然成为民事执行体制改革的主战场,但是改革效果却差强人意,甚至可以说是不尽如人意,其原因大致在于以下几点。
 
  (一)分权改革价值取向错位
 
  庞德说:“在法律史中的各个经典时期,无论在古代或近代世界里,对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用,都曾是法学家的主要活动。”[11]民事执行分权的价值在于两个方面:一是通过民事执行活动在最短的时间内以最小的成本代价去公正地平衡各方利益;二是通过民事执行活动最大限度地维护社会秩序及法律权威。这两方面的价值,也正是法院在民事执行活动中一直强调的实现执行的政治效果、社会效果和法律效果相统一的内在体现。
 
  在最高人民法院关于民事执行分权改革的指导性文件中,明确了分权改革的目标是解决“执行难”问题,其价值取向是在效率优先的基础上实现公正与效率并重。笔者认为,最高人民法院在这一目标及价值取向的定位上似乎有不妥之处。
 
  一方面,我国民事执行领域长期存在的问题是“执行乱”和“执行难”,其中,“执行难”是外界因素干扰阻碍导致的,尤其是地方保护主义,而“执行乱”主要是内部权力配置不科学导致的。因此,执行分权改革是为了解决“执行乱”而不是“执行难”。执行“分权”是与执行“集权”对应的。执行“集权”主要体现在两方面,一是执行体制改革造成的执行机构独立性和垄断性集权;二是传统体制造成的执行法官一人包办整个执行案件的执行法官集权。从机构层面来讲,执行集权带来的是执行裁判权、执行实施权、执行监督权均由执行机构独立来行使,权力过大且监督力量匮乏,这种既当“运动员”又当“裁判员”的权力配置模式势必为人所诟病。从个人层面来讲, 则带来执行法官自由裁量权过大的问题。缺乏监督制约的权力必然产生腐败,民事执行领域一系列腐败窝案的出现加剧了“执行乱”的程度。执行分权改革在此背景下进行,其价值指向当然是解决“执行乱”而非“执行难”。
 
  另一方面,按照政治学原理,集权体制效率更高、执行力更强,分权体制则效力较低、执行力较弱。如以国家体制为例,专制体制的效力和执行力均强于民主体制,这几乎是毋庸置疑的。执行分权改革,其价值取向在于对过度集权的执行机构和执行法官的权力进行分解,减少权力寻租的空间,以求得执行案件的公正解决。
 
  因此,分权改革主要是解决“执行乱”问题而不是解决“执行难”问题,就必然一定程度上牺牲效率,这就是分权改革导致实践中执结率逐年下降的原因之一。
 
  (二)分权改革的方法失当
 
  按照最高人民法院的分权改革方案,解决执行机构过度集权的方法是在执行机构内进行分权。据此方案,执行实施权和执行审查权(现在实践部门多称执行裁决权,笔者也认为称为执行裁决权更妥)仍然在同一执行机构内,执行机构既当“运动员”又当“裁判员”的弊端并未改变,因此,完全按照此种方案进行的分权改革必然是失败的,更不能从根本上解决“执行乱”和“执行难”问题,如江苏模式就是执结率最低的失败典型。
 
  最高人民法院解决执行法官过度集权的方法同样是在执行机构内进行分权,但是加上了流程管理,如重庆模式,是将民事执行流程分为四个不同的阶段,由不同的部门分别行使。重庆模式有其合理的成分,但是弊端在于人员的缺乏导致执行流程难以开展,同时还存在责任不清、牺牲效率等问题。
 
  (三)对执行权本质的认识错觉
 
  学界对执行权的性质有较为广泛的讨论,大致有以下几种观点:一是司法权说[12],认为民事执行是民事司法权的继续和延伸;二是基于强制性、命令性和主动性特征的行政权说[4];三是司法权和行政权“二元说”[13];四是司法强制权说。另外,肖建国教授认为:“司法权应当属于包括司法强制权在内的综合性权力,而民事执行权就是司法权下独立于审判权的司法强制权。”[14]目前学界的通说是“二元说”,最高人民法院显然也持这种观点,从而在改革过程中将执行权分为执行实施权和执行审查权。因执行实施权具有行政权性质,所以采取审批制,执行裁决权具有司法性质,所以采取合议制。
 
  立足现行法律来理解,最高人民法院的认识也许没错,但是改革难免突破现行法律的规定,否则民事执行分权改革将寸步难行。让我们对民事执行权的本质属性进行分析就可以得出结论。具体而言,执行权起码包括执行裁决权和执行实施权。执行裁决权(包括对执行中实体性问题和程序性问题的裁决)与诉讼中其他事项的裁决权均应当属于司法权的一部分。而执行实施权,包括强制执行措施和财产处分措施等。现行法律将属于司法权的执行裁决权和属于行政权的执行实施权同时赋予法院,使得作为司法主体的法院同时具有不同性质的权力,混淆了法院属于司法机关的根本属性;而且在执行过程中执行机构或执行人员既有权对作为执行依据的原裁判进行审查并予以改变,如追加、变更执行对象、执行事项等,同时又可以根据需要对执行对象采取相关强制措施。这种在不同属性权力及措施之间随意跳转的自由行为,不仅突破了“凡权力必有边界的规则”,又使得不同属性权力之间相互制约的原有设计架构被随意打破,执行机构或执行人员在案件执行过程中既当“裁判员”又当“运行员”,使执行权成为不受或者难以被监督制约的权力“怪兽”。这也可为执行领域腐败多发之一解,也可为最高人民法院以违背执行权本质属性为基础推行的分权改革当然不能取得令人满意的效果之一解。
 
  权力有边界,用权受制约。完整的程序法应该对诉讼中的权力进行分类设置,划分的标准不应当混淆不同属性,并规定其行使的边界和运行的规则。相对于刑事诉讼法的立案侦查、审查起诉、开庭审理、刑罚执行的权力分立、相互制约,各自按照相关规则运行,进而完成整个刑事诉讼活动而言,民事诉讼法存在先天的缺陷。民事诉讼程序也应当根据不同职责和属性,对诉讼进行分类,起码裁判权与执行权应当分立。换言之,具有行政属性的执行机构只需要负责实施执行即可,与实施执行有关的其他如执行启动权、执行裁决权和执行监督权等司法权都不应该划进执行权的内容。
 
  四、改革建议:重构民事执行分权运行机制
 
  对民事执行权如何进行科学配置是一个“仁者见仁、智者见智”的问题,世界各国对民事执行分权运行机制的选择不仅仅是一种偶然,而是根据自身的国情和历史因素。当然,各国对民事执行权的配置除了多样性之外还有规律性的共性因素,这些共性的因素,或许对我们的运行机制改革具有指导意义。
 
  (一)对国内执行裁判机构及执行实施机构改革的评价
 
  2016年4月,上海市高级人民法院根据最高人民法院的批复精神在全市范围内开展执行体制改革试点。改革方案有两个:一是成立执行裁判庭,负责诉讼程序中的涉执行诉讼审判及执行程序中的执行裁决,行使执行异议裁决权、执行复议裁决权,以及涉执行诉讼裁决权。二是建立专门的执行实施保障机构,即在现有司法警察部门中设立派驻执行警察局,充实司法警察力量专门负责实施执行[15]。
 
  由于上海的这一改革开始不久,改革的效果尚有待进一步考量。但是上述改革的方向是基本正确的。理由在于:民事执行权只应包括执行实施权这一行政权属性的权力,上海设立执行裁判庭让民事执行裁判权这一司法权属性的权力回归审判权本位,较之现行的将执行裁判权留在执行机构内的分权改革是一个巨大的进步,虽然与广东模式(执行裁判权由相关业务庭行使)和重庆模式(执行裁判权由审监庭行使)孰优孰劣有待实践检验,但其亮点在于:专门设立执行司法警察机构,充实执行司法警察力量,派驻执行机构,使民事执行工作有了专门的警务保障,这无疑也是一个巨大进步。
 
  (二)域外法的借鉴
 
  1. 大陆法系的执行体制———以德日为例德国民事执行权由执行法院和执行员共同享有并行使,执行法院主要负责执行裁判,包括决定是否强制执行不动产,决定部分动产执行的分配程序,决定对债权、其他财产权的执行,以及对执行机关及执行员的执行行为进行监督,对受理利害关系人提出的执行异议并作出裁决等。德国的执行员设在基层法院,隶属于司法服务机构,系国家公务员而非法官,主要负责动产查封、扣押、拍卖、交付等直接执行行为[16]。
 
  日本的民事执行由执行法院和执行官共同负责。执行法院主要负责财产执行中对不动产的强制执行,对债权及其他财产权的强制执行,以及对除交付物以外的其他作为和不作为的强制执行[17]。执行官主要负责事实性的执行行为,包括动产、以动产或者不动产交付为标的的请求权的执行,一般不需要作出法律判断。执行法院和执行官既彼此独立又相互配合、相互监督。
 
  2. 英美法系的执行体制———以美国为例美国未设立专门负责执行的裁判机构,法院的职权贯穿从作出裁判到裁判履行的整个过程,包括对执行事项作出裁判、发布执行命令、并为利害关系人提出的执行异议提供司法救助等等,执行中的诸多环节均由法院控制和负责。
 
  在美国,联邦法院和州法院均设立执行官,分别负责联邦法院和州法院判决的执行。执行官主要职责是为法院提供服务,根据法院作出的裁判、命令实施执行,并向法院报告执行情况,由此,理论上来讲他们是法院的工作人员,但他们在身份上并不隶属于法院,而是警察的一个类别。在美国,每个联邦司法区均设立一名执法官,由设在联邦司法部内的联邦执法官署领导,其最高领导为执法官总监,由总统任命,任期4年。
 
  3. 比较与借鉴大陆法系的德国和日本都是由执行法院和执行员(官)共同负责完成。在德国,由于没有专门的《强制执行法》,执行法院的法律地位由《法院组织法》《民事诉讼法》调整,由此决定了执行法院在执行机制中属于司法权系列。在日本,执行法院与执行员(官)是分工合作,既互相配合又互相制约的关系,执行员(官)主要行使执行实施权,不属于法院的司法工作人员,执行法院则主要行使执行裁决权。
 
  比较而言,美国的执行体制更具特色,表现在:一是原审法院行使执行程序中的裁决权,体现执行中的裁决事项仍然属于司法权性质;二是未设立专门的执行裁决机构;三是在法院设置专门的警察机构行使执行实施权。
 
  (三)民事执行警务化改革构想
 
  几十年来,民事“执行难”、“执行乱”问题一直是我国民事执行工作中被广为诟病的“司法顽疾”。最高人民法院提出“用两到三年的时间基本解决执行难问题”的目标,要求民事执行分权改革必须有“破冰之举”。由上海法院成立独立的执行裁判庭和建立执行实施机构警务保障机制两项改革得到启示,笔者提出民事执行警务化改革构想。初步想法是由“治标”到“治本”分为两步。
 
  第一步,在现行法框架下,结合正在进行的法院体制改革,从制度、机制上调整:1.基层法院、中级人民法院执行机构法官、书记员按照相应职级全部转制为司法警官;2.在中级人民法院设置执行警察局,在辖区内设立若干执行警察分局,执行警察分局可以在每个基层法院设立,也可以在多个基层法院间跨辖区设立;3.执行警察局负责辖区内执行实施工作的统一协调、管理、监督工作,对各执行警察分局的人员和业务工作进行垂直领导;4.各执行警察分局负责一个以上基层法院辖区的执行实施工作;5.成立直属执行警察分局,中级人民法院需要执行的案件交由直属执行警察分局执行;6.由现有的中级人民法院法警支队、基层法院法警大队抽调干警充实到各执行警察分局,按照警察管理模式进行机构设置;7.由中级人民法院政治部门会同执行警察局对全部执行警察进行人事管理;8.高级人民法院和最高人民法院执行局可暂时维持现状,视改革情况再作变革。
 
  推行民事执行警务化改革的理由是:其一,设立执行裁判庭行使民事执行裁判权,让这一权力回归了审判权本位,民事执行权则只是一种执行实施权,对实施执行权的机构进行警务化管理在理论上顺应了该项权力的行政权性质。其二,民事执行分权改革的浙江模式由于打破了按照地域设置基层法院执行局的传统模式,有效地抵御了地方保护主义的干扰,提高了执结率,理应吸收其改革成果。其三,域外国家的执行实施权均由行政性机关或人员负责,德国的执行员享有使用武力的权力,美国更是设置专门的警察机构派驻法院专司执行实施权,未曾听闻这些国家有“执行难”“执行乱”问题。其四,法官员额制改革已在全国各级人民法院推行,推行后,员额法官、法官助理及行政人员间的待遇差距拉大,而改革前的执行法官因为历史原因(很多为转业军人)等因素的影响,能够成为员额法官的偏少,推行民事执行警务化改革后,相当一部分未入员额的执行人员可以转职为司法警察,并且可以大幅度提高待遇,能够起到稳定队伍的作用。
 
  第二步,通过修改民事诉讼法,在立法层面重构职权分立后,可在第一步执行警务化改革的基础上,将法院执行警察机构整体移出,成立独立于法院的隶属于行政机关的司法警察执行机构。在这点上可以借鉴俄罗斯经验。与前苏联具有继承关系的俄罗斯曾经面临的“执行难”“执行乱”问题与我们在很大程度上相似,俄罗斯在破解“执行难”“执行乱”问题上,一改前苏联民事执行权由法院行使的体制,而于法院体系之外建立了由司法部领导下的司法警察执行机构,由司法警察行使执行实施权,进一步增强了民事执行的强制性和威慑力。执行裁决权则交由法院审判部门行使,使法院摆脱了具体执行事务的困扰,回归了其审判本位,进一步强化了法院的司法属性。其最终结果是:两者相得益彰,共享改革的红利。

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