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行政协议中优益权行使限度探析

时间:2019-05-15 09:34作者:曼切
本文导读:这是一篇关于行政协议中优益权行使限度探析的文章,随着行政协议被归于行政诉讼受案范畴, 近年来行政协议案件量呈现高速增长态势, 以完成行政管理为目标的行政协议, 在行政机关和相对人间扮演愈来愈重角色, 已成为行政主体实现行政目标的重要手段。

  摘    要: 人民法院在行政协议司法审查实践中总结出很多经验, 但对行政协议中行政优益权限度问题, 尤其是在利益平衡、单方解除权行使条件等方面, 仍存在较大争议。鉴于行政优益权在行政协议中之价值及人民法院司法过程中审查优益权限度的必要性, 通过数据分析与典型案例选辑, 试从实证视角管窥行政优益权案件的控制限度。在行政优益权限度的司法控制上, 宜平衡协议相关主体利益, 严格行政主体基于此行使单方解除权的条件。具言之, 一是相对人权利或救济方式已通过平等协商等方式得以充分保障。二是人民法院司法审查时, 注意控制行政协议当事人间财务平衡, 最大限度平衡相关主体利益。

  关键词: 行政协议; 优益权; 司法审查; 利益平衡; 控制限度;

  一、问题提出

  随着行政协议被归于行政诉讼受案范畴, 近年来行政协议案件量呈现高速增长态势, 以完成行政管理为目标的行政协议, 在行政机关和相对人间扮演愈来愈重角色, 已成为行政主体实现行政目标的重要手段。毋庸置疑, 行政协议订立和履行过程中必然存在一定问题或争议, 作为行政主体与行政相对人互惠互利的媒介, 行政协议中存在问题会使人民法院在司法审查时产生疑问。2014年《行政诉讼法》修改前, 行政庭和民事庭法官对应将行政协议置于何框架下研究争议较大, 一直未形成定论。2014年修改的《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释将行政协议归于行政诉讼受案范围, 但具体内容未十分明确, 又引起一系列新争议。

  同时, 行政协议的行政性、契约性已表明其不可能如民事合同一般[1], 在司法审查时仅审查其合约性, 已被纳入行政诉讼受案范围的行政协议必须审查其合法性, 因此二者在司法审查时的关系需进一步探究, 这也是司法实践主要争议之一。是否应权衡行政协议的行政性与契约性, 从而得出合法性高于合约性, 抑或是相反结论?从合意性出发, 源于合同契约精神需求, 行政协议当事人应遵守行政协议规定;而从行政性出发, 公共利益代表的价值高于行政协议合意。现代社会不仅需维护社会秩序, 对行政主体提供的公共产品、公共服务也提出更具体、细致要求[2]。需要注意, 行政主体以公共利益为由行使行政优益权, 固然会维护公共利益, 但能否保证行政优益权适用中不存在滥用情形?囿于篇幅所限, 本文仅探讨行政优益权限度的司法审查问题。行政主体在行政协议中的优益权行使限度, 是人民法院司法审查重点。

行政协议中优益权行使限度探析

  二、行政优益权司法审查实践

  (一) 行政优益权司法审查案例选辑

  探究我国行政协议中行政优益权适用限度司法审查现状, 各级法院相关行政协议案件判决无疑是最直观材料。在中国裁判文书网中, 以“行政协议”为第一关键词检索, 全国范围内涉及行政协议的案件共12 913例, 以“行政优益权”为第二关键词高级检索 (截至2018年11月28日) 1, 剔除重复案件, 得到312例, 作为本文研究素材来源。虽受中国裁判文书公开范围, 以及“行政协议”“行政优益权”关键词含义差别等客观因素限制, 即使不能以此观察行政优益权案件司法审判全貌, 通过相应数据及典型案例的具体分析, 也可起到管中窥豹作用[3]。

  1. 司法审查总体状况。

  为全面分析我国涉及行政优益权案件的基本情况, 分析2014—2018年行政协议中行政主体适用行政优益权案件法院受案及驳回起诉案件数量, 详见图1。

  图1 2014—2018年行政优益权案件数量统计
图1 2014—2018年行政优益权案件数量统计

  自2015年5月1日生效的《行政诉讼法》修改后, 行政协议案件受理数量呈井喷之势。在剔除重复案件的12 913例行政协议案件中, 2015年共1 350件, 2016年3 069件, 2017年4 345件, 行政协议案件数量呈现明显上升趋势。从图1可知, 《行政诉讼法》修改后涉及行政优益权的案件数量亦呈上升趋势, 其中2015年31件, 2016年62件, 2017年103件, 2018年102件案件 (截止2018年11月28日) 。而2014年以前, 行政协议案件几乎为零, 涉及行政优益权的案件更少。根据我国现阶段司法实践情况, 笔者相信进入司法审查程序的行政优益权行使纠纷案件数量会随时间推移继续上升。但值得思索的是, 驳回起诉案件数量一直居高不下, 是否可推断人民法院在适用行政优益权的司法审查方面仍存疑惑, 抑或法院对涉优益权适用的案件认定不明确。

  2. 典型案件选辑过程。

  除行政协议案件数量方面, 笔者在整理我国司法实践中行政协议案件审理情况时, 发现涉行政优益权的224个案件中 (除驳回起诉) , 88份裁定书裁定驳回原告诉讼请求, 剩余136份判决书, 法院在司法审查时均予以认可, 而涉及行政主体行使行政优益权时, 人民法院除少量审查, 大多数默认其合法性及合理性。为了解行政协议司法实践中主要争议, 通过梳理涉及行政协议争议的典型案件, 随机选取6个典型案例, 整理分析其争议焦点、裁判理由及结果, 见表1。

  (二) 行政优益权的控制限度之争

  在我国司法实践中, 由于行政优益权是行政主体专有权力, 如无良好制约机制和程序规范, 极易发生行政主体滥用行政优益权的情况, 侵害行政相对人的合法权益, 进而冲击行政协议的契约精神。

  通过分析与行政优益权相关224个具体案例和表1中6个典型案例, 笔者发现, 行政协议中行政主体的行政优益权来源于公共利益需求, 这也是法律、法规赋予行政主体行政优益权的重要依据。但公共利益界限问题, 亦有学者称之为公共利益标准[2], 是行政优益权案件主要争议, 如不能明确界定, 无疑会放大行政主体的自由裁量权, 在司法实践中易发生行政优益权滥用情况。行政协议相对人因在实体法上找不到可与行政主体相抗衡的理论性依据, 导致其合法权益无法得到应有司法救济[4]。因缺乏公共利益判断标准, 行政优益权的行使也会不可避免地会发生异化, 如以公共利益为名滥用行政优益权, 侵害行政协议相对人合法权益, 或与行政协议相对人串通损害利益关联人或公共利益;甚至出现行政机关通过行政优益权媒介进行权力寻租情形。在谭某诉某镇镇政府行政协议案件中, 谭某与镇政府签订农村建设用地复垦协议书, 但镇政府未按协议约定支付房屋补偿费。法院在审理过程中发现, 上述行政协议中复垦土地面积认定虚高, 存在行政机关与行政协议相对人相互串通, 从而骗取补偿费用的情形2。又如崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案中, 丰县政府主张其行为并不构成法律意义上的行政允诺, 继而不同意给予原告以招商引资奖励。二审法院通过审理调查, 认为丰县政府制定的《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》是为鼓励社会各方积极参与招商引资而给予的奖励, 原告促进丰县引进徐州康达公司并投产, 完成了中介行为, 认定原被告之间的行政允诺关系成立3。

  关于行政协议中如何适用行政优益权才不会导致优益权滥用争议, 就现阶段而言, 由于法律未规定行政协议中行政优益权的具体内涵, 加之缺乏损害补偿标准、行政程序规定, 因此理论与实务界对此尚难定论。但以单方变更解除权为代表的行政优益权的行使极易产生异化, 导致行政优益权滥用, 致使行政相对人合法权益受损, 甚至丧失公众利益、行政管理等行政协议目标。因此, 解决行政优益权适用争议, 在人民法院司法审查实践中十分重要。

  表1 行政优益权典型案例
表1 行政优益权典型案例

  三、行政优益权控制限度的理论阐释

  关于行政优益权控制限度问题, 换言之, 行政协议中的行政优益权如何适用才不会导致优益权滥用。就我国现阶段立法而言, 法律上未规定行政协议中行政优益权的具体内涵, 法学界对其主要包括监督指挥权、单方变更解除权和制裁权争议不大, 但对优先选择权、受益权等权益, 无论是司法实践还是理论界均未达成一致。事实上, 行政优益权概念是上世纪80年代由法国传入中国的舶来品[5], 在我国实践时间较短, 对其具体内涵尚无统一说法, 对以单方解除变更权为代表的优益权, 理论界与实务界没有争议, 但其他权益却存在争议, 从而导致优益权的适用条件在司法审查中争议较大。由此衍生的行政优益权司法审查问题成为司法实践中亟需解决的问题。

  民事理论界对行政优益权, 尤其是单方变更解除权一直持不同意见。崔建远教授认为, 将国有土地使用权出让等合同划归行政协议范畴, 意味着让权力从制度的笼子里逃出来, 行政权力膨胀使市场运行更多地依赖权力而非市场规律, 背离“把权力关进制度的笼子里”的思想, 违背“法无授权不可为”的原则和精神[6]。以梁慧星、崔建远教授为代表的学者认为, 过度强调行政优益权易导致行政机关权力与行政协议相对人权利进一步失衡, 无法体现以行政管理为目标的行政协议价值, 打击行政相对人参与行政协议缔结的积极性, 长此以往, 行政协议便失去其价值所在[7]。此观点以限制优益权使用为目标, 对行政优益权的控制限度问题具有重要意义。但笔者认为, 不能一味控制行政优益权, 应设定控制限度或范围。必须考虑公共利益和行政管理目的, 优益权适用具有必要性。

  由于行政协议被纳入行政诉讼受案范围, 涉及行政协议中行政主体如何适用优益权问题在行政法学界中渐受重视, 行政主体与协议相对人间“控权”抑或“平衡”两种思路一直难分高下。如何适用优益权, 究其本质还是如何防止行政优益权滥用问题, 涉及公共利益的判断标准。但因缺乏公共利益判断标准, 行政优益权的行使会不可避免地发生异化, 如以公共利益为名滥用行政优益权, 侵害行政协议相对人合法权益。如期许“公共利益”不被行政机关滥用, 需深入探究其概念。作为利益衡量标准, 一般而言, 公共利益所体现利益在总量上大于个体利益。退言之, 即使其所体现的利益不大于个体利益, 也不会小于其利益。当然, 此利益总量并非机械累计。基于以上, 公共利益判断应在公益与私益发生冲突情况下, 以利益衡量的理性选择为合理依据。如日本行政法学者南博方先生认为, 若合同的继续将严重危害公共利益之时, 应赋予行政主体以单方解除权[7]。

  关于行政主体优益权适用的司法审查问题, 基于公共利益需求, 行政主体在行政协议中适用优益权具有天然理论基础, 但为防止行政优益权滥用又不得不设定限制10, 行政优益权适用的严禁机制仍应以限制使用为目标, 但这一构想的实践缺乏理论支持[8]。笔者认为, 理论支持应有法律法规具体规定或统一学术观点作为支撑。就行政法的“母国”法国而言, 在其行政法院对行政协议司法审查时, 行政优益权使用前提是必须与相对方协商, 在维护公共服务基础上以确保相对人获利与损失的实际平衡为目标[9]。而我国无论是在学术上还是实务中均未见具体规定, 学界对行政优益权的研究主要集中在平衡当事人利益或行政相对人权益救济途径等方面, 关于行政优益权行使主体的控权审查方面还缺乏理论研究。因此, 人民法院对行政协议进行司法审查时, 将行政主体是否滥用行政优益权及是否维护相对人利益纳入考量至关重要。

  四、构建行政优益权司法控制适宜限度

  目前我国行政协议中行政优益权法律规范存在欠缺。加强行政优益权规制, 需建立良好形式规范机制。一是通过在具体司法实践中规制行政优益权适用, 类似于德国, 法院通过《行政程序法》规范其行使方法。笔者认为, 除审查行政主体是否按照可适用行政优益权的情形外, 还可通过审查是否保障行政相对人的权利或救济方式, 借以对行政优益权的适用形成有效制约机制。二是人民法院在审查行政优益权适用时, 注意财务平衡, 即行政主体适用行政优益权时是否补偿相对人利益。

  (一) 严格行政优益权解除条件

  在行政协议中, 行政主体能够拥有行政优益权主要源于公共利益需要, 这是法律赋予行政主体行政优益权重要依据之一[10], 且行政优益权是法律为行政主体实施行政管理提供的必要条件和重要保障。但行政协议中行政主体行政优益权的行使必然涉及公共利益与相对人权益的协调问题, 继而产生冲突。行政协议的双重属性也要求行政优益权在行使过程中必须考虑行政协议作为合同具有的契约精神。有学者主张“有限特权”观点, 具体而言就是行政主体享有的特权 (即行政优益权) 是有限的, 只有在公共利益受损时, 才能适用。只有公共利益受损的特定情况下, 行政主体和行政相对人才呈现暂时不平等法律地位[11]。笔者认为, 在强化行政优益权立法情况下, 即使公共利益遭到损害时, 仍需限制行政优益权的行使, 否则会使行政主体以维护公共利益为理由滥用行政优益权, 导致相对人合法权益受损。

  此外, 为体现合同的契约精神与价值, 行政主体适用优益权必须与相对人协商, 寻找解决途径, 将双方损失降至最低, 此举符合合理行政, 契合比例原则, 体现行政协议契约性。因此, 人民法院行政优益权司法审查机制应为:行政优益权行使前提是公共利益受损或遭受威胁, 且行政行为应合乎法律法规, 重点审查行政协议主体是否与相对人平等协商。

  我国人民法院在对行政优益权开展相关司法审查时, 应一并审查行政优益权使用过程, 这符合行政协议合法性审查要求。在司法审查时, 重点关注行政主体是否存在滥用行政优益权行为, 所谓滥用, 应包括行政主体在行使职权时, 是否依据行政法比例原则, 以造成最小损害为目标。当然, 在我国目前立法上, 并未对行政主体使用行政优益权作具体规范。应出台行政优益权适用相关法规, 细化行政优益权适用条件, 保护行政相对人合法利益。除可经由正向控制行政主体行使优益权, 还可逆向思维, 通过明确规定行政相对人权利, 反向约束行政优益权的使用[12]。

  (二) 平衡协议相关主体之利益

  考虑到我国国情, 加之行政优益权概念在我国引入时间相对较短, 并不能同法国和德国一样, 通过直接在法律中具体规定从而规制行政优益权。但并不意味着人民法院不予审查, 可借鉴相关经验, 在完善行政优益权司法审查工作时, 兼顾行政协议自身行政性与契约性, 注重行政协议当事人间的利益平衡或财务平衡。财务平衡, 即人民法院审查行政协议时, 审查行政主体适用优益权时是否已考虑行政相对人预期收益与实际获益及损失, 是否补偿行政相对人损失, 完成公共利益与商事间平衡[13]。如未能实现两者间平衡, 抑或行政主体使用优益权时并未对此约定, 人民法院司法审查时应要求行政主体补偿损失。如姜明安教授在《中华人民共和国行政程序法 (试拟) 》第八十五条中所言, “行政合同在履行过程中, 如出现影响国家或社会公共利益的重大情形, 要求变更或解除行政合同, 行政机关有权单方变更或解除行政合同。但行政机关单方变更或解除行政合同, 必须给因此受到损失的合同对方当事人以适当的补偿。”[9]进言之, 此处补偿并非“适当补偿”, 而应近乎于赔偿之补偿, 即需将相对人的实际投入与损失量化作为补偿标准, 甚至可考虑相对人一定预期收益。笔者提倡的“近乎赔偿之补偿”不是为了禁止行政主体适用行政优益权抑或将其关进制度的笼子, 而是试图通过“对价”方式平衡相关主体间利益, 进而限制行政优益权滥用。

  当然, 此处财务平衡不同于一般平衡理论, 作为一种动态平衡需要结合具体行政案例分析。人民法院在司法审查时, 涉及相对人的利益损失, 除应有补偿外, 预期收益与实际获益间差距也应纳入审查中, 从而最大限度平衡协议相关主体间利益[14]。人民法院在行政协议司法审查时, 应重点结合财务平衡理论, 同时兼顾行政主体与相对人权益, 并维护公共利益, 以期行政协议的目标在司法审查时被切实维护。

  五、余论

  加强行政优益权行使限度的司法控制, 人民法院需建立良好的规范机制。一是通过在具体司法实践中规制行政优益权的适用, 即法院通过行政程序规范具体方法。此外, 还可视行政相对人的权利或救济方式保障与否进行司法审查, 借以对行政优益权的适用形成有效制约。二是人民法院在审查行政优益权适用时, 注意财务平衡, 即行政主体适用行政优益权时对于相对人的利益是否予以补偿, 保障其权益。

  人民法院在实际操作过程中, 公共利益标准设置不能过低, 必须严格限制行政主体使用行政优益权, 完善能用—限用—补偿这一行政优益权适用体系。当然, 在人民法院审查行政协议时, 如能在最高人民法院意见或案例指导下, 重点兼顾行政主体与相对人权益, 维护公共利益, 以行政协议订立目标为基础, 将使司法审查更加完善。

  参考文献:

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  [14]章志远.新《行政诉讼法》实施对行政行为理论的发展[J].政治与法律, 2016 (1) .

  注释:

  1 参见中国裁判文书网http://wenshu.court.gov.cn/, 2018年11月28日访问。
  2 参见重庆市高级人民法院 (2015) 渝高法民申字第02201号行政裁定书。
  3 对于行政允诺的认知, 尤其在行政主体有无行政优益权问题上, 学界未有定论。诚如学者所言, “凡论及行政允诺的着述一般都会对其内涵的不同表述罗列一番, 由此可见, 行政允诺之内涵的界定确实存在很大的争议。”对于行政允诺能否适用行政优益权问题, 笔者以为, 一旦公众参与中的不特定个体接受行政主体的承诺并实施允诺行为之时, 不特定个体便已转化为特定个体, 并与行政主体缔结允诺意愿之合同。如此, 行政允诺即转化为行政协议, 因此行政主体亦可适用行政优益权。
  4 该案争议焦点引自江苏省高级人民法院 (2016) 苏行终字第90号行政判决书, 该案为最高人民法院涉行政优益权公报案例。
  5 参见山东省高级人民法院 (2017) 鲁行终字1170号行政判决书。
  6 参见浙江省高级人民法院 (2017) 浙行终字1495号行政判决书。
  7 参见最高人民法院 (2017) 最高法行申字4588号行政裁定书。
  8 该案判决理由参见最高人民法院 (2016) 最高法民再字234号民事判决书。此案虽为民事判决, 但其中涉及的协议属于行政协议, 法院已在判决书中予以详述。
  9 参见山东省高级人民法院 (2016) 鲁行终字442号行政判决书。10关于行政协议, 德国《行政程序法》专章共9条对其有具体规定, 为防止行政优益权的滥用, 对于行政优益权的适用条件亦在其中。参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》, 北京大学出版社2015年版, 第325页。

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