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南海地区渔业环保法律体系及其实施探析

时间:2019-04-02 09:08作者:曼切
本文导读:这是一篇关于南海地区渔业环保法律体系及其实施探析的文章,我国南海海域海水养殖、油气开发、船舶运输以及海岸工程等开发活动产生了环境污染问题, 威胁着南海海域渔业资源的可持续利用和生态安全, 而现行环境保护法律制度尚存不足。

  摘    要: 我国南海渔业活动及其以外的人类活动产生的环境问题, 严重污染了南海海域的水质, 威胁着南海渔业资源的可持续发展。我国南海海域渔业环境保护法律体系已形成, 提供了较为合理的制度安排。但仍存在一些法律问题, 其中以环境影响评价制度、海洋环境监测制度和海水养殖污染防治制度等方面的问题较为突出。因此本文提出以下法律对策:明确渔业部门在环境影响评价制度中的法律地位, 加强渔业海域环境监测的协调机制和完善海水养殖污染防治制度, 以期依靠法治的力量保护南海渔业资源的可持续发展。

  关键词: 南海; 海域; 渔业; 环境保护; 法律制度;

  Abstract: The fishery activities and the environmental problems caused by other human activities have seriously polluted the water quality and threaten the sustainable development of the fishery resources in the South China Sea. The legal system for environmental protection in the South China Sea has been established, providing reasonable institutional arrangements. However, there are still some legal problems, among which the environmental impact assessment system, marine environment monitoring system, and marine aquaculture pollution prevention and control system are the most prominent. Therefore, in order to protect the sustainable development of the fishery resources in the South China Sea by the power of the rule of law, the essay proposes the following legal countermeasures: clarifying the legal status of the fishery sector in the environmental impact assessment system, strengthening the coordination mechanism of environmental monitoring in the fishery waters, and improving the prevention and control system of mariculture pollution.

  Keyword: South China Sea; sea area; fishery; environmental protection; legal system;

  1 问题的提出

  海域是发展渔业和水产养殖业的渔业水域之一种。《中华人民共和国海域使用管理法》 (2001) 规定, 海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海底和底土。依据《中华人民共和国渔业法实施细则》 (1987) , 渔业水域是指“中华人民共和国管辖水域中鱼、虾、蟹、贝类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼、虾、蟹、贝、藻类及其他水生动植物的养殖场所”。渔业水域, 按照水域性质分为内陆渔业水域和海洋渔业水域。海洋渔业水域, 根据农业部2002年发布的《中国海洋渔业水域图 (第一批) 》编制说明, 是指“我国管辖的海域中, 鱼、虾、蟹、贝类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼、虾、蟹、贝、藻类及其他水生动植物的养殖水域”, 也是本文所指的海域渔业环境保护之客体对象。南海海域是我国第一批公布的海洋渔业水域之一[1]。由于地理因素, 南海海域形成同时具备热带和亚热带地区特征的海洋生态系统, 存在大量红树林、海草床、珊瑚礁等亚生态系, 这为南海渔业资源提供了良好生境, 也使其呈现出与东海、黄海渔业资源明显不同的特征。南海海域是我国重要的渔业自然资源开发区域。2018年, 联合国粮食及农业组织发布的《世界渔业和水产养殖状况——实现可持续发展》报告显示, 2016年, 我国海洋总渔获量位居世界首位。2015年, 我国南海沿海省份1渔业产量巨大, 海洋捕捞产量552万吨, 占我国海洋捕捞总产量的42.0%, 海水养殖产量847万吨, 占我国海水养殖总产量的比重达45.1%2。南海海域也是敏感的环境要素, 海洋环境污染导致水质下降, 将直接影响海域渔业资源的生存环境。如何确保我国南海海域渔业资源的可持续利用, 保护我国南海海域渔业生态环境至关重要3。

南海地区渔业环保法律体系及其实施探析

  20世纪80年代, 《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国渔业法》等法律颁布施行, 我国初步形成了海洋和海域环境保护基本法律制度框架。20世纪90年代以来, 我国通过修订法律和制定相关规范性文件使法律制度不断调整和加强。例如, 2013年国务院发布《国务院关于促进海洋渔业可持续发展的若干意见》 (国发[2013]11号) , 提出坚持资源利用与生态保护相结合的基本原则和海洋生态环境的保护措施。2016年农业部印发《全国渔业发展第十三个五年规划》 (农渔发[2016]36号) , 提出坚持生态优先, 推进绿色发展的基本原则, 要求改善水域生态环境, 对南海、渤海、东海等10个区域提出生态保护的指导意见。

  近年来, 国家非常重视海洋渔业水域环境保护, 采取了一系列措施, 我国南海海域环境状况有所改善4, 但水质恶化趋势仍未能遏制。2015年农业部和环境保护部发布《中国渔业生态环境状况公报》, 公报显示南海海域仍存在无机氮和活性磷酸盐等污染物质超标情况, 超标范围包括汕头近岸幼鱼、幼虾索饵场, 珠江口伶仃水域中华白海豚自然保护区等水域。生态环境恶化的状况尚未得到根本改善, 其主要原因在于大部分海域是开放性的。由于海域的整体性和流动性, 南海渔业环境不仅受到渔业活动自身的影响, 也受到渔业以外的人类活动的影响。首先, 南海海域的海水养殖活动是渔业环境遭受污染的主要成因。1986年《中华人民共和国渔业法》颁布后, 实行以“养殖为主”的渔业发展方针5, 改变了以传统的捕捞为主的渔业资源开发利用方式。南海海水养殖业逐渐成为海洋渔业产业的“主力”。而海水养殖中的残饵、粪便等有机物, 氮、磷等营养盐和投放的药物、化学剂等物质会引起水体下部缺氧和水体富营养化等环境问题, 威胁渔业资源的生存环境。国家海洋局南海分局2016年公布的《南海区海洋环境状况公报》 (以下称《公报》) 显示, 南海区海水增养殖区水质存在营养盐和石油类等超标物质[2]。

  其次, 南海渔业环境污染源的另一个主要来源是海岸工程建设项目、船舶及其作业活动等。伴随着国家海洋强国战略、“21世纪海上丝绸之路”建设和海南自贸区建设的逐步推进, 我国对南海丰富的油气资源、港口、海运资源的开发将向纵深拓展, 这一类别活动对南海渔业环境的负面影响将日渐凸显: (1) 陆源污染。随着南海沿海地区经济社会的快速发展, 大量居民生活污水、工业废水、农业面源污染等陆源污染物排入海洋, 污染水质, 引发赤潮, 严重破坏海洋生态结构, 导致鱼类窒息死亡。《公报》显示, 2016年, 南海陆源入海排污口共110个, 5月和8月, 被监测的入海排污口邻近海域水质劣于第四类海水水质标准的分别占监测总数的64%和71%[1];陆源污染、海水养殖污染等因素引发南海赤潮灾害共17次。 (2) 油气开发污染。《公报》显示, 2016年南海油气开发区生产污水排海量为17876万立方米、钻井液排海量为24 860立方米, 钻屑排海量为18 172立方米[2]。 (3) 船舶污染。南海航道是当今国际贸易和海上运输最繁忙的国际航道之一, 每年经过南海运输的货物、石油和液化石油气等分别占世界货物总量、石油运输总量和液化石油气总量的1/3、1/2和2/3[3]。船舶碰撞溢油事故一旦发生, 将导致严重的渔业水域污染事故。例如, 2004年珠江口船舶碰撞溢油事故中, 泄油量达1200吨, 在碰撞点以西120海里出现了一条长600米、宽50米的油污带, 严重污染了附近海域, 给海洋渔业造成严重损害[4]。 (4) 港口建设、航运业船舶和渔船修造业等海岸工程项目造成的污染。以海南省的港口建设为例, 2008年海南省交通厅公布的《海南省港口布局规划》显示, 截至2008年, 海南省共分布有22个经营客货运输的港口、港区或港点 (不包括军港和纯渔港) 。港口会产生系列污染物质, 污染渔业水域, 如港口生产的污水, 船舶排出的生活污水、生活垃圾, 装运有毒化学品船舶的洗舱水等。

  我国南海海域的渔业活动及其以外的人类活动产生的环境问题, 无疑威胁着南海渔业资源的可持续发展。那么, 我国南海海域渔业环境保护的法律体系和制度现状、作用如何?人们如何通过完善法律体系和制度实现南海渔业资源和环境保护的可持续发展?

  2 我国南海海域渔业环境保护的法律体系

  我国南海海域渔业环境保护的法律规范体系已经形成。在国家层级, 其由《中华人民共和国环境保护法》 (2014) 、《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2017) 《中华人民共和国渔业法》 (2013) 等国家法律, 《水产资源繁殖保护条例》 (1979) 《渔业法实施细则》 (1987) 等国务院行政法规, 《渔业水域污染事故调查处理程序规定》 (1997) 《海洋生态损害国家损失赔偿索赔办法》 (2014) 等部门规章构成。

  《中华人民共和国环境保护法》 (2014) 是我国生态环境保护的基本法律。该法规定了向海洋排放污染物、倾倒废弃物, 进行海岸工程和海洋工程建设, 应当符合法律法规规定和有关标准, 防止和减少对海洋环境的污染损害等规则, 为我国南海海域渔业环境保护提供了立法基础性依据。

  《中华人民共和国海洋环境保护法》是我国专门调整海洋环境保护的法律。该法于1982年制定, 首次在法律上规定了渔业水域的范围。现行的《中华人民共和国海洋环境保护法》经过了1999年的修订, 2013年、2016年和2017年三次修正后, 规定了保护海洋渔业水域环境的如下法律制度:污染物排放总量控制、海洋环境质量标准、水污染物排放标准、征收海洋排污费、海洋环境监测、海水养殖场的环境影响评价、渔业水域环境损害法律责任等。该法明确了渔业部门对渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理职责, 同时考虑到了海洋渔业水域的开放性和防治渔业以外的人类活动对渔业水域环境的污染损害, 要求渔业部门和环保部门开展协调管理。该法规定环保部门应将设置入海排污口情况通报渔业部门;环保部门等有关部门在审批海岸工程的环境影响评价文件前, 必须征求渔业部门意见;海洋行政主管部门在海洋倾倒区的选划和批准上, 必须征求渔业部门意见。

  《中华人民共和国渔业法》的调整范围包括涉海渔业资源的养护、管理和渔业水域环境的保护。该法1986年制定, 历经四次修正。《中华人民共和国渔业法》的修正呈现出从渔业资源管理到渔业资源管理和渔业水域环境保护双重功能的立法进步。例如, 1986年该法对渔业水域的生态环境保护仅做原则性规定, 2000年该法修正时新增了规范养殖、渔业水域生态环境的监督管理、渔业污染事故的调查处理、造成渔业水域生态环境破坏或渔业污染事故的法律责任等规定。配合《中华人民共和国渔业法》实施的还有一些重要的渔业部门规章, 如农业部制定的《渔业水域污染事故调查处理程序规定》 (1997) 《渔业水域污染事故调查鉴定资格管理办法》 (2000) 等。值得一提的是, 2014年国家海洋局制定的《海洋生态损害国家索赔办法》, 重点围绕海洋生态损害国家索赔的目的依据、适用范围、索赔内容、索赔主体、索赔途径、保全措施、信息公开和赔偿金用途等方面制定了规则。该办法为海洋生态损害国家损失索赔工作提供了可操作性的规则。

  南海地缘因素决定了地方性法规是渔业水域环境保护的重要依据。在地方层级, 南海沿海地区颁布了操作性强的地方性法规或地方规章, 如《海南省海洋环境保护规定》 (2008) 《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》 (2015) (以下称《海南省渔业法实施办法》) 。这些地方性法规是国家立法的有效衔接和补充。

  3 我国南海海域渔业环境保护法律制度的实施性问题

  我国南海海域渔业环境保护法律体系基本完善, 形成了较为合理的制度安排, 对渔业资源的可持续发展发挥了重要的保障作用。但不可否认, 其仍存在一些法律制度的实施性问题, 其中以环境影响评价制度、海洋环境监测制度和海水养殖污染防治制度等方面的问题较为突出。

  3.1 渔业部门在环境影响评价制度中法律地位不明

  在我国南海沿海地区, 港口建设等海岸工程建设项目的建设行为以及营运性行为都会对渔业水域环境产生污染威胁。环境影响评价制度作为从源头控制环境污染和生态破坏的法律手段[5], 在我国南海海域渔业环境保护中应予应用, 预估工程建设可能给海洋环境带来的危害, 并提出相应的防范措施, 以规制海岸工程建设项目可能对渔业水域和渔业资源产生的环境污染和生态破坏。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2017) 第43条的规定, 环保部门在批准海岸工程的环境影响评价文件前, 必须征求海洋部门、渔业部门等部门的意见。此环节的目的在于, 环保部门需要在与渔业部门等部门利益相协调的前提下对海岸工程做出审批与否的决定[6]。对此, 除海南省以外的南海沿海地区地方性法规均明确了环保部门在批准环境影响评价文件之前应征求渔业部门的意见 (表1) 。

  由表1可见, 大部分南海沿海地区地方性法规对渔业部门在环境影响评价制度中的法律地位做了原则性规定, 除《广西壮族自治区海洋环境保护条例》 (2013) 在上位法基础上规定“必要时, 可以举行听证会”外, 南海沿海地区地方性法规对该行为模式的规定, 只是对上位法的条款重复表述, 虽有文字性改动, 但在实质上并未细化或补充上位法的权利义务分配。如未涉及渔业部门对环境影响评价文件的核准权限、核准程序, 及其意见对环境影响评价文件的审批是否有决定意义等具体内容。

  中央赋予地方立法权之目的是“保障国家宪法、法律、行政法规在各地得以贯彻实施之所需”[7]。这就要求地方立法发挥具体实施作用, 根据地方实际情况对原则性较强的上位法进行细化和补充。南海海域渔业水域所具有的开放性和流动性的特点, 需要进一步完善跨部门管理机制, 加强环保部门与渔业部门有效、及时的互动衔接, 以正确判断海岸工程建设项目是否可能危害渔业水域生态环境。然而, 南海沿海地区地方性法规只是对上位法的重复强调, 并没有细化制定可操作性的规则, 难以明确渔业部门在环境影响评价制度中的地位, 没有发挥环境影响评价制度在渔业水域环保中的风险预防作用。

  3.2 南海海域渔业环境监测管理协调性不足

  环境监测是指间断或连续地测定环境中主要污染物的浓度, 观察、分析其变化及其影响环境的过程[8], 其直接目的就是获取具有代表性、准确性、可比性和完整性的环境信息, 为科学的环境管理工作服务[9]。在我国南海海域, 海水养殖业、油气资源开发、船舶运输、海岸工程建设以及陆源污染排放等人类涉海活动都不同程度地造成了南海渔业水域的水质污染, 破坏了海洋生境。因此, 南海海域亟待完善环境监测制度, 开展渔业水域的环境质量监测, 为渔业水域的合理开发和使用、涉及渔业的项目工程的环境影响评价、渔业水域污染事故的调查处理等工作提供基础资料和科学依据。《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2017) 规定, 海洋部门对海洋环境监测进行监督管理, 行使海洋环境监督管理权的部门分别负责各自所辖水域的监测, 如渔业部门负责监督管理渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监测, 以及渔业水体水环境质量监测, 环保部门负责监督管理陆源污染物和海岸工程建设项目的监测, 海事部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监测6。

  表1 地方性法规对海岸工程建设项目环境影响评价制度的规定
表1 地方性法规对海岸工程建设项目环境影响评价制度的规定

  在我国现行立法中, 涉及海洋环境监测的部门众多, 却没有规定协调机制对各部门进行协调。我国南海海域污染源包括养殖污染、陆源污染、海岸工程建设项目的污染和船舶污染等, 因而涉及的监测部门众多, 除国家海洋局南海分局外, 还有各地环保部门、渔业部门、海洋部门等。各部门的监测区域存在交叉重复, 如海洋部门监测的覆盖范围包括滨海区 (入海河口、排污口) 、近岸海域、近海海域等, 环保部门的监测覆盖范围包括近海海域、入海河流等。而且, 由于部门协调机制的欠缺, 各部门按照分块管理模式和各自职责需求制定和实施监测任务、计划, 未实现数据共享, 这导致各部门监测管理职能分散、交叉与重叠, 增加了监测成本, 降低了监测的工作效率;而且各部门的监测技术和标准也不同7, 导致渔业水域环境监测数据资料的统一性和标准化难以实现, 从而影响环境影响评价工作和渔业水域污染事故调查处理结果的公平、公正。

  3.3 海水养殖污染防治法律制度不完善

  随着海水养殖业的迅猛发展, 渔业养殖依赖的载体——海洋养殖渔业水域环境保护十分重要。《中华人民共和国渔业法》 (2013) 和《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2017) 都规定了渔业养殖污染防治的相关法律规则, 南海沿海地区地方性法规也高度重视相关法律规则的制定, 但还存在海水养殖污染防治法律配套规则不完整及法律责任不统一的问题。

  (1) 海水养殖污染防治法律配套规则不完整。海水养殖污染防治法律配套规则不完整, 缺乏可操作性, 难以有效执行。《中华人民共和国渔业法》在2000年修正中新增的第19条规定, “从事养殖生产不得使用含有有毒有害物质的饵料、饲料”;第20条规定养殖“应当科学确定养殖密度, 合理投饵、施肥、使用药物, 不得造成水域的环境污染”, 这些规定初步形成了海水养殖污染防治的法律制度。南海沿海地区省份根据《中华人民共和国渔业法》制定了具体的省级渔业法实施办法或管理条例等地方立法8。然而国务院的行政法规《渔业法实施细则》自1987年制定实施至今, 未根据修正后的《中华人民共和国渔业法》进行修改或重新制定, 导致养殖污染防治法律制度在执行中缺乏统一性, 而有些立法空白如防治养殖污染相对应的法律责任则仍有待填补。

  (2) 海水养殖污染防治法律责任不统一。针对海水养殖污染, 由于上位法对相应的法律后果缺乏规定, 而地方性法规进行了填补性规定, 这本身值得肯定, 但又产生了新的问题, 即各地地方性法规对同一类型违法行为的法律责任规定不统一。例如, 《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2017) 和《中华人民共和国渔业法》 (2013) 都要求海洋养殖应当科学确定养殖密度, 合理投饵、施肥、使用药物, 防止造成污染, 却没有规定相应的法律责任。对此, 大部分南海沿海地区的省级地方性法规规定了海水养殖污染防治的法律责任, 对国家层面立法的空白进行补充 (表2) 。

  由表2可见, 南海沿海地区地方性法规对法律责任的规定各有地方特色, 但也存在不统一的情形。对于同一违法行为, 出现了不同行政区域的地方性法规所规定的法律后果不同的情形 (行为模式1、2中的广东和广西的不同规定) , 甚至出现了同一行政区域的不同地方性法规所规定的法律后果也不同的情形 (行为模式1中的广东的两项地方性法规) 。这些法律规定的不一致, 直接导致了法律适用的困难。

  4 我国南海海域渔业环境保护的法律对策

  目前, 我国南海海域渔业环境保护法律制度存在不足, 已不能满足渔业水域环境安全保护的实际需求, 难以遏制渔业水域环境恶化的趋势。对此, 本文提出以下对策, 以进一步完善相关的法律制度。

  首先, 明确渔业部门在环境影响评价制度中的法律地位。根据《中华人民共和国立法法》 (2015) 第72条的规定, 地方人大及其常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规”;第73条规定, “制定地方性法规, 对上位法已经明确规定的内容, 一般不作重复性规定”。所以, 地方立法进行立法时, 应当摒弃简单重复立法的做法, 在不与上位法相抵触的前提下, 对上位法的原则性规定做出具体的细则规定, 以发挥地方立法的具体实施作用。

  为了明确渔业部门在环境影响评价制度中的法律地位, 厘清其在渔业水域中的环境保护职责, 南海沿海地区地方立法应结合南海海域海岸工程的实际特点, 对上位法进行细化、具体化, 使其更具可执行性和可操作性。南海沿海地区地方立法可在现行《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2017) 第43条规定的环境影响评价程序和内容的基础上, 明确以下内容: (1) 渔业部门的审查内容, 主要包括海岸工程建设项目是否符合渔业水域环境保护管理要求、项目的生态环境保护措施和环境风险预防措施是否有效可行、能否接受项目对渔业水域环境产生的影响等。 (2) 强化部门间的职能衔接, 明确渔业部门的意见在环境影响评价文件审批中的必要性。渔业部门在当地渔业水域生态环境承载力的基础上, 根据海洋渔业水域环境监测的数据, 提出专业意见, 再由环保部门根据渔业部门的意见, 决定是否批准该环境影响评价文件。

  表2 地方性法规对同一行为模式的不同法律后果规定
表2 地方性法规对同一行为模式的不同法律后果规定

  其次, 加强南海海域渔业环境监测的协调机制。为增强南海渔业水域环境监测的协调性, 建议由环保部门负责协调部门的监测分工, 加强部门联动, 以提高监测管理效率, 减少重复监测, 降低监测成本。2018年3月, 党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》, 将国家海洋局的海洋环境保护职责划入生态环境部, 由生态环境部统一负责生态环境的监测工作[10]。生态环境部将以陆海统筹为原则统一组织开展海洋环境监测工作[11]。2018年8月, 生态环境部印发《生态环境监测质量监督检查三年行动计划 (2018—2020年) 》, 要求强化部门联动, 建立信息共享机制。

  此次机构改革后, 生态环境部积极履行海洋环境保护职责, 并采取措施加强海洋环境监测的协调机制建设, 为客观、科学评价渔业水域环境质量状况提供客观、准确的监测数据, 反映污染防治成效, 为渔业资源和环境保护的可持续发展提供有力的支撑。为了避免法律的滞后性, 需要及时对《中华人民共和国海洋环境保护法》等相关法律法规做出相应的修改, 明确环保部门对海洋环境监测的监督管理职责, 并协调各部门的海洋环境监测工作。为保障法律的统一性、协调性, 同时, 也是科学监测南海海域渔业水域多种污染源的要求, 南海沿海地区地方立法也要做出相应修改。

  最后, 完善海水养殖污染防治制度。一方面, 应当细化海水养殖污染防治的法律配套细则。地方立法具有实验创新作用, 即以现行立法的形式为中央立法积累经验[12]。因此, 可在现行《中华人民共和国渔业法》 (2013) 对养殖污染防治制度原则性规定的基础上, 总结南海沿海地区地方立法的实践经验, 将其及时反馈到国家立法中, 对养殖污染防治的禁限措施及相应的法律责任进行细化和明确。例如, 《广东省渔业管理条例》 (2015) 第14条对养殖禁限措施的规定, 合理使用渔药、饵料、饲料、添加剂, 并做好使用记录, 不得使用含有毒有害物质的渔药、饲料、饵料、添加剂等;不得向养殖水域倾倒生产、生活垃圾;及时、合理地处置被污染或者含病原体的水体和病死养殖生物, 防止病害传播。第40条对违反第14条的行为规定了相应的法律责任:“责令改正, 情节严重的, 可以处三万元以下罚款”。通过充分吸纳南海沿海地方立法经验, 修改或重新制定《中华人民共和国渔业法实施细则》, 明确禁限措施, 为从事水产养殖的单位和个人提供行为准则。另外, 还要明确禁限措施的法律责任:责令限期改正, 明确罚金条款, 并对责令限期改正整改不力的行为规定后续的法律责任。

  另一方面, 应当统一海水养殖污染防治的法律责任。南海沿海地区地方性法规中, 对同一违法行为的法律责任规定不统一, 这不利于法律作用的实现。规定法律责任之目的在于发挥法律的强制作用。法的强制作用是指法为保障自己得以充分实现, 运用国家强制力制裁、惩罚违法行为。[13]从法律的运行来说, 同一行政区域内不同地方性法规的法律后果不同, 直接导致之后的执法中法律适用的困难。例如, 针对不合理处理被污染或含病原体的水体的行为, 《广东省渔业管理条例》 (2015) 和《广东省海洋环境保护法实施办法》 (2015) 规定的处罚数额不同, 会导致行政机关执法依据选择的难度, 降低行政效率, 存在引发行政纠纷和滥用权力的可能, 最终导致法律的强制作用难以实现。因此, 法律责任不统一的危害不容忽视, 并亟待解决。在国家立法层面, 应明确海水养殖防治法律责任的法律规则, 为地方性法规的立法提供统一的立法依据。地方性法规是对上位法的执行, 因而只有上位法的规定明确, 才能使地方立法在与上位法保持一致的前提下相统一。还有, 地方立法机关应当提高立法工作人员的立法技术, 强化地方立法专业性。立法工作人员立法技术的欠缺是法律责任规定不统一的主观原因。立法者在法律制定时对法律颁布后对现存法律协调性的掌控程度, 是影响地方立法能否科学有效运行的关键因素[14]。

  结语

  我国南海海域海水养殖、油气开发、船舶运输以及海岸工程等开发活动产生了环境污染问题, 威胁着南海海域渔业资源的可持续利用和生态安全, 而现行环境保护法律制度尚存不足。因此, 我国南海海域渔业环境保护的法治建设任务还比较艰巨。南海沿海地区地方立法应当对海岸工程建设项目环境影响评价制度进行细化, 明确渔业部门的法律地位;国家立法应当及时明确环保部门对海洋环境监测的监督管理职责, 规定较为统一的海水养殖污染防治禁限措施和法律责任。如此, 国家立法和地方立法的法治合力将为南海海域的渔业环境提供有效的法律保护。

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  注释:

  1 本文所研究的南海沿海省份主要包括海南省、广东省、福建省和广西壮族自治区, 研究范围不包括我国台湾省。
  2 笔者根据2016年中国海洋统计年鉴公布数据统计得出的结果。参见:中国海洋经济信息网. 2016年中国海洋统计年鉴[EB/OL].[2018-07-25].http://www.cme.gov.cn//info/2009.jspx.
  3 笔者从国内法的法律角度探讨保护我国南海海域渔业环境。国内法是指由特定的国家创制的并适用于本国主权所及范围内的法律。参见:邹瑜, 顾明, 高扬瑜等.法学大辞典.北京:中国政法大学出版社, 1991:931.
  4 2015年农业部和环境保护部发布的《中国渔业生态环境状况公报》显示, 实施监测的南海区海洋天然重要渔业水域中, 石油类、化学需氧量、重金属监测指标均未超标, 而且汕头近岸幼鱼、幼虾索饵场的化学需氧量平均浓度以及昌化近岸马鲛、鱿鱼等经济鱼类产卵繁殖场的无机氮平均浓度明显降低。
  5 《中华人民共和国渔业法》 (1986) 第3条规定, 国家对渔业生产实行以养殖为主, 养殖、捕捞、加工并举, 因地制宜, 各有侧重的方针。
  6 《中华人民共和国海洋环境保护法》 (2014) 第5条、第14条。
  7 海洋部门适用的标准有《海洋监测规范》 (GB 17378) 、《海洋生物质量》 (GB 18421) 等。环保部门适用的标准有《海水水质标准》 (GB 3097) 、《渔业水质标准》 (GB 11607—89) 等。渔业部门适用的标准有《渔业 (水产养殖) 水质标准》。
  8 《海南省渔业实施办法》 (2016) 第15条、第38条, 《广东省渔业管理条例》 (2015) 第14条、第40条;《福建省渔业实施办法》 (2015) 第15条、《广西壮族自治区渔业实施办法》 (2016) 第17条、第41条。

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