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国际法视角探析美国单边金融制裁

时间:2018-11-26 11:20作者:曼切
本文导读:这是一篇关于国际法视角探析美国单边金融制裁的文章,只有在政治上、经济上、文化上足够强大, 中国才有实力与美国进行彼此平等、相互妥协的外交对话和政治博弈, 渐进式地改变目前这种欧美主导的经济金融秩序, 这是应对美国单边金融制裁的根本条件。

  摘    要: 金融制裁是经济制裁的形式之一, 美国为实现其全球战略, 频频挥舞制裁大棒, 近年来也开始波及到中国的企业。对于单边金融制裁, 首先必须认识到单边主义仍然是国家主权的自由意志, 并且金融制裁作为一种经济强制手段, 本质并未违反国际强行法, 甚至可能形成一种国际习惯法。中国为有所应对, 不仅应对美国单边金融制裁的法律体系、运行机制做相关解读, 更有必要着重基于国际、国内两个方面对美国单边金融制裁做出回应, 尤其是如何构建国内的反制裁阻却机制。

  关键词: 单边主义; 金融制裁; 域外管辖权; 反制裁;

国际法视角探析美国单边金融制裁

  以美国发起“301”调查为标志的这场中美贸易摩擦日渐升级, 两个大国可能也会采取诸多形式的制裁与反制裁措施。美国政府借口中国企业违背其出口管制法或对某些国家的单边制裁令, 对中国企业海外贸易或投资行为实施单边金融制裁, 以遏制中国企业海外拓展的步伐。基于此, 有必要对美国单边金融制裁法律机制、性质及相应的反制和应对措施进行深入研究。

  一、美国单边金融制裁概述

  金融制裁是经济制裁的特殊形式, 通过冻结或没收资产、拒绝金融服务、禁止投融资活动等直接或间接措施, 对被制裁对象的资金融通机制进行阻碍或者施加其他不利影响, 造成被制裁对象正常的金融秩序受到损害, 国内经济机制不能有效运转。与同为经济制裁手段的贸易制裁、石油制裁、粮食制裁等相比, 金融制裁更具针对性, 目的是将被制裁对象完全排除在全球金融系统之外, 使其资金流通和支付结算系统陷入瘫痪。金融制裁通常并非只为实现经济目的, 而是配合制裁国的全球战略, 服务于政治利益。作为经济制裁的特殊形式, 金融制裁也是以压促变, 借助经济手段实现政治或安全目的。

  单边主义的金融制裁, 指单独的一国 (如美国) 依据其国内法规定, 由其国内的立法、执法、司法机关决议、发起及实施的金融制裁。当今世界上有能力发动单边金融制裁的国家只有美国, 基于美国在国际金融市场上的关键供应者角色和美元在国际结算中的核心地位, 当今的金融制裁在很大程度上属于美国的特权。美国在战后建立了以国际货币基金组织和世界贸易组织为代表的全球金融体系、全球贸易体系, 确立了自身在经济领域内的主导地位, 尤其是国际结算货币体系。其他国家并无这种在全球体系中的绝对话语权和控制力, 因此也不具备实施金融制裁的条件。美国曾针对俄罗斯、伊朗、朝鲜等国家展开单边金融制裁, 从最终效果来看, 基本实现了美国的利益要求, 因而美国日益通过单边金融制裁手段维护其利益、巩固传统优势。

  美国有关单边金融制裁的国内法律体系是由国会立法、行政法规、总统命令及专门制裁法案构成的一个层层递进的立法、执法、司法的互动机制, 起核心作用的是《国际紧急经济权力法》 (International Emergency Economic Powers Act) 与《国家紧急状态法》 (International Emergency Economic Powers Act) , 以及作相应补充性规制的《爱国者法案》 (USA Patriot Act) 和《国防授权法》 (National Defense Authorization Act) 。还有专门的制裁法案, 如针对朝鲜和古巴的《对敌贸易法案》、《伊拉克制裁法案》、《伊朗制裁法案》、《古巴民主法案》和《国际安全和发展合作法案》等。另外, 美国总统和财政部根据国家利益和政策需求, 也可能通过颁布行政命令或者专门的行政条例发起金融制裁。

  单边金融制裁依其性质而言, 是一种非暴力的经济强制, 或者经济压力行为。经济强制在二战后大行其道。二战前, 经济强制也曾偶然用来作为推行帝国主义国家意志的外交手段, 但彼时直接通过战争的武力强制手段无疑更具效果, 因此经济强制还未受到普遍关注。当今建立了以联合国安理会为中心的集体安全制度以确保国际社会的和平与安全, 战争这一最为古老的人类解决彼此纷争的手段, 某种程度上已被束之高阁。由于全球经贸联系的彼此紧密, 世界一体化趋势的日益深入, 在全球治理体系中拥有相对强势话语权的超级大国完全可以利用垄断规则标准的制定权、对经贸领域和金融体系的掌控力, 向其他利益相关方施加积极的或者消极的影响力, 相比赤裸裸的军事手段, 以文化输出、经济干预和贸易压力这样相对温和的措施实现的效果更具优势。美国作为战后至今唯一的超级大国, 更是乐于且精于金融制裁之道, 是世界上实施单边金融制裁次数最多的国家。

  二、美国单边金融制裁的国际法分析

  国际法的最终目的是为了实现一种国际秩序, 试图在主权国家间彼此平等、互不管辖规则的基础上, 构建出能够尽可能确保长期、稳定、宏观、和平的国际秩序。经济制裁或者金融制裁究竟是诱发了反和平的因素, 还是作为一种战争的替代手段, 使得主权国家间能以一种更加文明的非武力方式缓和彼此的纷争, 对这一问题, 美国第28任总统威尔逊认为:经济制裁作为一种和平的强制手段具有很多优点, 这是一种经济、和平、安静和致命的手段, 是一种挽救的力量, 不需要牺牲该国的任何生命, 却可以对该国施加难以抵抗的压力。现在的世界秩序远未达致永久和平的理想状态, 两害相权取其轻, 经济制裁或者金融制裁至少不会直接导致大规模的伤亡和毁灭, 从这一点来说, 国际法本身具有的品格、旨趣及所欲达成的状态是可以容忍这种非武力的强制手段的。

  从20世纪初国际强行法理论诞生, 到1969年这一名词被写入《维也纳条约法公约》, 再到国际和国内法庭开始运用这一理论进行实际操作的近一百年间, 人们不停地在为国际强行法的起源、内涵、运用和影响作解说、添注脚。《维也纳条约法公约》第53条对国际强行法定义为“国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律, 条约在缔结时若与之抵触者无效”。显然, 排除国家间的经济性强制很难上升为强行法的范畴, 因为在国际社会并未对此形成大多数的一致意见。

  目前为止并未见任何成文国际法文件, 禁止单边经济制裁或者金融制裁。在《联合国宪章》和《国际法原则宣言》这两个重要的国际法文件中, 也只是明确了武力强制为不允, 而并未禁止经济性的强制。1970年《国际法原则宣言》特别委员会在起草第一条法律原则时遇到“经济强制”的禁止问题, 捷克斯洛伐克代表、南斯拉夫代表和八个非洲国家代表分别向特别委员会建议将“经济强制”写入第一条原则规定的禁止范围, 但最终并未得到采纳。国际法院在审理尼加拉瓜军事与准军事一案时, 美国对尼加拉瓜采取了经济制裁措施, 如停止经济援助、实施完全贸易禁运, 美国还利用自己在国际金融组织中的影响, 阻止其他国家向尼加拉瓜提供预备用于发展经济的贷款。对于尼加拉瓜主张美国用非武力的方式干涉其内部事务的指控, 国际法院给予如此回应:“法院仅须确认, 不能将案中所指的经济措施看作是对不干涉习惯法原则的违反。”顾德里奇教授和翰姆布罗教授都参加过旧金山制宪会议, 他们一致认为:“既然宪章没有明确规定, 那么, 被一般禁止就专指武力。”以此看来, 联合国的文件某种意义上代表着国际社会的共识, 似乎说明经济强制为国际法所允许, 这一观念也体现了世界上绝大部分国家的法律确信。联合国安理会也曾多次做出有关经济强制的决议1, 安理会决议在当今以联合国为核心的全球治理体系中拥有重要影响, 有学者就指出, 安理会决议数量之多, 强制力之高, 使得决议不仅具有国际法渊源上的意义, 甚至具有某些相对于条约、习惯或判例的优势。安理会决议实质上已经成为一类国际法渊源, 尽管安理会决议做出的经济强制是一种多边措施, 而非单边措施, 但至少经济强制本身的国际法适法性是得以确证的。

  根据《奥本海国际法》:“各国组成的国际社会共同同意, 认为国际行为规则应由外力加以强制执行, 在没有为此目的而成立的中央权威机关的情形下, 各国有时用自助和干涉等方法将法律掌握在自己手中。”单边主义仍然处于主权国家自由意志范围之内, 主权国家因实现本国或本民族利益之考虑, 采取的经济、贸易、金融等非暴力手段, 没有违反国际公法的强行规定或禁止规定。主权之上无管辖, 今天仍然是难以被颠覆的国际法原则, 同样构成国际法的基石。须知国际法在当今世界体现出前所未有的公信力和影响力, 不完全在于国际法理论的日渐成熟和臻于完善, 还在于相互依存的国际环境和厌弃战争的人类共识。主权国家仍然在理论上保持着恣意行动的主权意志自由, 一旦现有的国际秩序被打破, 任何国家都会立刻抛弃国际法观念的约束, 重回单边主义泛滥的国际丛林社会。单边主义可能是在主权日渐弱化的当今世界, 主权国家最后保有的强制手段, 既可为干涉他国之刃, 又可作护卫本国之障。

  单边金融制裁是否能成为一个国际习惯的问题, 目前较为普遍接受的判断方式是国际习惯法构成两要素说———客观上的国家实践和主观上的法律确信。从广义的经济制裁看来, 不仅美国长期实施单边制裁措施, 欧洲各国和日本、澳大利亚等也都有国内相应的单边主义制裁立法, 如日本在其《外汇与外贸法》规定了国际金融制裁制度, 允许日本政府在“为维护日本的国际贸易收支平衡”的情况下, 下达有关的行政命令, 以禁止向外国或者外国人进行支付, 主管部长可以根据政府的相关决定要求特定的外国或者外国人为获得从日本的支付取得特别许可。因此有学者认为, 冷战结束后美国大量使用包括金融制裁在内的经济制裁, 表明经济制裁已经成为一种公认的国际习惯。从法律确信这一主观立场来说, 现实中很少会有国家明确表示放弃单边制裁措施, 新兴国家如中国、俄罗斯、印度、南非等也没有明确发表有关该问题的专门意见, 对于单边主义措施的彻底放弃给每个主权国家都会带来一种现实威胁, 因为在单边主义违反国际公法还没有成为普遍承认的国际法强行原则之前, 首先承诺放弃单边措施就意味着对国家主权权力无对等的让渡, 主权国家将因此陷入非常不利的境地。国际社会的主要力量并没有就单方面胁迫措施及其所涉及的各种复杂问题展开充分的讨论和博弈。实施单边制裁是行使国家主权的表现, 单边主义某种程度上正是对国家主权至上这一传统国际公法基本原则的明证。单边金融制裁目前的确受到诸如WTO规则等的限制, WTO争端解决机制就明确要求各国因履行WTO相关承诺产生的争端, 由争端解决机制强制管辖, 并且各国不得行使对该条款的保留权。某种程度上在WTO的体系内, 主权国家的自由意志受到了限制。但是如果就此认为单边制裁已经被国际法所否认或者为各主权国家所抛弃, 就明显不符合国际法的现实了。单边制裁一定意义上, 还是主权国家对抗他国的国际不法行为或者国际侵权行为多能够采取的对抗措施, 单边制裁本身并不具备国际法上正义或者不正义的价值评判意义, 而应当综合考虑制裁国施加制裁措施的动机、对国际秩序的影响程度以及国际环境综合考量。中国正在倡导和推进“一带一路”建设, 由于沿线国家地缘政治环境复杂, 中国的国家利益可能受到威胁和损害, 必要时中国同样可以考虑施以经济制裁或金融制裁, 以维护国内企业、公民的合法权益。

  三、美国单边金融制裁的法律应对、思考

  美国的单边主义金融制裁在当前的国际政治经济格局下仍会对其他国家构成严重威胁, 中国正在更多地参与国际经贸领域竞争, 在全球治理体系中的话语权增大, 不免触及美国的传统优势地位, 面临着美国单边金融制裁的现实威胁, 一方面中国要积极争取摆脱美元的控制, 推动人民币国际化, 另一方面要积极利用法律途径应对美国的单边金融制裁。

  (一) 通过WTO争端解决机制应对美国单边金融制裁措施

  WTO是当今最具公信力和执行力的国际经贸组织, 其以强制管辖权和强制执行机制为特色的争端解决机制, 提供了可资利用以应对美国单边主义政策的可能性。中国可将因美国实施单边金融制裁引发的争端提交至WTO争端解决机制裁决, 而且此方面已有其他相关实践。20世纪90年代, 欧盟曾认为美国依据《赫尔姆斯—伯顿法》对古巴展开单边金融制裁, 违反国际法和国际多边贸易规则, 从而对欧盟产生不利影响。欧盟因之向WTO提起争端解决请求, 指控美国的域外制裁措施侵害欧盟成员国享有的自由贸易权利, 最后迫使美国与欧盟进行谈判, 并达成“谅解”。2000年发生的欧盟针对美国1998年《综合拨款法》第211条向WTO提起争端解决程序, WTO争端解决上诉机构最终裁定, 该法第211条款违反了TRIPS协定的国民待遇和最惠国待遇条款, 并要求美国废除第211条。

  美国的单边金融制裁通常伴随贸易制裁措施, 因此可能触发对WTO规则的某些违背, 被制裁对象将争端提交至WTO, 迫使美国终止或者暂停某些举措, 也可能将金融制裁的不利影响尽可能降低。

  (二) 通过美国国内法律途径抗辩美国单边金融制裁

  美国法院拥有对政府行为的违宪审查权, 这就为被制裁对象寻求美国国内的司法救济提供了有效路径。美国佛罗里达州曾经颁布法令禁止美国企业及其海外分公司与古巴交易, 美国一家公司的巴西子公司Odebrecht建筑公司因其美国母公司涉及与古巴交易, 被禁止在佛罗里达州参与合同招标而向美国法院诉讼, 最终美国第十一巡回法院支持了原告请求, 认为这种禁止规定违反美国联邦宪法。马萨诸塞州曾经对缅甸实施金融制裁, 后被利益关联方诉至州地方法院, 马萨诸塞州地区法院判决州制裁命令违宪。2012年我国三一重工集团的美国子公司在俄勒冈投资罗尔斯风电项目受阻, 因奥巴马政府基于国家安全理由否决, 三一集团于是在美起诉奥巴马政府违宪, 2013年7月, 哥伦比亚特区联邦上诉法院裁定, 美国总统奥巴马下达的禁止三一集团关联公司罗尔斯在俄勒冈州风电项目的总统令, 未经适当的程序, 剥夺了罗尔斯风电项目受宪法保护的财产权。这意味着三一集团起诉奥巴马在美国巡回上述法院获胜。该案虽无关乎美国单边金融制裁, 实则蕴涵了同样的法理, 为被制裁对象利用美国国内法院的司法救济途径给予有益启发。基于前鉴, 倘若我国遭遇单边金融制裁, 我国的个人、组织完全可以向美国国内有管辖权的法院提起诉讼, 请求法院一并对美国的单边金融制裁行为做违宪审查。

  (三) 构建国内相关反金融制裁机制

  在我国国内立法层面, 尝试制定相应的“反金融制裁法”, 也是必要之策。欧盟的经验可以借鉴, 针对美国经济立法的域外管辖权滥用之虞, 欧盟积极主张欧盟竞争法的域外适用作为抵制性立法策略, 通过欧洲法院判例对欧盟立法的域外适用进行解释, 无论是欧盟依据其竞争法对美国企业实行单方面管辖还是和美国反托拉斯法形成交叉管辖, 美国企业的利益都会受到影响, 这就成为迫使美国政府寻求同欧盟协调竞争法冲突的一个因素。中国的反垄断法、反不正当竞争法、银行法等同样可引入美国的所谓“效果原则”, 对美国的单边金融制裁进行反制。另外, 还可借鉴法国的规定, 由于法国政府一向对美国滥施制裁、任意延伸管辖权的单边主义持反对态度, 因此法国自戴高乐政府以来, 一直在法律中规定法国的企业未经特别授权不得遵守美国的制裁要求。我国也可考虑在外商投资法或者进出口条例中明确规定, 在华投资、经营的外国企业必须遵守中国的法律法规, 未经中国政府允许, 不得执行美国单边金融制裁的相关限制性要求。尽管从新中国的国家实践来看, 中国对于单边制裁秉持极为谨慎的态度, 但是近年来随着国际地位的提高、综合国力的增强, 中国也开始有限度地使用一些单边制裁措施, 尤其是在贸易领域, 如2010年因钓鱼岛问题, 中国曾暂停对美日的稀土出口, 对日本制造业产生巨大冲击。美国实施单边金融制裁, 中国不必在金融领域与其针锋相对, 可转而通过货物贸易领域的反制裁达到一定的反制效果。

  被制裁对象在实践中总结出了可在一定程度应对美国单边金融制裁的反制裁措施, 虽然每个被制裁对象由于本国的国情不同, 或者处于相异的全球贸易链条环节, 可能不具备普遍适用性, 但是通常而言, 面对西方国家对本国实施的经济金融制裁, 被制裁国的主要应对措施有:切断对西方国家的能源供给、资源供应;加强同周边国家的贸易往来或寻求新的伙伴国进行市场替代;在进行贸易结算时, 优选人民币、卢比等新兴国家货币替代美元、欧元;政府颁布法令, 采取严厉措施预防或挽救本币贬值, 禁止基本生活用品、食品涨价, 安定民心等。美国因乌克兰危机对俄罗斯开展金融制裁, 俄罗斯也相应做出了一整套反制措施, 给中国带来一些有益的启示。对比俄罗斯, 中国经济对能源进口、对外投资和非能源出口有更高的依赖度, 在上述领域面临的潜在制裁风险也更大。与之相应的是, 通过强化能源进口保障、改进经济发展模式、推进对外投资互利共赢、挖掘国内市场潜能, 中国可以超越乌克兰危机以来受困于美欧制裁的俄罗斯, 构建有效的反制裁路径。美国对伊朗因核问题发起单边金融制裁, 伊朗除了提高本国货币利率外, 更加显着的是联合欧佩克平台的其他国家如沙特、阿联酋等, 维护共同利益, 应对美国制裁。随着“一带一路”等国家规划的实施, 中国在世界的区域影响力不断扩大, 战略伙伴及盟友完全可以因为地缘政治及经贸联系的纽带结成应对制裁的共同体, 相互合作、集合力量以弱化、消解美国单边金融制裁对国家经济的破坏力。

  (四) 完善国内企业的合规审查制度

  国内企业开展国际经贸业务, 要注意做好前期尽职调查。在开展国际经经贸业务之前, 详细调查交易对手是否仍然列于美国财政部海外资产控制办公室 (The Office of Foreign Assets Control of the US Department o the Treasury) 的“被制裁者名单”上, 通常被列入名单者, 无论个人或者组织, 都会被美国施以严格的金融制裁措施。国内企业必要时也可与境外的中介机构开展合作, 以保证调查结果的有效性和真实性, 应当尽量避免与未被撤下名单的交易对手发生业务往来。

  对美国金融政策与法律法规的研究应当成为长效机制, 以利于规避可能触发制裁的雷区。美国的金融监管政策与法规比较繁杂, 中国企业应当聘请专业的律师或者组建企业内部的合规团队, 对美国政策法规做好研究解读工作, 防止触发美国金融监管的雷区和禁区。

  四、结语

  客观现实是, 国际政治经济新秩序的构建不是一蹴而就的, 欧美在国际金融市场上的优势地位短期内不会扭转, 且一直以来都是国际规则和国际监管标准的制定者。因此可以预见, 如果未来建立国际监管的新规范和新标准, 欧美目前的监管规则有可能会被推广为国际标准, 要求其他国家一并遵守。中国不应当成为一个向现行规则贸然发起颠覆性冲击的挑战者, 这种行为极有可能给中国带来巨大的利益损失。中国应当内外兼修。单边金融制裁本质上是服务于美国的外交战略, 是为了实现美国的政治目的。只有在政治上、经济上、文化上足够强大, 中国才有实力与美国进行彼此平等、相互妥协的外交对话和政治博弈, 渐进式地改变目前这种欧美主导的经济金融秩序, 这是应对美国单边金融制裁的根本条件。

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  注释:

  11如安理会2004年第1532号决议要求各国冻结利比里亚前总统查尔斯·泰勒及其他相关人员拥有或直接间接控制的资金、其他金融资产和经济资源;安理会2005年第1596号决议要求各国家立即冻结有关制裁委员会所点名的刚果民主共和国境内人员直接或间接拥有或掌管的资金、其他金融资产和经济资源。

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