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我国小额诉讼程序存在的问题与完善建议

时间:2018-11-03 10:30作者:玲佩
本文导读:这是一篇关于我国小额诉讼程序存在的问题与完善建议的文章,小额诉讼程序自2012年在我国正式确立后, 虽取得了很大成效, 但仍然存在一些问题, 如:小额诉讼程序在立法规定上具有缺陷;缺乏专门的审理机构;当事人对是否适用小额诉讼程序处于被动局面, 法院对该程序具有决定权;小额

  摘要:小额诉讼程序自2012年在我国正式确立后, 虽取得了很大成效, 但仍然存在一些问题, 如:小额诉讼程序在立法规定上具有缺陷;缺乏专门的审理机构;当事人对是否适用小额诉讼程序处于被动局面, 法院对该程序具有决定权;小额诉讼程序司法适用率低。对此, 有必要完善小额诉讼程序立法规定;专门设置小额诉讼法庭审理小额诉讼案件, 提高诉讼效率;适当赋予当事人选择小额诉讼程序的权利, 而不是强制当事人适用;提高小额诉讼程序的司法适用率, 如加强法官培训、加强法院与当事人交流、提高当事人对小额诉讼程序的认同感。

  关键词:小额诉讼程序; 程序选择权; 司法适用率;

  Abstract:After the system of small claims was established in 2012, China's small claims has achieved certain results, but there are also some problems according to empirical research. The main problems are as follows: the small claims procedure has defects in the legislative provisions, lacking specialized institutions; if the parties are in a passive situation, the court has the right to decide on the procedure, and the judicial application rate of the small claims procedure is low. In view of this, it is necessary to perfect the legislative provisions of the small claims procedure, set up a small lawsuit court specially to deal with cases with relatively small targets and little disputes, improve the efficiency of the proceedings, give the parties the right to choose the small amount of proceedings instead of forcing the parties to use it, and improve the rate of judicial application of small claims proceedings, such as strengthening the training of judges, strengthening the communication between the courts and the parties, and improve the parties' sense of identity with the small claims procedure.

  Keyword:the small claims procedure; procedural option; judicial applicability;

  2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》 (以下简称《民事诉讼法》) 将小额诉讼程序规定在其中, 但遗憾的是仅有一个条文, 并作为简易程序的延伸。2015年最高人民法院发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 (以下简称《民诉法解释》) 对《民事诉讼法》中小额诉讼程序进行了细化、解释, 主要是为了解决司法实务中极少适用小额诉讼程序的问题。本研究以6个省 (自治区、直辖市) 的小额诉讼裁判文书为基础进行分析, 寻找在实务中存在的现实问题, 在此基础上提出合理的建议, 以期对构建法治国家提供借鉴。

  一、我国小额诉讼程序的立法及司法现状

  文章从静态和动态两个方面入手来归纳和整理我国小额诉讼程序的现状:一方面从法律法规的规定着手, 简要整理我国法律条文对小额诉讼程序的规定;另一方面适当选取裁判文书样本, 对小额诉讼程序在司法实务中的运用情况进行整理和分析。

  (一) 我国小额诉讼程序的法律依据

  对于小额诉讼程序的含义, 学术界有广义和狭义两种不同的观点。 (1) 从我国目前的法律规定来看, 我国采取的是广义说, 即小额诉讼程序是以迅速、简便的方式化解特定民事纠纷的一种简易程序。

  我国2012年修改的《民事诉讼法》首次将小额诉讼程序纳入立法, 其第一百六十二条 (2) 对小额诉讼做了规定, 但遗憾的是只有这一个条文, 并且还将该条文置于简易程序之下, 没有设立独立的小额诉讼程序。我国立法为小额诉讼确立了“二元标准”, 即“对简单小额案件适用简易程序并一审终审, 对非简单的小额案件适用普通程序并两审终审”的“双轨机制”[1]。相比较而言, 《民诉法解释》对小额诉讼程序的相关内容做了更细致的规定, 用13个条文 (3) 对小额诉讼程序进行解释和补充, 既对《民事诉讼法》中仅有的1条小额诉讼程序规定做了解释, 又丰富了小额诉讼程序的内涵。

  总之, 我国的小额诉讼程序在立法上起步较晚, 仍属于简易程序的一部分, 法律规定还并不是很规范和完善, 需要我们根据具体的现实情况逐步进行完善和发展。

  (二) 小额诉讼程序法律规定运用分析

  1. 研究样本选取

  据统计, 2013年至2017年 (截至2017年10月底) 中国裁判文书网上公布的全国小额诉讼案件共37595份, 本文从中选取北京市、广东省、河南省、黑龙江省、甘肃省及云南省6省 (市) 小额诉讼裁判文书为研究对象, 在民事案件列表里检索“省份—小额诉讼—年份”, 筛选出6省 (市) 共有小额诉讼案件1172份 (包括一审和二审) 作为本文研究的对象。

  笔者之所以选取这6个省 (市) 作为研究对象, 是基于以下几个方面的考虑:其一, 全国小额诉讼案件数量庞大, 研究起来费时费力且容易发生较大的误差, 而选取若干有代表性的地区则可以有效避免这些问题;其二, 样本的选取要科学全面、有代表性, 能够有效说明问题, 本文选取的6个省 (市) 在全国分布比较均匀, 包括东西南北中各个地区, 而且这6个省 (市) 的经济发展水平各不相同, 有经济发达地区, 也有经济欠发达地区;其三, 选取的案件包括一审和二审也是基于全面选取样本的考虑, 以期最大限度地满足样本的选取原则。

  2. 小额诉讼程序的适用情况

  (1) 通过对2013—2017年中国裁判文书网上公布案例的研究, 制作表1。研究使用的小额诉讼案件是指所选取6省 (市) 的小额诉讼案件, 研究使用的民事案件是指所选取的6省 (市) 的民事案件数量[仅指6省 (市) 中一审民事案件]。

  

  表1 2013—2017年小额诉讼案件和民事案件适用情况

  根据表1可以看出2013年至2017年小额诉讼程序在司法实务中适用的大致趋势。具体来说, 在小额诉讼程序规定之初的2013年, 其适用量还较少, 全国仅有三百多个案件适用了小额诉讼程序, 本研究选取的6个省 (市) 只有4个案件;2014年, 适用小额诉讼程序的案件数量迅速增多;2015年、2016年与2014年相比, 数量相对比较平稳;2017年, 无论是全国适用小额诉讼程序的数量, 还是选取的6个省 (市) 适用小额诉讼程序的数量, 都似乎有稍微下降的趋势 (不排除选取的样本只到2017年10月的原因) 。

  2013年至2017年6个省 (市) 的全部民事案件为3353831件, 其中适用小额诉讼程序的仅1172件, 小额诉讼程序的适用比例约为0.03%。可见, 小额诉讼程序在民事案件中适用率极低。

  (2) 《民诉法解释》第274条详细规定了9种适用小额诉讼程序的金钱给付类案件。从表2可以看出, 买卖合同、借款合同、租赁合同纠纷是司法实践中适用小额诉讼程序最多的案件, 比例高达54%;其次是劳务报酬给付纠纷, 占比15%;再次是交通事故损害赔偿纠纷, 占比11%;赡养费等纠纷占比最少, 为1%。表2中“赡养费等纠纷”中的“等”还包括抚育费、抚养费纠纷, 供用水、电、气、热力合同纠纷和银行卡纠纷。

  

  表2《民诉法解释》第274条规定的各类案件适用比较

  综上所述, 我国小额诉讼程序在司法实务中存在较多问题, 最为明显的就是适用率低, 与设置小额诉讼程序之初的预测相去甚远, 这表明我国现有法律规定的小额诉讼程序不完全适应目前的经济社会发展。对此, 有必要根据我国的国情对小额诉讼程序的规定做出适当修改, 并针对司法实践中存在的问题提出有针对性的措施, 使其更适应当代经济社会的发展。表2中出现的情况与现实状况基本相符, 当代社会买卖、民间借贷、租赁等活动本来就比较多, 这些方面的纠纷占有较大比例是正常的。

  二、小额诉讼程序存在的理论基础

  小额诉讼程序符合对繁简案件进行分流的趋势。就司法实践来看, 在刚确立小额诉讼程序的时候, 运用小额诉讼程序的案件明显增多, 随后基本趋于平稳, 虽然2017年似有下滑趋势, 但小额诉讼程序仍有存在必要。只有准确把握小额诉讼程序的法理基础, 才能发现小额诉讼程序在司法实务运行中存在的问题, 进而提出最佳解决办法。该程序存在的理论基础如下:

  (一) 费用相当性原则

  所谓费用相当性原则, 是指“当事人利用诉讼程序或由法官利用审判制度之过程中, 不应使法院 (国家) 或当事人 (公民个人) 遭遇不可能之浪费或利益牺牲, 否则, 显然受如此浪费或牺牲之人即得拒绝使用此种程序制度”[2]。日本学者棚濑孝雄曾经说过, “无论审判能够怎样完美地实现正义, 如果付出的代价过于昂贵, 则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”[3]。如果通过小额诉讼实现正义需要当事人投入过多的人力、物力、财力, 则会对小额诉讼程序的适用产生消极影响。随着市场经济的快速发展, 诉诸法院的案件在不断增多, 从法院审理的效率出发, 费用相当性原则也是法院追求的结果。另外, 小额诉讼程序解决的往往是争议不大的争端, 这些案件的大多数当事人是经济上并不富裕的普通民众, 如果投入的成本与产出的效益不匹配, 他们则会放弃诉讼权利, 进而导致程序的权利保障功能无法实现。

  (二) 程序效率

  程序公正是民事诉讼程序制度设计所追求的首要价值目标, 它要求民事案件裁判过程的公平正义以看得见的方式加以实现。[4]在当代, 以追求当事人诉讼权利保护和审判权公正适用而设置复杂严密程序规则的立法与理论传统受到司法现实的挑战, [5]在市场经济下, 诉讼爆炸、诉讼迟延、高成本等都对民事审判活动提出了新的要求。作为审判公正必不可少的因素, 立法机关与司法机关重视效率问题:因为以效率作为法律分配权利和义务的标准不再停留于理论层面的探知, 已融入现代立法实践之中。小额诉讼程序设置初衷是在不需要严格审判规则约束的情况下尽可能简化程序, 同时又能够使小额案件得到快速审理, 提高审理案件的效率。

  (三) 当事人接近司法

  平等地接受司法裁判既是当事人的一种基本权利, 又是市场经济下国家实现司法公平正义的内在要求。确立一种更为简便的诉讼规则, 能够满足民事诉讼繁简分流的时代需求, 法官审理案件时以通俗易懂的词语取代晦涩难懂的专业词汇, 可以满足当事人在小额民事纠纷上实效性接近司法[6]的权利诉求。

  三、我国小额诉讼程序存在的问题

  如前所述, 我国小额诉讼程序最明显的问题是司法适用率低, 这与小额诉讼程序在立法和司法中的许多不完善的规定和做法息息相关。

  (一) 小额诉讼程序司法适用率低

  最高人民法院曾预测, 2013年在全国基层法院受理的小额案件总数占所有民事案件的30%左右。[7]事实上, 除个别地区外, 各地法院小额诉讼程序的实际利用率很低。根据前述统计, 小额诉讼程序在司法实践中的适用比例仅为0.03%左右。以2015年的相关数据为例, 2015年6个省 (市) 小额诉讼案件数量占民事案件总数的比例为0.08%。这些数据与最高人民法院的期望偏离太多, 司法实务中极少运用该程序。

  小额诉讼程序在司法实务中运作不理想的原因主要有以下两点:一是当事人规避适用该程序。一些当事人担忧法院将审判程序简化后出现裁判不公平的现象。而且, 立法规定适用小额诉讼程序采用一审终审制, 当事人在知道其无上诉的权利后, 害怕自己的权利永远无法获得救济。在司法实务中, 存在一些当事人有意提高标的额, 从而使案件达不到适用小额诉讼程序的标准, 进而躲避该程序的适用。二是法官对适用该程序的态度消极。法官在处理案件时, 不可避免地承受较大的审理压力, 特别是在终身负责制下, 承办小额案件的法官的压力可想而知。因此, 法官对适用小额诉讼程序懈怠, 甚至默许当事人的躲避行为。

  (二) 小额诉讼程序的相关立法不健全

  我国的小额诉讼程序起步较晚, 理论基础薄弱, 与此有关的立法和司法解释又规定得不明确。这些不足之处导致小额诉讼程序在司法实践中适用得不理想, 因而有必要找出并修改这些不完善的地方。笔者认为, 小额诉讼程序立法上的不足主要反映在两个方面:一是从我国立法和司法解释规定来看, 小额诉讼程序并非一种独立的诉讼程序, 具体到实务中极易产生许多问题, 如小额诉讼程序在司法实务中得不到应有的重视, 甚至出现功能定位模棱两可、混淆适用的情况。笔者认为, 小额诉讼程序在寻求高效、便捷的同时, 也可以缓和目前司法资源无法满足公民诉权的困境, 减少争议当事人不必要的支出, 减轻其负担。二是救济程序不完善。大多数国家虽然实行强制适用小额诉讼程序的做法, 但是它们规定了对于当事人的救济和其他保障当事人权利的途径, 例如有特殊的上诉制度、裁判异议制度等。我国现行的《民事诉讼法》及《民诉法解释》规定了小额诉讼的一审终审及强制适用, 但对当事人的救济方面只规定了再审, 并没做出其他相关的规定。限制当事人对审理程序的主动选择权也在很大程度上禁止了当事人的上诉权, 这样极大限制了当事人权利的充分行使, 使得当事人的救济得不到保障。

  (三) 缺乏专门的审理机构

  我国法律对小额诉讼程序的具体适用没有进行明确的规定, 导致法官在办理小额案件时出现办案标准不一致的情形。同时, 由于民事案件数量激增, 简单的和复杂的案件相互交织在一起, 如果把适用小额诉讼程序的案件和适用普通程序的案件都交由同一审判庭审理, 无疑就会降低审判效率。放眼其他国家的立法规定, 一些国家设置了独立的小额法庭或小额法院, 专门用来审理小额案件, 如果出现不适宜适用小额诉讼程序的情况, 立即转为简易程序或者普通程序, 并转到相应的审判庭。这样既优化了法院司法资源的配置, 又能使法官集中精力处理案件, 提高诉讼效率。我国法律没有规定相关的配套措施, 没有专门用来审理小额案件的机构, 致使小额诉讼案件在实务中得不到有效、系统的处理。

  (四) 当事人无程序选择权

  小额诉讼程序是为小额争议案件的当事人设立的, 顺应了时代的潮流, 但是对于程序的运用, 我国实行强制适用模式, 当事人对选择适用该程序无主导权, 该立法模式忽视了对当事人程序选择权的保护。从当事人角度来看, 他们对该程序并不熟悉, 绝大多数当事人是进入诉讼程序后才得知有此程序, 部分当事人可能会排斥此程序, 因为其救济的途径只有再审, 而再审程序的启动比较复杂, 当事人的合法权益可能得不到及时救济, 所以一味地推广小额诉讼程序的广泛运用而忽略当事人自主选择程序的权利, 将不利于当事人权益的保障, 也将损害司法权威, 可能会适得其反。因此, 应当充分考虑公民的意愿, 让普通公民与法院同时享有小额诉讼程序的启动权。当事人的程序选择权是程序性人权保障的重要内容, 在法定适用的基础上规定选择适用, 既是对当事人程序性主体地位的尊重, 又能扩大小额诉讼程序的适用范围。[8]

  四、完善我国小额诉讼程序的对策

  (一) 提高小额诉讼程序的司法适用率

  1. 加强法官培训

  如前所述, 我国小额诉讼程序在司法实践中的使用情况并不乐观。在小额诉讼尚未成立之时, 学者和最高法院就对小额诉讼适用后的效果做了预估。有学者认为, 立法规定小额诉讼程序后, 适用小额诉讼程序审理的民事案件将会占基层人民法院年受理案件总量的10%到30%。[9]最高人民法院预测, 小额诉讼程序的适用数量大致会占基层人民法院受理案件总数的30%。[1]通过对2012年《民事诉讼法》规定小额诉讼程序后裁判文书网上关于适用小额诉讼程序的案件进行统计, 笔者发现, 调查结果与学者和最高人民法院的预测相差甚远。各省高院应该就该省份对小额诉讼程序的司法适用问题进行统一的规范, 并对法官进行统一培训。[10]同时, 还应注重加强法官的责任意识, 促使其依法行使权利和履行义务。小额诉讼程序是以减少当事人的程序权利为代价换取较高的诉讼效率, 因而制度的设计要保障当事人的知情权。只有加强法官的培训, 提升法官的主导地位, 小额诉讼程序的运作才能更好地为当事人所理解和接受。

  2. 加强法院与当事人交流

  在司法实践中, 不乏有一些当事人出于种种顾虑不愿意适用小额诉讼程序。这可能是因为当事人对小额诉讼程序不够了解及当事人对法官或小额诉讼程序不够信任, 担心小额诉讼程序过于简化会影响判决的公正。对此, 我们可以借鉴国外的立法经验, 加强法官与当事人之间的交流, 允许法官和当事人合意采取自由灵活的方式和时间安排开庭, 比如可以约定在周末或晚上开庭, 或者约定由法官到争议发生地、工作场所等地点进行开庭。这样灵活的方式可以让当事人更多地参与案件, 对小额诉讼程序有更多的认同感。不仅如此, 在调查取证方面, 法院也要加强与当事人的交流。为了更加迅速地发现案件真实情况, 我国可以改变由当事人自行收集证据的做法, 充分发挥法官的作用, 在法官认为必要时, 灵活采取打电话、微信视频等方式, 依职权询问当事人, 加强法官与当事人之间的交流, 以便尽快解决小额纠纷。

  (二) 完善小额诉讼程序立法措施

  1. 单独设立小额诉讼程序

  目前, 我国小额诉讼程序在立法上仍然属于简易程序的一部分, 而国外许多国家把小额诉讼程序确立为一项独立于普通程序和简易程序之外的单独的诉讼程序。实践证明, 我国小额诉讼程序虽然取得了一定成效, 但由于受制于简易程序, 在司法实践中的效果并不理想。我国应当充分重视小额诉讼程序, 将其从简易程序中脱离出来, 设定详细的专门适用小额诉讼程序的流程。这样不仅能够督促各地法院对该项制度予以重视, 而且有利于理论界和实务界对其进一步探讨和研究, 为其今后的发展提供一个更好的氛围。

  2. 增加小额诉讼程序的救济途径

  在我国, 小额诉讼程序遵循一审终审的制度。当事人在不服法院判决时只能通过再审来救济, 而没有上诉权。从表面上看, 再审无须缴纳诉讼费用, 看似是给予了小额诉讼案件一个廉价高效的救济途径, 但是再审程序相对复杂, 不利于快速解决当事人之间的纠纷。对于小额诉讼案件的裁判, 应该在立法上确立两个方面的救济:程序性裁判的救济和实体性裁判的救济。具体而言, 《民事诉讼法》可以规定, 对三个可以上诉的裁定 (分别为不予受理、驳回起诉及管辖权异议) 的救济途径应当同样适用于小额诉讼程序。而对于实体性裁判问题, 比如认定事实错误、适用法律错误等, 当事人可以采取申请再审或者提出不服声明的方式进行救济。

  (三) 设置专门的小额诉讼法庭

  为处理小额案件专门设立小额诉讼法庭, 是一项必要的措施, 它不仅符合小额诉讼程序特点, 能够有效缓解案多人少压力, 而且也能有效避免法官在审理不同诉讼程序的案件时思维方式的不断切换, 可以从实质上提高审判效率。德国、美国都为小额案件和小额诉讼程序设立了专门的审理机构———小额法庭。小额法庭是根据国家的法院系统或地理区域的不同而设立的。德国还对一审程序进行了繁简分流, 在诉讼标的额的框架内赋予法官自由裁量权。我国的个别法院设立了专门审理小额诉讼的机构, 大部分法院是根据《民事诉讼法》及相关司法解释把小额案件纳入基层法院的审理范围。

  设立小额法庭对案件进行繁简分流, 选拔专门审理小额案件的法官进入小额法庭, 不仅能够使小额纠纷得到更为专业化的解决, 还能够提高小额纠纷的解决效率, 更加便捷有效地为民众解决实际问题。我们应该吸收国外立法和司法实践中的有益经验, 设置区别于审理普通程序法庭的专门的小额诉讼法庭, 设定专门的更为便捷的程序。可以适当选拔一些调解能力比较强的法官担任小额诉讼程序的审理法官, 让专业能力更强、更有经验的法官去解决相对疑难的案件。如此便可以人尽其才, 同时也顺应了司法改革中“法官专门化”的理念, 可以有效提高司法效率。此外, 还可以在基层法院立案庭设置专门的小额诉讼立案窗口, 印制一些形象生动、通俗易懂的小额诉讼指南, 使当事人充分了解小额诉讼, 学会并乐于用小额诉讼去解决生活中多发的标的额较小的金钱给付类案件。

  (四) 保证当事人的程序选择权

  我国小额诉讼的启动适用的是强制适用的立法模式, 当事人没有选择适用何种程序的权利。强制适用虽然在一定程度上有利于实现诉讼效率的提高, 但是忽略了当事人合法权益的保障。当事人的权益与诉讼程序的良好运作有着密不可分的关系, 小额诉讼程序一再简化, 没有当事人的监督, 可能会使当事人的权利得不到有效救济, 所以在法院拥有一定权力的同时, 也应当赋予当事人选择程序的权利, 特别是那些权利义务关系明确、案情相对简单的案件, 如果双方当事人都同意或者共同选择适用小额诉讼程序, 则法院应当根据案件的具体情况尊重当事人的选择, 这样也有利于节约司法资源。

  在这个问题上, 我们可以借鉴德国的做法, 即采取强制与当事人选择适用相结合的方式。具体而言, 我们需要在立法上对小额诉讼的标的额设置两个标准, 一个作为分水岭, 另一个是最高限额。在案件标的额不超过第一层级标准时, 法官对该案件强制适用小额诉讼程序;在案件纠纷标的额超过第一层级标准而未达到最高限额时, 赋予当事人程序选择权, 双方当事人可以协商选择是否适用小额诉讼程序。当然, 可以同时赋予法官释明权, 法官在当事人选择之前可以向当事人释明其在此情况下享有选择适用何种程序的权利, 以便当事人行使其权利。司法实践中也应当紧扣上述规定, 细化当事人的程序选择权, 这样既发挥了法官的主观能动性, 又体现了当事人的意愿, 使法官的做法有法可依, 增强法官裁判的说服力和民众对司法的信任度。

  参考文献

  [1]蔡彦敏.以小见大:我国小额诉讼立法之透析[J].法律科学 (西北政法大学学报) , 2013 (3) :122-128.
  [2]邱联恭.司法现代化与程序化[M].台北:三民书局, 1992:272.
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  [6]莫诺·卡佩莱蒂, 等.当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼[M].徐昕, 译.北京:法律出版社, 2000:39.
  [7]谢勇.杜万华在宁夏调研时强调要认真做好小额诉讼实施准备工作[N].人民法院报, 2012-10-09 (01) .
  [8]刘秀明, 骆军.小额诉讼程序研究[M].北京:法律出版社, 2015:197-198.
  [9]王亚新.小额诉讼, 好的起点能否达到好的终点[EB/OL].[2018-03-02]. http://news. sina. com. cn/o/2011-10-15/102323308158. shtml.
  [10]石岩.小额诉讼程序研究[D].郑州:郑州大学, 2015.

  注释

  1 广义说认为, 小额诉讼程序并非独立的程序, 而是在简易程序基础上的进一步简化, 在本质上与后者无差别, 只是简易程度和案件标的额有所不同。狭义说认为, 小额诉讼程序是对简易程序的一种分离, 进而形成一种特殊的简化程序, 有其自身的价值追求和功能设计, 该程序是在当代司法改革背景下发展起来的区别于传统简易程序的一种新型诉讼程序。西方国家大多有区别于简易程序的小额诉讼程序, 故以狭义说为主。
  2 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十二条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条规定的简单的民事案件, 标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资百分之三十以下的, 实行一审终审。”
  3 其中包括《民诉法解释》第271-283条。

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