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美国纳税人知情权制度的特点及其经验借鉴

时间:2018-04-09 11:52作者:依依
本文导读:这是一篇关于美国纳税人知情权制度的特点及其经验借鉴的文章,观察美国纳税人知情权保障的立法梗概, 可见扩大纳税人知情的范围、赋予税务机关主动披露信息的义务、优化纳税人知情权侵害的救济措施是纳税人知情权保障的核心内容。

  摘要:作为纳税人“权利束”当中的一项重要内容, 纳税人知情权在美国1988年的《纳税人权利法案》中得以最终确立, 至今已形成全面、系统的保护体系。观察美国纳税人知情权保障的立法梗概, 可见扩大纳税人知情的范围、赋予税务机关主动披露信息的义务、优化纳税人知情权侵害的救济措施是纳税人知情权保障的核心内容。相较而言, 我国纳税人知情权的实现仍然存在法律规范不周、知情途径匮乏以及救济渠道受阻等多重难题。可以从美国纳税人权利保护制度中寻找适合我国的先进经验, 并根据我国的实际情况, 完善我国的纳税人知情权保护体系。

  关键词:纳税人; 知情权; 信息披露; 纳税人诉讼;

  近年来, 国家借助“征税之手”介入市民社会的经济生活领域以获取公共产品与服务的供给源泉已成为租税国家运转的基本样态。根据权利与义务对等的现代法治原则, 纳税人在履行纳税义务的同时也应当有知晓国家课税依据、明晰课税程序以及了解税款支出途径的权利。然而, 由于信息获取的滞缓和信息披露的局限, 纳税人知情权受到侵害的现象屡见不鲜。从刘雷诉乐清市地方税务局不履行说明义务、地方政府财政透明度普遍偏低等相关报道中可以看到, 如何重视并从根本上保障纳税人知情权利的行使, 依然是我国纳税人权利保障体系中的重要内容。观察民主法治建设起步较早的美国可以发现, 经过漫长的利益博弈, 纳税人知情权于1988年的《纳税人权利法案》中得以确立。而随着纳税人知情权重要性的日趋显要, 美国近年来更是在《国内收入法典》以及联邦税务局所颁布的一系列税法文件中丰富了纳税人知情权的保障内容。鉴于此, 本文拟从分析知情权的概念及权利属性出发, 借助对美国知情权保障的最新制度发展及制度特点的考察, 为我国纳税人知情权保障的障碍破解和全面保障提供可资借鉴的思路。

  一、纳税人的知情权及其权利属性认知

  (一) 纳税人知情权的概念及其权利属性

  知情权又被称为“知的权利”, 是指公众享有最大限度地知悉和获取各种信息的自由和权利。随着纳税人民主意识的不断增强和纳税人保护法律羽翼的日渐丰满, 知情权被各民主国家逐渐确立为纳税人的一项不可或缺的民主政治权利。尽管目前学界对于何为纳税人的知情权依然众说纷纭, 但通说认为, 所谓纳税人的知情权, 是指纳税人享有的主动了解税收规定、税收程序、税款去向等信息以及被有关国家机关主动告知相关信息的权利。[1]根据笔者的理解, 知情权至少应包含以下四个方面的要义:

  1. 纳税人的知情权是位居首位的纳税人权利。

  纳税人权利体系是一系列纳税人权利的综合, 而知情权居于首位。究其原因, 一方面, 纳税人知情权的实现是纳税人其他权利实现的前提条件。诚如美国总统杰弗逊所言:“要防止人民犯错, 就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民。”[2]因此, 只有在纳税人能够充分行使其知情权、对征纳税信息进行充分了解之时, 才能够有机会、有途径实现其他权利。例如, 纳税人所享有的税收监督权即以纳税人知悉税收活动过程为前提, 可以说, 纳税人知情权是其他权利行使的“先行要件”。而另一方面, 任何基于民主的决策均须以参与者能够获取真实、充分的信息为前提, 知情权的实现程度反映了纳税人对于民主政治的参与程度。就此而言, 没有纳税人知情权这一基础性权利, 纳税人的其他政治民主权利也难以得到保障。

  2. 纳税人的知情权是一项公领域信息权利。

  与调整公民间关系的私领域相对, 纳税人的知情权是基于纳税人对公权力的监督而产生的依法获取征税机关公共信息的权利, 是一项公领域信息权利。在纳税人知情权体系中, 其权利主体纳税人与义务主体征税机关具有权利义务的不平等性。征税机关享有国家公权力, 其往往处于较为强势的地位, 对公共事务信息通常具有独占的控制权。因此, 为保障纳税人的权益, 需要由法律赋予征税机关的信息披露义务和纳税人主动了解涉税信息的权利, 由此能够有效限制公权力的滥用, 并使纳税人更好地参与国家公共事务的管理。

  3. 纳税人的知情权是积极权利与消极权利的综合。

  日本宪法学者芦部信喜认为, 知情权不仅是一种“接受”信息的消极性权利, 还是能对信息源提出获取“要求”的积极权利。[3]就此而言, 纳税人的知情权亦是一项综合性的权利, 包含了积极权利与消极权利两个方面。[4]当作为一种积极权利时, 纳税人的知情权主要体现为信息收集权 (行动权利) , 即纳税人有权请求征税机关对特定信息进行公开和告知。具体表现为:一是纳税人通过行使请求权, 要求征税机关提供某些税收信息, 征税机关应当提供相应信息或获取相应信息的方式, 而不能以沉默回应;二是纳税人是否行使知情权, 由享有该权利的纳税人以一定意思表示自主决定。当作为一种消极权利时, 纳税人的知情权主要体现为信息受领权 (接受权利) , 即在某些情况下, 征税机关在享有知情权的纳税人没有作为时, 也负有依法主动告知、披露信息的义务, 纳税人对这类信息的获知和接受, 即为纳税人知情权消极性的体现。因此我们说, 纳税人的知情权是积极权利与消极权利的综合。

  4. 纳税人的知情权覆盖了征税与用税的全过程。

  纳税人知情权的客体具有确定性, 是指国家机关尤其是征税机关的公共信息。这里的公共信息, 不仅包括实体层面税收法律制度的制定和具体内容, 也包括程序层面的税收征管所应当遵循的正当程序;不仅包括征税阶段的信息, 如征税依据、计税方法, 也包括用税阶段的信息, 如用税效率、支出方向等。在征税过程中, 纳税人的知情权能够帮助纳税人更好地履行义务, 配合征税机关完成征税活动, 同时防止征税机关的不当侵害;而用税过程中纳税人的知情权则有利于监督公权力的行使, 是防止税款滥用、防控腐败的重要“门阀”。

  (二) 纳税人知情权保障的法理根基

  1. 纳税社会契约的应有之义。

  无论是荷兰法学家格劳秀斯的联合体说, 还是英国学者霍布斯的信约说, 均将国家与民众之间认定为一种契约关系。反映在税收层面, 社会契约论认为, 税收是国家与公民之间基于合意所达成的一种“交易”, 民众以缴纳税款的方式将部分财产权利让渡给国家, 国家则须为之提供充分、合格的公共产品和服务。在这种具有“公共报偿性”的交换关系中, 纳税人以牺牲自身财产为代价支撑起整个国家权力体系的运作, 自然有充分理由要求国家为自己提供高质量的服务。[5]由于民众对何为符合质量要求的公共产品具有评价权, 而这种评价理应以“知情”为前提, 这就要求赋予纳税人知晓涉税信息的权利, 防止自身权利因违法或过度征税而遭到税务机关的侵犯, 并据此监督政府按照约定的公共意志来使用税款。就此而言, 赋予纳税人以知情权在本质上是纳税社会契约的应有之义。

  2. 保障征税公平的基本要求。

  从广义角度来看, 征税公平既包括政府与纳税人之间的公平, 也包括不同纳税人之间的公平。[6]一方面, 就政府与纳税人之间的公平来看, 根据公共经济学, 政府与纳税人具有平等地位, 政府享有征税权力的同时负有提供相应公共服务的义务, 纳税人负有纳税的义务同时享有接受服务、进行监督的权利。而在实践当中, 由于政府处于强势地位一方, 其往往按照“自身利益最大化”的原则征税, 而纳税人则因处于“信息的弱势方”, 很难知晓政府征税活动的内容。为此, 只有赋予并保护纳税人的知情权, 让纳税人更为直接地了解到征税活动, 方能让征税机关的行为在某种程度上得到约束, 推动政府与纳税人间征税公平的实现。另一方面, 就纳税人之间的税收公平而言, 则要求税务机关平等地对待每一位纳税人, 坚持横向公平与纵向公平的统一, 做到“相同税负能力的人同等纳税, 不同税负能力的人区别纳税”。但这种公平抑或正义的实现不应在封闭的“黑匣子”里完成, 而应以公开透明的方式向纳税人展示, 使其能够获悉与其同等能力的纳税人是否承担了相同的税负、与其能力不同的纳税人是否承担了具有差异的税负, 以此来实现税收公平的基本要求。

  3. 落实纳税监督权的必经渠道。

  当今, 我国的财政支出仍然存在着透明度不够、效益不高等问题, 特权及浪费开支并未完全杜绝。[7]落实对行政部门的监督是确保税款得到高效利用、保护纳税人权益和行政机关公信力的必然要求, 而保护纳税人的知情权是加强监督财政支出、增强财政资金运作透明度的应有之义。一方面, 纳税人能够通过行使知情权了解自己所缴税款即财政资金的运作过程, 这是其行使纳税监督权的前提和必经渠道;另一方面, 财政支出的公开和透明也为更广泛的公众舆论监督奠定了基础。因此, 赋予纳税人广泛、充分的知情权, 能够使征税、用税机关在审计监督、权力机关监督之外接受公众监督, 进而能够真正确保税收活动的高效有序和国家机关行为的合法与廉洁。

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