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德意志国家法官惩戒机制的特征研究

时间:2018-04-09 11:35作者:依依
本文导读:这是一篇关于德意志国家法官惩戒机制的特征研究的文章,在世界各国的法官惩戒制度中, 探求法官职业特性维护与法官渎职行为惩戒之间的动态平衡为其重要命题。

  摘要:在世界各国的法官惩戒制度中, 探求法官职业特性维护与法官渎职行为惩戒之间的动态平衡为其重要命题。德国法官惩戒制度以法官独立原则、正当程序原则为指导, 通过明确划分惩戒对象、限定惩戒权主体和惩戒范围、严格规范惩戒程序等方式, 在完成对渎职法官惩戒的同时也保障了法官独立不因此受到侵蚀, 成为了设立这一制度国家的典范, 为他国相关制度的构建与完善提供了良好借鉴。

  关键词:法官独立; 法官惩戒; 惩戒限度; 职务法庭;

  从世界各国目前的立法来看, 对渎职法官施以惩戒主要包括两种程序, 一种是法官弹劾程序, 另一种是法官惩戒程序。前者主要针对法官较为严重的违法或犯罪行为, 多为国会或议院这样的立法机关来启动并决定;后者主要针对法官较为轻微的违法违纪行为, 多为法院内部或专门的委员会来启动并决定。德国同美国、日本等国一样, 既在其立法中规定了法官弹劾程序, 也规定了普通法官惩戒程序。后者经多个时期的发展, 在保障法官独立性地位与防止法官滥权间找到了较为适当的平衡点, 确保行为失范法官受到惩戒的同时也保证了惩戒制度不成为侵蚀法官独立的突破口。寻找到确保法官独立行使职权和惩戒法官渎职行为之间的平衡点同样也是我国司法责任制改革的重要命题。本文拟通过对德国法官惩戒程序的介绍, 以探寻其中可为我国司改借鉴的关键点, 为我国相关制度的完善提供助益。

  一、德国法官惩戒制度的理论起点与施行限度

  德国法官因职司司法权而享有德国法上的事务独立与身份独立, 在享有权利的同时, 基于其与国家之间公法上特殊的职务关系与忠诚关系负有一系列公法上的职务义务。依照规定, 违反职务义务的法官须受到不同程度的惩戒。就法官惩戒与法官独立之间的关系而言, 一方面二者从本质上而言都为保障人民受充分而有效的公平审判, 以维护人民的司法受益权, 目的具有同一性;另一方面二者在实际运作中又常处于此消彼长的紧张关系之中。处理好法官惩戒与法官独立之间的关系是一国法官惩戒制度的关键, 抑或说是一国惩戒制度构建的起点。

  (一) 法官惩戒制度之理论起点。

  作为现代社会的成就之一, 国家独占享有公民之间以及公民与公权力机构之间的纠纷决断权, 并为此负有提供有效司法救济、恢复被破坏的法律秩序的义务[1]2796。随着社会的发展, 纠纷决断权从立法机关与行政机关职权中被剥离出来, 交由独立的司法机关享有, 三机关各司其职, 相互独立。权力分立原则逐渐在各国宪法中得以确立。作为大陆法系母国之一的德国同样在其国家宪法《基本法》中确立了该原则。更进一步的, 《基本法》第92条在功能方面对该原则加以细化, 将司法权交由独立的法官享有。法官独立行使职权, 免受立法、行政及司法内部的干预影响。

  具体而言, 法官作为法官独立原则庇护下的权利主体, 享有德国法上的事务独立与身份独立。法官事务独立保障法官在执行司法任务时仅需遵照法律, 不受任何指示和命令的拘束, 禁止立法机关、行政机关以及司法机关内部对履职法官施以任何可能的影响。身份独立作为法官事务独立的一项必要补充, 保障专职法官一经任用, 即享有稳固的职业状态, 不得违反其意志任意被免职、调职或命令退职[2]。确保法官在作成一项并不讨喜的裁判后, 不会受到身份地位的制裁[3]。

  但法官独立毕竟为担保人民基本权利受到侵害时, 独立的司法权始终能够提供富有成效的权利救济而生, 本身具有一定工具性格[4]414-415。因此, 法官为享有权利, 须以承担一定公法上的职务义务为前提。德国法官在正式成为法官之前, 即被要求具有一定的职业资格, 并被要求具备良好的道德品格;一经成为法官, 即负有一系列确保国家一般法律救济保障义务实现的职务义务, 具体而言包括:保持中立、限制性兼职、评议保密以及因准用《公务员法》而负有的一般义务, 如忠实遵循宪法规定、保护公务机密、禁止接受报酬或赠与等;即使在法官任用关系终止后, 仍负有忠实于宪法、不得损害国家存立或安全、保护公务机密、不得接受报酬或赠与等义务。

  (二) 法官惩戒制度之施行限度。

  全面广泛的独立保障范围有助于法官在不受外力不当侵扰的环境中安然独立审判, 但由此可能导致法官惩戒机制的功能无法恰如其分的发挥;严苛的惩戒标准能够让渎职法官获得应有的纪律处分, 但可能由此侵害法官独立而阻碍其自主作成判决。以超期审理是否应纳入惩戒范围为例, 偏重法官独立地位的学者和偏重人民司法救济请求权的学者即持有不同意见, 该问题也同样常在实践中引发争议[1]2796。

  妥善处理法官惩戒与法官独立之间的关系被认为是法官惩戒制度的关键, 同时也被认作是评鉴惩戒制度好坏的重要标准。完备的法官惩戒制度除需防治法官失范行为外, 同样需要注重对法官职业特性的维护。对于享有独立性地位的法官, 不能因其诉讼程序或作成的裁判违反规定, 即对其施以无限制的惩戒。对于法官惩戒与法官独立之间的关系德国立法者未在上述立法中加以明确界分, 而是交由司法者在实践中予以确立。由于对法官施以惩戒被看作是对法官作出更为严厉的职务监督措施, 抑或称是对法官失范程度更严重的行为予以监督, 故审判实务中的通行做法为, 在对法官进行惩戒时, 适用根据《法官法》第26条第1款得出的有关法官职务监督界限的规定, 即法官惩戒也得以不侵害法官独立为限[5]174-175。这一要求构成了法官惩戒制度的限度。

  二、德国法官惩戒制度的实体内容特征

  (一) 惩戒适用对象及其限制。

  在对法官施以惩戒时首先应适用作为特别法存在的《法官法》的规定, 与此同时, 由于德国法官同属公务员序列, 在《法官法》未作出例外规定时也相应适用《公务员法》和《惩戒法》的相关规定。由于德国拥有较为复杂的司法体系, 法官种类和层级较多, 仅联邦层面即大致分为一般法官、各最高法院法官以及宪法法院法官。各类法官因不同的选任程序而拥有不同程度的民意基础, 在行为失范时, 得允许采行的惩戒处分的种类、惩戒权主体和程序不尽相同。因此, 普通法官惩戒程序并非均衡的适用于所有类别的法官, 而基于法官级别和种类的不同有条件的适用。

  1. 有限制地适用于联邦各最高法院法官。

  联邦各最高法院法官的任命程序不同于一般法官, 根据《基本法》第95条第2款的规定, 联邦最高法院法官由联邦最高行政机关及联邦议会组成的委员会共同选任。各最高法院法官, 具有相当的学历和民意审查基础, 相较于经大学学习阶段和见习阶段而被任命的法官拥有更为崇高的地位, 因此对其施以惩戒也当有别于一般法官。依照《法官法》第64条第2款的规定, 对联邦各最高法院法官仅得处以警告、罚款或免职。对轻微的渎职行为处以轻度的警告, 对较重的渎职行为处以中度的罚款, 对严重的渎职行为处以重度的免职。从立法上限制了对各最高法院法官得以施行的惩戒处分的种类。

  2. 完全不适用于宪法法院法官。

  联邦宪法法院法官的选任方式不同于其他联邦法官的选任模式, 其由联邦众议院和联邦参议院这两个民主化的或者说是联邦合法化了的联邦最高宪法机构来进行选任, 体现了宪法审判机构特殊的地位价值[6]。在适用《法官法》时, 得以《法官法》的规定与《基本法》及《宪法法院法》的规定不相冲突为前提条件。而根据《宪法法院法》第105条第2款的规定, 联邦宪法法院法官因有不名誉行为或被判6个月以上有期徒刑、或因违背职务情节重大导致不能再担任职务时, 由联邦宪法法院授权联邦总统免除该法官的职务。即基于联邦法院法官的崇高地位, 完全不适用《法官法》有关法官惩戒的规定, 在确有理由必须剥夺法官任职资格时, 仅能交由联邦总统作出, 且仅有去职一种结果。

  (二) 惩戒权主体及其限制。

  《惩戒法》将不同强度的惩戒处分交由不同的惩戒权主体施行:低强度的惩戒交由职务主管进行, 以此避免冗长的法律程序, 提高惩戒的效率;较高强度的惩戒交由惩戒法庭作出, 通过惩戒程序司法化赋予公务员以身份独立保障, 防止行政长官的恣意。法官惩戒权主体划分模式准用了《惩戒法》的规定, 但针对法官的特殊身份, 又在《惩戒法》的基础上进行了进一步调整, 对法官惩戒权主体及其得以采行的惩戒处分种类作出了例外规定。

  1. 针对法官的惩戒法庭与针对其他公务员的惩戒法庭分开。

  普通公务员的法院惩戒部分交由行政法院里设立的惩戒案件专庭审理, 法官的法院惩戒部分则交由专为裁决法官审判独立事项而设立的特别法庭———职务法庭处理。德国法官职务法庭为《法官法》在德国国内首度建立, 具体为设在联邦最高法院里的一个审判庭。不限于普通惩戒法庭通过司法程序给予公务员以身份保障, 职务法庭自建立之初即担负划分职务监督合法界限、提供身份保障救济及负责法官惩戒等多项重要任务, 在赋予法官程序性保障的同时更加注重法官职业特性的维护, 对德国宪政体制的发展起到了极为重要的作用[4]868。这既是《法官法》对《惩戒法》作出局部调整的目的所在, 同样也被认为是判断法官是否真正独立的重要指标。

  2.《法官法》限缩了职务主管得以采行的惩戒处分种类。

  根据《法官法》的规定, 法官惩戒处分的种类准用《惩戒法》的规定。《惩戒法》第5条就惩戒处分种类作出了总括规定, 对在职公务员所作的惩戒处分种类为:警告、罚款、降低薪金、降级、解除公务员关系;对退休公务员所作的惩戒处分种类为:降低退休金和剥夺退休金。上级职务主管得以采行的惩戒处分为警告和罚款, 最高职务主管增加降低薪金和降低退休金的处分方式, 当处更严厉的惩戒处分的须向惩戒法庭提起惩戒诉讼。《法官法》在法官惩戒方面的规定作为一个特别法存在的事实, 对职务主管得以采行的惩戒措施进行了进一步限缩, 规定职务主管对渎职法官作出的处分仅得以警告为限, 其他更为严厉的惩戒处分只能通过提起惩戒之诉交由职务法庭作出, 借由身份独立保障事项司法化, 间接维护法官个案审判上事务独立的空间。

  (三) 惩戒范围及其限制。

  基于对法官独立地位的尊重和保护, 对法官施以惩戒持更为审慎的态度, 因此在界定法官行为是否构成渎职以及是否应予惩戒时采更为严格的标准。

  具体而言, 法官职务外的行为被认定为渎职需满足以下条件:法官职务外的行为严重影响到公众对法官身份或其执行职务的信赖, 以致于法官的裁判不再呈现出是值得信赖的, 不对法官作出惩戒将会排除或降低公众对于独立及公正司法的信赖, 在此时可认定法官职务外的行为渎职。在实践中, 法官接触所谓的红灯区[7]、在政治活动中未能保持中立都有可能作为职务外的渎职行为而受到惩戒。

  法官职务内的行为要被认定渎职则需满足更为严格的标准。在此适用职务法庭在审判实践中针对职务监督与法官独立界限的许多裁判中发展出来的“审判工作核心领域”理论。该理论首先依据《基本法》第92条、《法官法》第4条第2款的规定将法官的工作区分为审判工作和法院行政工作, 前者为法官受托行使司法权, 后者的性质则与普通公务人员的工作性质并无不同, 不受《基本法》第97条及《法官法》第25条确立的法官独立原则的特殊保护, 不能免受职务监督与惩戒[4]414-415。在此划分基础上, 审判工作又被进一步细分为“核心领域”和“外部程序”。“核心领域”主要指法官为法的发现本身, 以及为法的发现间接而为的实体行为和程序行为, 也即同法官审理案件紧密相关的行为, 具体包括法官开庭前的准备行为:例如案件排期、缩短或延长期限、是否采独任审判等;与法官的法的发现和确保法的安定性任务有关的行为:例如询问证人和鉴定人、指挥诉讼等;以及裁判作出后, 撰写裁判理由和修改裁判等的行为。“外部秩序”主要指与法官审判工作“核心领域”遥远无关, 不需受《基本法》第97条第1款保护, 为确保审判工作合秩序完成、与外部形式相关的工作。

  法官审判行为的“核心领域”不得成为职务监督和惩戒的对象。原因在于, 法官审判工作“核心领域”若沦为监督和惩戒的对象, 则可能导致对法官未来如何审理诉讼和裁判作间接或直接的指示, 会因此给法官造成心理影响, 侵害到法官的事务独立。反之, 法官审判工作“外部程序”不受此限制, 这类事项可作为法官受惩戒的理由, 例如法官未准时开庭审理、或者不适当拖长判决排写期限, 都有可能被认定为渎职而受到处罚。但需指出的是, 法官的审判工作“核心领域”也并非全部免受监督和惩戒, 法官未能适用一部众所周知的一般性法律, 或者适用一部已经正式废除的法律, 或者对联邦宪法法院有拘束力的决定置之不理, 或明显曲解法律, 以此构成德国《刑法》第339条的枉法裁判罪的, 则例外构成惩戒事由。

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