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行政法论文(精选6篇)

时间:2018-02-28 15:20作者:羽沫
本文导读:这是一篇关于行政法论文(精选6篇)的文章,文章通过对信赖利益保护原则的概念、理论依据和保护方式进行分析, 并结合我国行政法立法现状, 发现我国尚未将信赖利益保护确立为行政法的一项基本原则。基于此种现状, 本文为促进我国早日将信赖利益保护纳入到行政法的基本原则提出一些新的见解。
        行政法论文一:

  题目:比较法视角下我国文化行政法制的建构挑战

  摘要: 近年来,随着文化产业与公共文化领域的发展,我国相对滞后的文化行政法制建设越发不适应法治政府的要求。从比较法的视角来看,文化行政法存在强调自由市场与精细化监管的北美模式,以及文化产业政府扶持为特征的东亚模式这两种类型,这两类文化法建构范式在法治实践中各自具有优缺点。我国文化行政法的发展需要从本土实践出发,并吸收域外文化法制建设经验,从政府监管组织体系、文化产业促进模式以及社会整合功能等多重角度着手,对我国文化行政法制体系进一步予以重塑改革。

  关键词: 文化监管; 文化产业; 政府规制; 国家治理; 比较法

行政法论文 配图

  引 言

  中共中央十八届四中全会所做的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法,把行之有效的文化经济政策法定化,健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范”。可以说,文化行政法制建设已然成为当前法治政府建设的重要议题之一。然而从我国现状来看,我国文化行政法体系的构造尚显零乱、规范级别较低且不成体系。随着网络信息时代的到来,文化产业的发展迎来新的发展契机,但与此同时也给文化监管带来诸多负面挑战,如何实现文化产业发展与政府监管之间的恰当平衡,既对快速发展的文化市场进行适度监管又不妨碍文化市场的健康发展,进而探索寻找国家与市场之间的政策均衡点,这需要从比较法的角度寻找相关制度借鉴。宽泛而言,文化行政法的建构模式存在北美( 市场导向) 与东亚( 政府扶持)两类区别显着的制度形态,这两类处于制度光谱两端的文化法制模式,可以为中国本土文化规制体系的构建提供两种崭新的发展思路。

  一、精细化监管与自由市场导向:

  文化法的北美模式

  ( 一) 美国联邦宪法为基石的文化自由市场模式

  从文化立法体系模式来看,以文化自由市场为主导理念的美国,其缺乏一部调整和规制文化市场的统一基本法,涉及文化事项的法律法规分散在诸多不同文化行业领域内,其中较为代表性立法如《国家艺术及人文事业基金法》、《博物馆和图书馆服务法》、《电信法》等法律均与文化事业及产业的发展紧密相关。《国家艺术及人文事业基金法》是美国制定的第一部支持文化艺术事业发展的法律,依据该法创立了美国历史上首个致力于艺术与人文事业的机构———国家艺术与人文基金会( National Foundation on the Arts and the Hu-manities) ,该机构宗旨在于制定文化发展政策、扶持文化艺术的发展并奖励从事文化艺术活动的优秀人员。①《博物馆与图书馆服务法》作为联邦层面一部规制博物馆与图书馆服务的法律,其立法目的旨在为图书馆与博物馆这两个公共文化服务机构搭建一个崭新的合作平台,其反映了图书馆与博物馆这两类文化场域之间业态合作的历史趋势。①美国与文化产业、事业发展相关的法律数目庞杂,尤其是基于联邦主义体系的国家构造,各州针对自身的特点与需求,州层面针对文化事项也有大量的立法调控政策出台。然而可以肯定的是,几乎所有的文化产业政策规范都与美国宪法言论自由条款有着难以剥离的关联。美国宪法第一修正案规定: “国会不得立法……限制言论自由或者出版自由”,按照原旨主义的宪法解释,该条款针对的仅是最为传统的出版与个人言论领域,随着信息社会与网络时代的剧烈变迁,宪法第一修正案的适用范围也突破了原旨主义的狭义解释,而逐步从个人表达自由、出版自由领域扩展至广播传媒、网络信息产业的发展,可以说通过司法审查的钳控机制,宪法第一修正案为信息网络时代下的文化产业营造了一个相对宽松的发展环境。从美国文化产业政策的发展历程观察,其实质就是围绕宪法言论自由条款所进行的产业自由与政府监管之间的制度博弈,这一点尤其反映在广播电讯产业的政府规制历程之中。

  ( 二) 美国广播电讯规制: 独立规制机构与内容监管

  基于联邦宪法中言论自由条款的限制,美国政府对文化市场领域的直接干涉较少,这一特点尤其体现在传统的出版业市场。唯一例外的是,传媒广播影视等信息文化产业受到来自政府层面较多的管制拘束。早在上世纪 20 年代,美国依照1927 年《广播法》成立了联邦广播委员会,由其专门负责广播电台与公共服务等方面的政府监管事项。随后,为了应对广播业蓬勃发展带来的传媒市场竞争和行业垄断弊端,1934 年国会通过《通讯法》,并依据该法成立了联邦通讯委员会( FCC) ,取代了先前的联邦广播委员会,专门负责监督和管理当时全美无线电事务。随后国会又先后颁布了《公共广播电视法》( 1967) 、《有线通信政策法》( 1984) 以及《电信法》( 1996) 等法律,通过独立规制委员会的组织模式对广播电视市场进行监管。此外,联邦通讯委员会( FCC) 作为美国广播电视市场的独立规制机构,往往会根据实际需要,审慎且适时地制定一系列行政规章,对广播电视行业进行精细化、专业化的政府监管。②思想文化多样性作为内容监管的一项公共利益,被视为美国广电管制的最高规制目标之一,③在政府监管方式选择上,联邦通讯委员会最传统的监管工具仍然是审批许可制度,按照监管机构的规制理由,电波是一种具有一定稀缺性的“公共资源”,获得广播电视许可的私营广播电视公司需要履行政府设定的公共服务义务( 例如播放一定数量的非营利性节目,分配适当的时间讨论社会公共问题等) 。④ 值得一提的是,由于联邦宪法第一修正案的拘束,使得联邦通讯委员会对于传媒信息内容的监管始终受到较为严格的司法拘束。①尤其是联邦通讯委员会对于色情内容的管制政策遭到司法严格限制,1996 年国会通过的《通讯风化法》( Communi-cation Decency Act) 被收编于 1996 年《通讯法》的第五部分,可以视为美国保守团体试图在网络革命时代对信息内容进行规范的一项重大举措,其以反淫秽的名义设定的管制标准夹杂了诸多政治诉求,②因此遭到了从广播电视业到新兴互联网业等视听产业界的激烈反对,经过 1997 年产业界发起的连串诉讼之后,最终被美国联邦最高法院以违反联邦宪法第一修正案为由裁决该法案中的反淫秽条款( anti-indecency provisions) 违宪无效。③1998 年国会通过的《儿童在线保护法》,其立法宗旨在于禁止以牟利为目的通过互联网向未成年人传播有害内容,经过若干年诉讼之后,该法案也因为涉嫌违反宪法第一修正案而被判无效。④另外需要说明的是,除了传统的命令—控制型监管模式之外,以行业自律为导向的自我规制( self-regu-lation) 模式在美国广播影视类文化产业规制体系下同样发挥了非常重要的功能。⑤

  二、产业振兴与政府扶植机制为主导:

  文化法的东亚模式

  正如前文所言,北美模式下国家针对文化市场尽管存在精细化的监管架构,但自由市场模式是更为主流的范式,这种自由市场精神尤其反映在文化产业发展上。以美国为例,通过税收减免等优惠政策,鼓励行业发展并引导资金投向是美国政府在文化产业、事业领域常用的行政激励与放松规制( De-regulation) 手段。对于美国文化产业而言,联邦税法中的税收优惠政策( 501c) 是其实现文化规制目标,推动文化产业、文化事业发展的灵活规制工具。所谓 501c 是指《联邦税法》中的第 501 条 c 款,针对文化产业、文化事业的资助者,联邦税法规定减免资助者的税额,并鼓励各类基金会、公司和个人主体投资文化产业,引导市场资本涌入文化产业与文化事业领域。⑤这些免税资金实际上成为支持各类文化事业发展的隐性“税式支出”,而且这类隐性“税式支出”的份额已经远远超过了政府的直接资助规模。①这类间接性的税收激励政策成为美国刺激文化产业、文化事业发展的重要政策工具,也显着区别于欧洲以及东亚国家政府所采取直接财政资助的文化扶持模式。

  三、我国文化法体系建构的启示

  首先,我国现有的文化监管组织体系需要借鉴域外经验进一步予以改革。就我国目前的文化监管机构设置而言,分业监管模式是文化监管的主要方式,中宣部、文化部、中央网信办、国家新闻出版广电总局、工信部等诸多部门在其各自特定权限范围之内行使文化监管职能,然而随着网络信息时代的到来,“三网融合”趋势与各类新媒体的涌现,使得各类跨部门监管难题层出不穷,文化领域内传统分业监管模式就此面临极大的挑战,网络视听领域内的监管难题便是较为典型的例证。⑤从美国、加拿大等西方国家的实践经验来看,设置规制权限相对独立的监管机构,明确界定独立监管机构的权限权责,是应对新媒体监管难题的重要途径和手段。譬如联邦通讯委员会( FCC) 等独立监管机构体制的优点在于监管权力相对集中,规制措施与行政决策快捷迅速,能够有效防止多个政府监管部门之间权限不清甚至推诿塞责的弊端。⑥我国现有的文化监管机构权限划分模式之下,诸多行政部门之间的监管权限不够明晰,意识形态监管与法律监管往往混为一谈,部门利益分割严重,协作监管能力相对较差,现代化的政府监管工具较为匮乏,导致文化监管事项往往是通过“运动式治理”予以短期遏制,缺乏制度建设长效性,①因此,需要借助独立监管机构的行政组织法改革进一步予以法治化。

  其次,我国现有的文化产业扶植模式需要进一步审视检验。从域外经验来看,韩国、日本等东亚发展型国家对于文化产业的发展倾向于采用政府财政扶持模式,并在影视、出版、新闻通信等领域出台了精细化的产业扶植振兴立法。而与之相比,美国等西方国家则更侧重于税收减免等隐性财政支出方式,政府并不会过分主导文化产业的发展方向,更为强调市场动力机制。就我国的文化产业发展现状而言,正如前文所述,早在 2010年财政部就出台过《文化产业发展专项基金管理办法》,通过中央财政与专项基金模式来支持文化产业发展,并且还出台了大量的税收与金融政策对文化产业予以优惠扶持。但从现有政策效果来看,我国当前各类财政税收优惠政策较为零散不成体系,尚未形成有效的文化产业扶植合力,并且从财政项目制的角度来看,尽管借助财政专项基金的“项目治国”模式逐渐成为主流范式,②但也必须看到项目制模式也有可能导致区域以及行业之间发展不均的弊端。另外,与韩国、日本等国家相比,我国的文化产业促进立法尚处于初始阶段,仅在电影领域有所突破,2016 年年底颁布了《电影产业促进法》,在该法中专门设立了电影产业专项基金与税收优惠政策,③然而,更为统一且深远的“文化产业促进法”的制定,仍还处于探索立法阶段。就总体而言,我国文化产业立法仍然较为落后,且缺乏有效的执行机制,需要学习东亚诸国文化振兴模式予以进一步精细化立法。

  最后,我国文化法建构与文化监管需要进一步融入国家治理的整合视角。正如前文对于加拿大广播传媒规制的功能分析,加拿大广播传媒规制带有极强的促进国家统一与民族团结的建构目标。这种社会目标不仅仅局限于传媒规制领域,在新闻出版、电影等诸多文化领域均有体现。可以说,文化法的整体框架需要超过传统的产业市场逻辑,进一步引入国家建构与社会整合的宏观思维,尤其对于我国而言,需要借助文化立法来弥补城乡之间、民族之间的文化发展差距,进一步增进国家认同与制度认同,典型的立法代表譬如,2016 年通过的《公共服务保障法》中第 35 条规定: “国家重点增加农村地区图书、报刊、戏曲、电影、广播电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品供给,促进城乡公共文化服务均等化。面向农村提供的图书、报刊、电影等公共文化产品应当符合农村特点和需求,提高针对性和时效性”。第 46 条规定: “国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当增加投入,通过转移支付等方式,重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务。国家鼓励和支持经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助”。需要指出的是,与文化产业的经济目标不同,文化法的社会整合功能往往难以量化考核,作为一项软指标往往会被“地方发展型”政府所有意忽略,④因此,建立一套客观合理的评估体系是实现文化法的社会整合功能的前提保障。



 

  行政法论文二:

  题目:论行政法的信赖利益保护原则

  摘要:信赖利益保护原则作为行政法的一项基本原则, 其实质在于规范公权力行使, 保障个人合法权益, 符合法治的基本要求。文章通过对信赖利益保护原则的概念、理论依据和保护方式进行分析, 并结合我国行政法立法现状, 发现我国尚未将信赖利益保护确立为行政法的一项基本原则。基于此种现状, 本文为促进我国早日将信赖利益保护纳入到行政法的基本原则提出一些新的见解。

  关键词:信赖利益保护; 保护方式; 法治; 公共利益;

  信赖利益保护原则最初起源于私法领域, 它的产生被认为与民法上的“诚实信用”原则密切相关。随着社会的不断进步, 尤其是法治建设取得重要成果, 人民越来越期盼出现一个有威信、说话算话的政府来保护他们的利益。因此, 信赖利益保护原则逐渐从私法领域延伸到公法领域。第二次世界大战之后, 德国学者最先开始关注行政法领域的信赖利益保护问题, 后来立法正式将其确立为一项基本原则, 大大提升了信赖利益保护的地位。受德国影响, 其他大陆法系国家也纷纷将信赖利益保护确认为行政法上的一项重要原则。2004年7月, 我国《行政许可法》正式实施, 其中虽然有个别条款涉及到信赖利益保护, 但笔者认为我国尚未真正将其确立为一项基本原则。

  一、信赖利益保护原则的基本理论

  (一) 信赖利益保护原则的内涵

  从最通俗的角度来解释该原则, 即政府要言而有信, 人民由于信任政府而所获得的利益, 政府部门要加以保护。何海波在其《通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用》一文中指出:“信赖保护原则通常指, 行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为, 此种行为所产生的正当利益应当予以保护”[1];姜明安教授认为:“行政信赖保护原则是指政府对自己作出的行为或者承诺应守信用, 不得随意变更, 反复无常。”[2]这就要求政府做出的行政行为要有一定的稳定性, 不能朝令夕改。笔者认为, 信赖利益保护原则一般包含以下要件:行政主体做出一定的行政行为并生效;行政相对人基于对政府的信任而实施一定的行为, 二者有因果关系;相对人享有信赖利益;政府对于相对人的正当的信赖利益应当予以保护。但是这种对私益的保护也不是绝对的, 如果考虑到公共利益需要, 政府不得不撤销或者改变先前的行为, 那么由此对行政相对人造成的信赖利益损失也要进行补救和充分的赔偿。

  (二) 信赖利益保护原则的理论依据

  所谓理论依据, 即证成某项观点或制度的内在合法性以及合理性, 为其提供法理基础、说明其来源。一般学界有三种观点。

  第一, 诚实信用原则。诚实信用原则是民法上的“帝王条款”, 对民法各项制度的发展扮演了十分重要的角色, 其类推到行政法上, 就是信赖利益保护原则, 更有甚者直接认为信赖利益保护原则是诚实信用原则在行政法领域的具体化应用。政府作为行政法律关系的一方, 要诚实善意、信守承诺, 保持法律关系的稳定性, 除非出现不可抗力等不能预见的特殊情况, 并遵从程序法定的规则, 行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政行为生效后, 对当事人产生法律上的效力, 社会公众基于对行政机关权威的尊重和信赖, 将根据已经生效的行政行为来行事, 进一步安排自己的生产和生活。从而使整个社会达到和谐稳定, 井然有序的良好状态。该观点的代表者黄学贤认为“诚实信用原则在行政法中直接的外在表现即为信赖保护原则”。[3]

  第二, 法的安定性原则。法律作为调整社会关系的规范, 为人们提供了行为的规范和指引, 必然要求其具有一定的稳定性。只有法律具有稳定性, 才能实现其规范社会的目的。在具体行政行为中, 保证法的安定性表现为行政行为的拘束力, 行政主体、行政相对人都要受其约束和限制, 其他国家机关和组织要尊重, 不能任意干预。但是, 如果行政机关不能保证行政行为的稳定性、可预期性, 朝令夕改, 则将导致行政行为的当事人和社会公众无法适从, 损害相对人的利益, 容易引发社会秩序的混乱。在法治社会建设中, 法的安定性显得尤为重要。只有保证法的安定性, 科学立法、严格执法、公正司法和全民守法才有了意义, 才能保证人民所获利益不被侵犯。

  第三, 基本权利说。公民的基本权利是公民权中最主要、最基本的权利, 法治国家的一个最重要目标就是保障公民的基本权利。自资产阶级革命以来, 越来越多的国家将公民的基本权利写入了宪法, 不仅宣示了基本权利作为公民平等享有的不可侵犯性的权利, 也是对政府公权力的一种限制。信赖利益保护原则就是用权利来对抗公权力的一种表现, 其实质在于防止政府滥用行政权, 保护公民已经获得或即将获得的利益不被剥夺。

  (三) 信赖利益保护的方式

  1. 程序性保护。

  正当程序是现代法治国家普遍推崇的一项重要原则, 有利于保障公民基本权利不被任意侵犯。信赖利益的程序性保护是指通过程序的规定, 赋予行政相对人更多的程序性权利, 来弥补其相对于国家公权力机关的弱势地位, 提升他们参与和表达自己意见的机会。从各国的实践来看, 法律一般赋予公民知情、参与、表达和监督等权利, 行政机关在作出撤销、废止、变更行政行为决定之前, 应当采用合理的方式事先告知利益相对人和相关人, 比如采用座谈会或者听证的方式, 行政机关要履行说明义务, 向他们解释这样做的原因, 消除他们的疑虑。在随后的具体实施中, 行政机关仍要依据法律规定的程序一步一步进行, 自觉接受公民的监督。这样做一方面保障了公民的权利, 一方面提升了决策的科学性, 有利于增强政府权威, 为开展工作打下了良好的基础。

  2. 存续性保护。

  这是信赖利益保护最原始和卓有成效的方式, 德国早期就是采取这种方法对行政相对人的信赖利益进行保护。基于法的安定性原则和尊重和保障人权, 如果行政相对人充分信任行政主体, 并由此产生信赖利益, 则这种信赖利益不应该被剥夺, 法律应该予以保护。信赖利益保护的本质在于保护相对人的私人利益, 因此在出现其他原因可能需要改变或撤销行政行为时, 首先考虑的就是个人利益, 尽量维护这种可得或既得利益。即使行政行为有瑕疵或者违法, 原则上不轻易改变或撤销, 只有在特殊情形下予以改变或撤销, 这种特殊情形一般是指个人利益与公共利益发生冲突, 并且远远小于公共利益。

  3. 财产性保护。

  适用财产性保护并不是法律优先提倡的方式, 是经过利益衡量得出的结果。采用存续性保护方式确实能够对个人信赖利益进行最充分的保障, 但却有可能大大损害公共利益。此时, 我们就不得不考虑打破原先的信赖基础, 对于因此给公民造成的损失予以充分的财产补偿。显然, 财产性保护是“备用”选择, 政府在采用财产补偿方式的时候一定要严格遵守法律的规定, 接受监督, 并且要和程序性保护结合起来进行, 否则有可能架空存续性保护的规定, 使公民的权益得不到最佳保护。

  二、信赖利益保护原则在我国行政法领域的适用

  2004年7月1日《行政许可法》正式实施, 该法第8条规定, 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护, 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可;第69条则明确了行政机关依法撤销已经生效的行政行为的具体情形, 并且规定了因撤销行政行为给被许可人合法权益造成损失应该予以赔偿。对此, 一些学者振臂高呼, 认为我国已经肯定了西方盛行多年的行政信赖利益保护原则, 《行政许可法》的颁布施行是第一次以法律的形式确立了该原则, 是行政法领域的一次大的进步。杨临宏在《行政法中的信赖保护原则研究》一文中直接指出, 《行政许可法》的第8条就是信赖利益保护原则[4]。杨解君也认为信赖利益保护原则已经在《行政许可法》中得到正式确立, 而该法第69条则在保护相对人信赖利益的同时进行了利益衡量[5]。笔者认为, 说信赖利益保护原则在我国行政法领域已经得到正式确认还为时尚早, 无论是第8条还是第69条, 只是依法行政原则的体现。因为第8条表述的是合法的行政行为, 对于合法的行政行为有当然的拘束力和确定力, 行政机关不可随意变更是依法行政的要求, 并不是基于行政信赖利益的考量。69条第一款规定直接撤销违法的和有瑕疵的行政行为, 完全没有考虑对个人利益的保护, 相反却优先考虑公共利益, 没有进行丝毫的利益衡量。这种做法本质上是行政机关利用公权力优势转嫁错误成本, 让没有过错的行政相对人为他们的错误行为买单, 明显偏离了信赖利益保护原则的初衷。第69条的逻辑是:出现第一款规定的五种情形, 则予以撤销;如果撤销对公共利益造成损失, 则不予以撤销;按照第一款撤销行政行为给被许可人合法权益造成损害的, 给予赔偿。而信赖利益保护原则的本质在于保护个人的利益, 如果按照这种目的立法, 其逻辑就应该是:出现69条第一款规定的五种情形, 为了保护相对人的信赖利益则不予以撤销;如果不撤销的话会给公共利益造成损害, 并且这种损害远远大于个人的信赖利益, 则予以撤销;撤销后要对个人利益进行充分合理的补偿。由此可以看出, 《行政许可法》第69条仍然是基于传统的公共利益优先原则, 对于违法或者有瑕疵行政行为时, 一律予以撤销, 而不管个人因信赖政府所获得的信赖利益, 如果由于行政机关过错撤销后造成个人损失依法给予赔偿。这种先撤销, 再赔偿采用的是财产保护方式, 并没有优先选择存续性保护方式。根据德国学者的研究, 对信赖利益的保护采取存续性保护是最佳方式, 只有在此方式不适合的情况下才采用财产保护方式。因此, 我国《行政许可法》第69条的规定只是轻微触碰到了信赖利益保护原则的边缘, 并未接受该原则最核心的价值理念, 不是该原则的直接应用。

  基于上述分析, 笔者认为如果出现69条规定的五种情形, 要采用个案分析的方式, 分以下几种情况分别讨论。第一, 行政行为违法或者有瑕疵, 但是不撤销对公共利益完全没有影响, 此时为保护行政相对人的信赖利益则不予以撤销;第二, 不撤销会对公共利益造成一定损害, 但是损害明显小于相对人获取的利益, 则仍不予以撤销;第三, 不撤销对公共利益造成的损害明显大于个人所获利益, 此时只能采取牺牲小利益保全大利益的方式, 撤销行政行为, 对个人信赖利益保护方式采用财产保护。因此, 适用信赖利益保护原则, 进行利益衡量是不可少的。这三种情况主要涉及的是财产关系, 能够有效的进行利益衡量, 如果涉及人身关系等行政行为产生的法律后果具有不可逆转性, 不能被撤销, 那么就不能采用撤销的手段, 而应该寻求其他补救办法。例如, 如果夫妻双方协议离婚, 并取得了离婚证, 后来一方反悔, 以离婚证的办理存在违法行为主张撤销, 那么即使情况属实, 离婚证的办理不符合法律规定, 也不能予以撤销[6]。因为这类行政行为撤销没有任何实质意义, 不能回到最初的法律关系状态, 撤销行政行为反而会激化矛盾, 引发新的冲突。

  三、信赖利益保护原则的完善途径

  (一) 在法律上明确规定信赖利益保护原则

  法律原则被认为是在一定法律体系中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则, 其无论是对法的制定还是对法的适用无疑都具有重要作用。在行政法领域, 没有法律原则作为指导, 规则制定得再好, 也仍然具有很大的局限性。从前述分析可以看出, 信赖利益保护原则具有深刻的理论基础和历史发展背景, 对于保护公民的私人利益, 促进诚信政府的建设和法治的发展具有重大意义。在德国等西方国家, 行政法上的信赖利益保护原则早已经不是什么新鲜事, 我国虽然在2004年《行政许可法》中涉及到信赖利益, 但是规定“囊中羞涩”, 没有明确将其规定为一项法律原则。除此之外, 在其他行政法中对“信赖利益”只字未提, 也更别说成为一项原则了。因此, 我国十分有必要将信赖利益保护作为一项基本法律原则在立法上予以确认。这种立法上的确认理应包括实体法和程序法两个方面。在此, 特别值得一提的是程序法上的规定。我国尚未出台统一的《行政程序法》, 各行政事项的程序规定散落于《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等法律之中, 这样做确实可以解决当下出现的一些问题, 但是由于各个规定之间衔接不够, 甚至有所冲突, 整个体系缺乏系统性和完整性, 终究不是长久之计。近年来, 我国对制定统一的行政程序法典的呼声不绝于耳, 我们将来恰好可以借着制定《行政程序法》的时机, 规定信赖利益保护原则。这种在程序法中规定信赖利益保护原则的做法并不罕见, 在西方法治发达国家早已得到实现, 而且正在成为一种趋势。比如, 德国《行政程序法》规定, 当授益性行政行为可能存在违法时, 行政机关也不能任意撤销, 而应当受到正当合理的信赖利益保护原则的限制。

  在实体法和程序法上规定信赖利益保护原则, 规范行政机关的行为, 使得对公民信赖利益的保护有法可依, 成为解决实务中此类问题的法律依据。

  (二) 确定信赖利益保护原则的适用范围

  信赖利益保护原则不是万能条款, 不是所有情况下都可以拿来就用。因此, 在建立信赖利益保护制度的时候, 确定该原则的适用范围就显得十分重要。首先, 笔者认为, 其不仅仅适用于行政机关做出的具体行政行为, 对于抽象行政行为也应该同样适用。虽然后者不是针对个别相对人作出, 但是会影响不特定多数人的利益。只要他们由于信赖政府产生合理的信赖基础, 就应该得到保护。并且, 抽象行政行为相较于具体行政行为会在更大的范围内对公民的私人利益产生影响, 行政机关在作出抽象行政行为之前更应该谨慎为之, 一旦作出, 在无极特殊情况下要保持其稳定性和持续性。从信赖利益保护原则的实质来看, 该原则适用于抽象行政行为也是应有之义。其次, 对存在瑕疵甚至违法的行政行为同样适用。这一点从本文的前部分就可以看出, 在此就不一一赘述。最后, 信赖利益保护原则的适用需要满足一定的条件。一般来说, 违法的行政行为应当被撤销或者无效, 但在适用信赖利益保护原则的情形下, 可能采用存续性保护方法使得违法的行政行为一直存在下去, 这样就有可能与合法行为产生冲突。因此, 该原则不可随便使用, 其适用范围存在一定的界限。行政机关或者司法机关应该对行政相对人进行审查, 看其是否善意且无过错, 是否诚实, 判断其有没有正当的信赖基础和信赖表现。如果不符合这些条件, 甚至是存在贿赂、欺诈等情况, 就不能受该原则的保护。

  (三) 明确“公共利益”的内涵和范围

  正如前文已经提到, 信赖利益保护原则注重保护个人私益, 但在法治发展的今天, 我们也不得不考虑公共利益。实际上, 不仅是在现行的《行政许可法》中, 在《宪法》《物权法》等其他法律中, 都提到过公共利益, 并且它的出现一般都是在与私人利益相冲突的情况下, 以减损私人利益为代价来实现的。但是, “公共利益”的内涵是什么, 其界限和范围又是什么?我国现有法律都没有给出一个清晰的答案, 各领域学者基于不同的考量也会得出不同的结论。索罗夫说它是一个神话, 混同了现实和理想。这就出现了一个明显的法律漏洞, 以一个模糊的概念来减损私人合法利益无疑是对个人权利的一种极大侵犯, 与法治的基本精神是格格不入的。实践中也确实出现过这种情况, 由于没有法律的明确规定, 一些行政机关便任意解释其内涵, 打着公共利益的幌子侵犯个人合法权益。这种自由裁量权明显过大, 且缺乏必要的制约和监督机制, 导致“公共利益”的范围被无限扩大, 成为侵犯个人私益的“正当借口”。正基于此, 笔者认为有必要对公共利益的内涵作出法律规定。可以首先在宪法上框定其实质, 然后在其他法律中对其范围和实现的前提、具体程序进行规定。这样就限制了行政机关的自由裁量权, 对于哪些属于公共利益, 哪些不属于公共利益以及通过何种程序来实现就有了明确的法律依据, 可以有效的防止行政机关绕道侵犯个人合法权益, 将信赖利益保护原则的实质落到实处。

  参考文献
  [1]何海波.通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用[J].行政法论丛, 2000 (3) .
  [2]姜明安.行政法与行政诉讼法 (第二版) [M].北京大学出版社.高等教育出版社, 2005:71.
  [3]黄学贤.行政法中的信赖保护原则[J].法学, 2002 (5)
  [4]杨临宏.行政法中的信赖保护原则研究[J].云南大学学报 (法学版) , 2006 (1) .
  [5]杨解君.当代行政法的品质塑造一诚信原则的确立[J].中国法学, 2004 (4) .

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