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行政法论文(精选5篇)

时间:2018-02-28 15:35作者:羽沫
本文导读:这是一篇关于行政法论文(精选5篇)的文章,行政法论文一: 题目:比较法视角下我国文化行政法制的建构挑战 摘要: 近年来,随着文化产业与公共文化领域的发展,我国相对滞
          行政法论文一:

  题目:比较法视角下我国文化行政法制的建构挑战

  摘要: 近年来,随着文化产业与公共文化领域的发展,我国相对滞后的文化行政法制建设越发不适应法治政府的要求。从比较法的视角来看,文化行政法存在强调自由市场与精细化监管的北美模式,以及文化产业政府扶持为特征的东亚模式这两种类型,这两类文化法建构范式在法治实践中各自具有优缺点。我国文化行政法的发展需要从本土实践出发,并吸收域外文化法制建设经验,从政府监管组织体系、文化产业促进模式以及社会整合功能等多重角度着手,对我国文化行政法制体系进一步予以重塑改革。

  关键词: 文化监管; 文化产业; 政府规制; 国家治理; 比较法

  引 言

  中共中央十八届四中全会所做的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法,把行之有效的文化经济政策法定化,健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范”。可以说,文化行政法制建设已然成为当前法治政府建设的重要议题之一。然而从我国现状来看,我国文化行政法体系的构造尚显零乱、规范级别较低且不成体系。随着网络信息时代的到来,文化产业的发展迎来新的发展契机,但与此同时也给文化监管带来诸多负面挑战,如何实现文化产业发展与政府监管之间的恰当平衡,既对快速发展的文化市场进行适度监管又不妨碍文化市场的健康发展,进而探索寻找国家与市场之间的政策均衡点,这需要从比较法的角度寻找相关制度借鉴。宽泛而言,文化行政法的建构模式存在北美( 市场导向) 与东亚( 政府扶持)两类区别显着的制度形态,这两类处于制度光谱两端的文化法制模式,可以为中国本土文化规制体系的构建提供两种崭新的发展思路。

  一、精细化监管与自由市场导向:

  文化法的北美模式

  ( 一) 美国联邦宪法为基石的文化自由市场模式

  从文化立法体系模式来看,以文化自由市场为主导理念的美国,其缺乏一部调整和规制文化市场的统一基本法,涉及文化事项的法律法规分散在诸多不同文化行业领域内,其中较为代表性立法如《国家艺术及人文事业基金法》、《博物馆和图书馆服务法》、《电信法》等法律均与文化事业及产业的发展紧密相关。《国家艺术及人文事业基金法》是美国制定的第一部支持文化艺术事业发展的法律,依据该法创立了美国历史上首个致力于艺术与人文事业的机构———国家艺术与人文基金会( National Foundation on the Arts and the Hu-manities) ,该机构宗旨在于制定文化发展政策、扶持文化艺术的发展并奖励从事文化艺术活动的优秀人员。①《博物馆与图书馆服务法》作为联邦层面一部规制博物馆与图书馆服务的法律,其立法目的旨在为图书馆与博物馆这两个公共文化服务机构搭建一个崭新的合作平台,其反映了图书馆与博物馆这两类文化场域之间业态合作的历史趋势。①美国与文化产业、事业发展相关的法律数目庞杂,尤其是基于联邦主义体系的国家构造,各州针对自身的特点与需求,州层面针对文化事项也有大量的立法调控政策出台。然而可以肯定的是,几乎所有的文化产业政策规范都与美国宪法言论自由条款有着难以剥离的关联。美国宪法第一修正案规定: “国会不得立法……限制言论自由或者出版自由”,按照原旨主义的宪法解释,该条款针对的仅是最为传统的出版与个人言论领域,随着信息社会与网络时代的剧烈变迁,宪法第一修正案的适用范围也突破了原旨主义的狭义解释,而逐步从个人表达自由、出版自由领域扩展至广播传媒、网络信息产业的发展,可以说通过司法审查的钳控机制,宪法第一修正案为信息网络时代下的文化产业营造了一个相对宽松的发展环境。从美国文化产业政策的发展历程观察,其实质就是围绕宪法言论自由条款所进行的产业自由与政府监管之间的制度博弈,这一点尤其反映在广播电讯产业的政府规制历程之中。

  ( 二) 美国广播电讯规制: 独立规制机构与内容监管

  基于联邦宪法中言论自由条款的限制,美国政府对文化市场领域的直接干涉较少,这一特点尤其体现在传统的出版业市场。唯一例外的是,传媒广播影视等信息文化产业受到来自政府层面较多的管制拘束。早在上世纪 20 年代,美国依照1927 年《广播法》成立了联邦广播委员会,由其专门负责广播电台与公共服务等方面的政府监管事项。随后,为了应对广播业蓬勃发展带来的传媒市场竞争和行业垄断弊端,1934 年国会通过《通讯法》,并依据该法成立了联邦通讯委员会( FCC) ,取代了先前的联邦广播委员会,专门负责监督和管理当时全美无线电事务。随后国会又先后颁布了《公共广播电视法》( 1967) 、《有线通信政策法》( 1984) 以及《电信法》( 1996) 等法律,通过独立规制委员会的组织模式对广播电视市场进行监管。此外,联邦通讯委员会( FCC) 作为美国广播电视市场的独立规制机构,往往会根据实际需要,审慎且适时地制定一系列行政规章,对广播电视行业进行精细化、专业化的政府监管。②思想文化多样性作为内容监管的一项公共利益,被视为美国广电管制的最高规制目标之一,③在政府监管方式选择上,联邦通讯委员会最传统的监管工具仍然是审批许可制度,按照监管机构的规制理由,电波是一种具有一定稀缺性的“公共资源”,获得广播电视许可的私营广播电视公司需要履行政府设定的公共服务义务( 例如播放一定数量的非营利性节目,分配适当的时间讨论社会公共问题等) 。④ 值得一提的是,由于联邦宪法第一修正案的拘束,使得联邦通讯委员会对于传媒信息内容的监管始终受到较为严格的司法拘束。①尤其是联邦通讯委员会对于色情内容的管制政策遭到司法严格限制,1996 年国会通过的《通讯风化法》( Communi-cation Decency Act) 被收编于 1996 年《通讯法》的第五部分,可以视为美国保守团体试图在网络革命时代对信息内容进行规范的一项重大举措,其以反淫秽的名义设定的管制标准夹杂了诸多政治诉求,②因此遭到了从广播电视业到新兴互联网业等视听产业界的激烈反对,经过 1997 年产业界发起的连串诉讼之后,最终被美国联邦最高法院以违反联邦宪法第一修正案为由裁决该法案中的反淫秽条款( anti-indecency provisions) 违宪无效。③1998 年国会通过的《儿童在线保护法》,其立法宗旨在于禁止以牟利为目的通过互联网向未成年人传播有害内容,经过若干年诉讼之后,该法案也因为涉嫌违反宪法第一修正案而被判无效。④另外需要说明的是,除了传统的命令—控制型监管模式之外,以行业自律为导向的自我规制( self-regu-lation) 模式在美国广播影视类文化产业规制体系下同样发挥了非常重要的功能。⑤

  ( 三) 加拿大广播电讯规制: 社会整合与国家认同功能

  在文化规制体系的建构模式上,加拿大同美国相类似,均是更为强调“自由市场”模式的功效,可以归类为文化法模式的同一制度谱系。然而在加拿大文化规制领域中,基于多元民族文化的特质,广电传媒规制体现出鲜明的、不同于市场逻辑的国家建构主义色彩。加拿大广播电讯政策进程中,加拿大广播电视与电信委员会( CRTC) 作为独立规制机构,在广播电信规制政策中扮演了一个关键角色,除了对于淫秽信息内容的监管等相对常见的规制政策之外,加拿大广电传媒规制还附带有较为特殊的社会文化与政治目标。⑥就加拿大广播电信规制政策的社会目标而言,其要求广播系统需要反映加拿大独特的社会和文化属性,包括官方双语、多种族和多元文化共存等规制议题。为了应对国内分离主义,维护国家团结是加拿大文化体系领域的重要议题,另外作为传统移民国家,多种族混居融合、多元文化并存的社会结构现实,使得促进文化融合与塑造身份认同成为加拿大广播政策的一项重要规制目标。⑦而对于广播电信规制政策的政治目标而言,维护国家认同和保障文化主权是加拿大广播规制政策的重要基石。基于特定的地缘政治因素,边境毗邻和语言共通使得强势美国文化极易涌入加拿大境内,如果政府不对文化产业进行积极干预与政策扶植,不对本土文化产业提供财政支持和资金保障,国家认同和文化主权恐怕就此受损。因此,加拿大各个时期出台的广播规制政策报告和广播法案中几乎均将维护文化主权作为加拿大广播规制政策的一个重要目标。

  ⑧为了达到扞卫文化主权的政治目标,对广播产业附加的“加拿大内容要求”成为一项核心政策,加拿大政府对广播的内容生产、传输、播放等诸多环节都进行了规制干预,此外,对文化产业外资的进入限制,以及在国际贸易协定中提出的“文化例外”原则,也主要是为了扞卫加拿大的文化主权而设立。

  ⑨可以说,加拿大以扞卫文化主权为核心的一系列文化规制政策取得了较大成功,“文化例外”原则也逐步扩散并受到很多国家的支持和效仿。①

  二、产业振兴与政府扶植机制为主导:

  文化法的东亚模式

  正如前文所言,北美模式下国家针对文化市场尽管存在精细化的监管架构,但自由市场模式是更为主流的范式,这种自由市场精神尤其反映在文化产业发展上。以美国为例,通过税收减免等优惠政策,鼓励行业发展并引导资金投向是美国政府在文化产业、事业领域常用的行政激励与放松规制( De-regulation) 手段。对于美国文化产业而言,联邦税法中的税收优惠政策( 501c) 是其实现文化规制目标,推动文化产业、文化事业发展的灵活规制工具。所谓 501c 是指《联邦税法》中的第 501 条 c 款,针对文化产业、文化事业的资助者,联邦税法规定减免资助者的税额,并鼓励各类基金会、公司和个人主体投资文化产业,引导市场资本涌入文化产业与文化事业领域。⑤这些免税资金实际上成为支持各类文化事业发展的隐性“税式支出”,而且这类隐性“税式支出”的份额已经远远超过了政府的直接资助规模。①这类间接性的税收激励政策成为美国刺激文化产业、文化事业发展的重要政策工具,也显着区别于欧洲以及东亚国家政府所采取直接财政资助的文化扶持模式。

  三、我国文化法体系建构的启示

  首先,我国现有的文化监管组织体系需要借鉴域外经验进一步予以改革。就我国目前的文化监管机构设置而言,分业监管模式是文化监管的主要方式,中宣部、文化部、中央网信办、国家新闻出版广电总局、工信部等诸多部门在其各自特定权限范围之内行使文化监管职能,然而随着网络信息时代的到来,“三网融合”趋势与各类新媒体的涌现,使得各类跨部门监管难题层出不穷,文化领域内传统分业监管模式就此面临极大的挑战,网络视听领域内的监管难题便是较为典型的例证。⑤从美国、加拿大等西方国家的实践经验来看,设置规制权限相对独立的监管机构,明确界定独立监管机构的权限权责,是应对新媒体监管难题的重要途径和手段。譬如联邦通讯委员会( FCC) 等独立监管机构体制的优点在于监管权力相对集中,规制措施与行政决策快捷迅速,能够有效防止多个政府监管部门之间权限不清甚至推诿塞责的弊端。⑥我国现有的文化监管机构权限划分模式之下,诸多行政部门之间的监管权限不够明晰,意识形态监管与法律监管往往混为一谈,部门利益分割严重,协作监管能力相对较差,现代化的政府监管工具较为匮乏,导致文化监管事项往往是通过“运动式治理”予以短期遏制,缺乏制度建设长效性,①因此,需要借助独立监管机构的行政组织法改革进一步予以法治化。

  其次,我国现有的文化产业扶植模式需要进一步审视检验。从域外经验来看,韩国、日本等东亚发展型国家对于文化产业的发展倾向于采用政府财政扶持模式,并在影视、出版、新闻通信等领域出台了精细化的产业扶植振兴立法。而与之相比,美国等西方国家则更侧重于税收减免等隐性财政支出方式,政府并不会过分主导文化产业的发展方向,更为强调市场动力机制。就我国的文化产业发展现状而言,正如前文所述,早在 2010年财政部就出台过《文化产业发展专项基金管理办法》,通过中央财政与专项基金模式来支持文化产业发展,并且还出台了大量的税收与金融政策对文化产业予以优惠扶持。但从现有政策效果来看,我国当前各类财政税收优惠政策较为零散不成体系,尚未形成有效的文化产业扶植合力,并且从财政项目制的角度来看,尽管借助财政专项基金的“项目治国”模式逐渐成为主流范式,②但也必须看到项目制模式也有可能导致区域以及行业之间发展不均的弊端。另外,与韩国、日本等国家相比,我国的文化产业促进立法尚处于初始阶段,仅在电影领域有所突破,2016 年年底颁布了《电影产业促进法》,在该法中专门设立了电影产业专项基金与税收优惠政策,③然而,更为统一且深远的“文化产业促进法”的制定,仍还处于探索立法阶段。就总体而言,我国文化产业立法仍然较为落后,且缺乏有效的执行机制,需要学习东亚诸国文化振兴模式予以进一步精细化立法。

  最后,我国文化法建构与文化监管需要进一步融入国家治理的整合视角。正如前文对于加拿大广播传媒规制的功能分析,加拿大广播传媒规制带有极强的促进国家统一与民族团结的建构目标。这种社会目标不仅仅局限于传媒规制领域,在新闻出版、电影等诸多文化领域均有体现。可以说,文化法的整体框架需要超过传统的产业市场逻辑,进一步引入国家建构与社会整合的宏观思维,尤其对于我国而言,需要借助文化立法来弥补城乡之间、民族之间的文化发展差距,进一步增进国家认同与制度认同,典型的立法代表譬如,2016 年通过的《公共服务保障法》中第 35 条规定: “国家重点增加农村地区图书、报刊、戏曲、电影、广播电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品供给,促进城乡公共文化服务均等化。面向农村提供的图书、报刊、电影等公共文化产品应当符合农村特点和需求,提高针对性和时效性”。第 46 条规定: “国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当增加投入,通过转移支付等方式,重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务。国家鼓励和支持经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助”。需要指出的是,与文化产业的经济目标不同,文化法的社会整合功能往往难以量化考核,作为一项软指标往往会被“地方发展型”政府所有意忽略,④因此,建立一套客观合理的评估体系是实现文化法的社会整合功能的前提保障。

        

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