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南海问题与两岸之间的关系研究

时间:2018-09-19 10:42作者:怡然
本文导读:这是一篇关于南海问题与两岸之间的关系研究的文章,台湾当局的南海政策既受制于岛内政治生态, 又受制于国际政治情势, 更受制于两岸关系状况。

  摘要:台湾当局的南海政策既受制于岛内政治生态, 又受制于国际政治情势, 更受制于两岸关系状况。长期的分裂分治局面导致两岸南海政策一直处于“散焦”状态, 未能在共同维护南海权益方面形成应有的“凝聚力”。当前蔡英文当局在南海问题上的一系列政策动向在很大程度上触动了两岸关系的敏感神经, 大陆同时面临南海问题与两岸关系双重压力的风险正在明显增大。作为一对辩证统一的关系范畴, 南海问题与两岸关系之间既能够互相牵制, 又可以彼此促动。如何争取在两岸关系发展中管控南海问题, 在南海问题管控中发展两岸关系, 是摆在大陆与台湾面前一项共同的重大课题。

  关键词:南海问题; 两岸关系; 南海仲裁案; 南海断续线; 风险管控;

  Abstract:The South China Sea policy of the Taiwan authorities is not only subject to the internal political ecology, but also subject to the international political situation, and is more subject to the cross-strait relations.As a result of the long division, the policy of the South China Sea between the two sides has been in a state of“defocus”and failed to form a“cohesive force”in safeguarding the rights and interests of the South China sea.At present, Cai Yingwen administration's policy towards the South China Sea has been stirring up the sensitive nerve of cross-strait relations to a great extent.For the mainland, the risk of facing the double pressure of both the South China Sea issue and crossstrait relations is obviously increasing.The South China Sea issue and the cross-strait relations are a dialectical and unified category, which can restrain each other and move forward with each other.A major common issue for China’s mainland and Taiwan, is controlling the South China Sea in the development of cross-strait relations, and developing cross-strait relations in the control of the South China Sea.

  Keyword:South China Sea Issue; the Cross-Strait Relations; South China Sea Arbitration; South China Sea Dashed-line; Risk Management and Control;

  南海问题主要涉及中国与东南亚有关声索国之间的领土主权和海洋权益之争, 更多属于涉外争端的范畴, 而两岸关系则是中国大陆与台湾地区之间的内部事务, 本质上需要在中国主权框架内处理。二者的问题属性不同, 影响因素不同, 演化逻辑也不同, 而且同样复杂敏感, 彼此间甚至隐存着某种结构性对抗关系。因此, 长期以来南海问题在两岸关系当中仅仅属于“边缘性”议题, 两岸关系在南海问题当中也一直处于“被忽略”状态, 将二者联系在一起管控和处理的设想更被认为暗含重大政治风险。但是, 伴随近年来美国强势介入南海争端、菲律宾上演“南海仲裁案”闹剧、台湾民进党再度上台执政等一系列严重事态的接续发生, 南海问题与两岸关系的发展变化似乎正在各种“机缘巧合”之下同步进入到一个重要的节点。特别是鉴于上述事态之间出现越来越多或明或暗的联动迹象, 中国大陆同时面临南海问题与两岸关系双重压力的风险正在明显增大, 对于二者之间“战略相关性”的认知和把握也因此成为一个日益迫切的重大课题。就目前情况来看, 尽管国内外学界已经围绕该课题的若干层面开展过一些相关的研究, 但这些分析只是偶尔散见于论述南海格局、海洋安全、中美博弈以及台湾地区南海政策时顺带展开的话题之中。虽然也有个别学者曾以两岸南海合作为视角进行过一些有益的探讨, 但却未能针对南海问题与两岸关系为何以及如何互动做出相对系统的分析解读。有鉴于此, 本文将在批判吸收学界已有相关研究成果的基础上, 把南海问题与两岸关系放在彼此互为关照的背景之下, 着重围绕南海问题能否为两岸关系发展提供契机, 以及两岸关系能否为南海问题管控提供助力两方面做出进一步的分析和研判, 以期能对未来南海问题的处理和两岸关系的发展有所禆益, 并为学界继续深化相关问题研究提供一些参考。
 

南海问题

  一、大陆因素与台湾地区南海政策考量及其发展演化

  在南海争端当事国 (方) 中, 不论是围绕岛礁主权之争的所谓“五国六方”博弈, 还是涉及海洋权益之争的所谓“六国七方”角逐, 台湾地区都是其中至关重要的一方。抗日战争胜利后, 中华民国政府根据1943年《开罗宣言》和1945年《波茨坦公告》的精神, 于1946年派遣海军收复了西沙和南沙的部分岛礁, 并驻兵戍守南沙最大岛屿太平岛。在此基础上, 内政部方域司于1947年公布《南海诸岛新旧地名对照表》, 同时印刷出版了以十一条“断续国界线”标绘的《南海诸岛位置图》, 于1948年作为《中华民国行政区域图》的附图公开发行, 为中华民族维护南海岛礁主权与海洋权益确立了重要的历史与法理基础。不过, 随后的事态发展明显受到了当时国际战略形势和国共内战情势的影响, 以至于国民党当局的南海政策考量开始更多被纳入到两岸分治状态下与大陆对抗的总体框架之中。伴随1949年中华人民共和国成立特别是1950年中国人民解放军解放海南岛, 已经败退台湾的国民党当局将除东沙以外的其他守岛部队先后撤走, 两岸间遂形成隔南海对峙的局面, 并逐渐被视为东西方对抗的一个重要战场。在此背景下, 1951年美国主导的《旧金山对日和约》在中国大陆和台湾均未受邀参会的情况下, 出于防止“共产党中国”借此获取拥有南海权益可能性的考虑 (1) , 仅仅规定日本放弃对西沙和南沙群岛的一切权利, 却没有明确指出将其归还中国, 这就为以后的南海岛礁主权与海洋权益之争埋下了祸根。

  两岸分治之初, “反攻大陆”与“解放台湾”两相对峙彼此施压, 台湾当局将其总体安全思维建立在“对抗中共军事威胁”的基础上, “大陆因素”也随之开始直接体现在其南海政策考量之中。此间面对菲律宾、南越不断在南海挑起事端, 台湾当局为维持与“反共阵线”国家的所谓“友好关系”, “力主息事宁人态度”, 采取了“相当克制的绥靖政策” (2) , “消极的主权宣示”也因此成为其“政策之主轴” (3) , 而“任何可能引发其他声索国负面反应的政策举措”则通常会被否定 (4) 。比如在应对1955年“人道王国事件”中, 台湾当局拒绝就此重新驻防南沙的理由仅仅是因为其对“防卫台澎”和“光复大陆”无益;在应对1956年“克洛马事件”时, 也只是在“大陆因素”介入可能导致其“身份”和“形象”受损的刺激之下, 才转而做出了派兵重驻南沙的举措 (5) , 而其这样做的主要目的, 则更多是为了“防止共产党占有这些岛礁” (6) 。正是这种根深蒂固的“反共优先”思维, 决定了台湾当局的南海政策“始终排在大陆政策、外交政策或其他公共政策之后” (7) , 不仅未能充分发挥其在捍卫中国南海主权中的作用, 而且在客观上纵容和加剧了周边国家对南海权益的蚕食。特别是在1971年被逐出联合国以及1979年中美建交之后, 由于失去了参与南海议题中与各争端国对话、谈判的自主权, 台湾当局又以所谓“国际空间”问题作为“挡箭牌”, 不仅在南海政策取向上更趋消极和保守, 而且依然把“大陆因素”作为权衡南海相关事态发展的一个主要出发点 (1) 。

  1992年10月, 大陆海协会与台湾海基会达成各自以口头方式表述“海峡两岸均坚持一个中国的原则”共识, 而在此前的1991年3月, 台湾当局亦公布了以“一国”、“两区”、“三阶段”、“四原则”为要旨的所谓“国统纲领”, 两岸关系出现明显的缓和迹象。以此为背景, 台湾当局于1992年12月成立跨部会的“南海小组”, 随后又于1993年4月核定通过《南海政策纲领》及其“实施纲要分办表”, 首次构建起较为完整的南海政策框架。在“南海小组”成立后的最初两年, 台湾当局确曾一度推行较为积极的南海政策, 特别是其“以主动代替被动, 以联手代替对峙, 以具体代替形式”的所谓“三原则” (2) 更是在海峡两岸引起较大期待。但是, 1995年4月保七总队巡视南沙计划因遇菲律宾警告仅止于东沙岛便途中折返, 李登辉更是就此表态“护渔不必跑那么远嘛” (3) , 台湾当局的南海政策由此又明显趋于消极。特别是李登辉执政后期抛出所谓“特殊的国与国关系”的“两国论”, 并通过积极推动“南向政策”和“实质外交”谋求所谓“独立国际人格”, 致使台湾当局的南海政策逐渐被“台独”的阴影所笼罩。在此背景下, 1998年《“中华民国”领海及邻接区法》删除了有关断续线内水域系中国“历史性水域”的表述, 而2000年进而又将南沙和东沙由“军队防卫”降级为“警察防卫”, 明显有向东南亚国家示好之嫌。尽管台湾当局对于南海换防另有说辞, 但就当时两岸关系状况来看, 却极有可能是担心其分裂行为招致大陆军事惩罚的预防性措施。

  及至民进党初次执政期间, 由于受到大陆方面旨在遏制其“一边一国论”的强大压力, 表面上并未在南海问题上做出过于“出格”之举。相反, 陈水扁上台伊始便于2000年12月视察了争议较少的东沙群岛, 对外宣示其南海政策将以“和平共享”为最高目标。随后又对南海政策主管部门进行了调整升级, 并采取了诸如在太平岛修建飞机跑道等强化南海“主权”的措施。特别是在2008年2月登上太平岛后, 陈水扁还提出了“以环境保护取代主权争议, 以生态存续代替资源掠夺”的政策主张, 并发表了所谓的四点“南沙倡议” (4) 。不过, 民进党当局对于南海问题的一些关键议题所采取的更多是一种刻意回避的策略, 不仅很少公开宣示维护“中华民国”对南海的“主权”, 而且对于此间发生的越南、菲律宾等国蓄意侵犯南海主权的行为, 也很少表态抗议或者反对。总的来看, 这一时期台湾当局南海政策的主要着力点, 一是通过频频登岛等方式增加媒体的曝光度, 以彰显其在南海事务中的“参与权”, 提升其在国际社会中的“存在感”;二是争取以“台湾”名义取代“中华民国”参与南海问题的多边对话和谈判进程, 以突出其所谓“主权国家身份”, 拓展其所谓“国际活动空间”。显然, 在视大陆为最大敌手特别是“台独意识”和“反中思维”作祟的情况下, 民进党当局更多是将南海问题作为谋求与周边国家发展实质关系进而共同对付中国大陆的一个手段, 而所谓南海主权也只不过是用来抬高台湾国际地位进而实现其“台独”目的的一个抓手而已。

  2008年国民党重新执政后, 以马英九为首的台湾当局认同“九二共识”, 坚持“一国两区”定位, 两岸关系总体上保持了和平稳定的状态, 甚至在2015年11月实现了具有重大历史意义的“习马会”。在此期间, 通过双方达成的“和解休兵”默契, 马英九当局得以顺利开展“活路外交”, 并且取得了“1971年失去联合国代表权以来, 在国际参与上最显著的成就” (1) 。与此相适应, 台湾地区的南海政策重又回归“南海政策纲领”的基本框架, 坚持无论就历史、地理和国际法而言, 南海诸岛及其周边水域均属于“中华民国”固有领土及水域的原则立场, 并且采取了更多积极有效的措施坚定回应他国挑衅, 从而大为强化了南海维权的力度。在不断重申“主权在我”的基础上, 马英九当局主张在南海岛礁主权归属问题上可以暂时“搁置争议”, 当务之急是通过“和平互惠、共同开发”维护台湾的经济主权。为此台“经济部”还分别下设了东海和南海任务小组, 而马英九本人更是先后提出了所谓“东海和平倡议”和“南海和平倡议”。不过, 综观这一时期台湾当局的政策取向, 通过积极争取南海问题参与权和话语权进而谋求拓展“生存空间”、提升“国际影响”的逻辑实际上依然起着主导作用, 而且其出发点和落脚点也依然是基于两岸分治状态下维护所谓“国家安全”的需要。特别是联系到马英九当局既不认同也不支持两岸南海合作维权, 以及坚持“中华民国”必须以“独立主权国家”身份参与南海问题处理的立场, 这一逻辑的解释力实际上更加毋庸置疑。

  二、海峡两岸南海政策“散焦”对维护南海权益的影响

  纵观台湾当局南海政策的发展演化, “大陆因素”一直是一个至关重要的影响维度, 也是其政策制定与执行过程中始终被置于优先位置的考量。长期以来, “台湾当局的南海政策在高层决策人士间, 欠缺实质经营南海的企图心与胆识;在组织结构上, 缺乏高层海洋事务专职机构;在立法上, 欠缺基本的海域立法;在执法上, 欠缺有力的海域执法力量;在意识上, 缺乏海洋观念;在决策程序上, 欠缺内阁一体的总体观, 阁员亦少担当, 遇事互相指责, 过由下起。” (1) 正是这种从上到下、由内至外的“多位欠缺”状况, 使得台湾当局在面对南海问题时遭遇严重的“政策困境”, 进而导致它在维护南海权益过程中时而积极、时而消极, 给人以目标模糊不清、态度摇摆不定之感。此种局面的形成与延续固然在很大程度上与岛内政治格局的发展变化以及各种政治势力的此消彼长脱不了干系, 但更多还是受到台湾地区所处生存和发展环境, 特别是分治状态下海峡两岸“非正常”关系的影响。此类影响在多数情况下往往表现为台湾当局试图化解大陆方面政治压力的各种被动应对之举, 当然也包括某些特定情势之下冀望突破两岸分治局面束缚的各种主动谋划之策。于是在南海问题与两岸关系之间便事实上形成了某种“因果联系”, 即当两岸关系处于相对稳定状态时, 双方在南海问题上一般比较容易形成共识进而实现一定程度的交流互动;而当两岸关系处于紧张对峙状态时, 双方对于南海问题的认知则往往会出现疏离甚至在一些重要事项上龃龉不断。

  必须承认, 作为两岸关系在南海问题上的延伸, 大陆与台湾地区的南海政策一直受困于分裂分治局面而长期处于“散焦”状态, 不仅未能在共同维护南海权益方面形成应有的“凝聚力”, 而且对其他主权声索方及利益相关者也缺乏有效的“牵约力” (2) 。虽然“两岸对于南海主权的主张都是基于同一种合法性” (3) , 而且原则上均强调“搁置争议”、“共同开发”以及“和平解决”, 实践中也并没有不同意或者反对彼此的南海维权立场, 但是由于双方的“政治身份”或曰“国际人格”不同, 在面对南海问题时的利益权衡和政策考量不同, 以至于在宣示和捍卫南海权益的方式方法乃至参与和推动争端解决的路径路数上表现出明显的选择差异。尽管直到目前为止, 双方在岛礁归属问题上的立场能够保持形式上的基本一致, 即均坚持或至少不否认南海主权属于“广义中国”或者“整个中国”, 但无论是大陆方面所言“主权属我”还是台湾方面所称“主权在我”, 显然都不可能只是一种抽象的表达或者笼统的宣示 (1) 。实际上, 作为两岸之间的最根本分歧以及双方关系发展的最大制约因素, 所谓“主权代表权”问题同样深度影响着大陆与台湾的南海政策选择, 以及双方在共同面对南海问题时的彼此认知。正因于此, 争取两岸南海合作共同维权的设想至今尚未实际列入双方谈判的议程, 而与此相关的民间交流与沟通也仅限于一些功能性领域或者纯粹技术性事务, 那种指望台湾当局能和大陆一起共同守卫中国“祖产”的想法, 起码就目前来看只能是一种“奢望”。

  需要指出的是, 由于既不具备主权国家的身份, 也不是国际法下的法律主体, 台湾当局在过去数十年来只能奉行一种“自我克制”的政策, 导致它在相关事务中逐渐地被“边缘化”, 成为南海争端多方博弈中“被忽略的一方” (2) 。尽管在某些特定情势推动之下, 台湾当局也曾制定所谓“南海政策纲领”并设立过专司南海事务的临时机构, 但其总体策略是保守的, 更多停留在民意倒逼下的口头宣示, 甚至在大陆与其他国家发生争端时, 也往往是保持缄默甚至采取回避的态度 (3) 。更为重要的是, 长期以来的两岸分治状态使得以大陆为主要对手的“政治割据逻辑”在台湾当局的总体政策思维当中已经大行其道, 并且从根本上决定了其在南海问题上的政策选择。实际上, 不管是国民党掌权还是民进党执政, 台湾当局在南海问题上所追求的主要政策目标业已在一个基本点上形成了“最大公约数”, 这就是努力争取所谓“积极的参与者”身份, 进而凸显其“独立的主权国家”地位 (4) 。为此, 多年来它一再强调自己参加南海问题协商谈判的必要性与合理性, 并不惜借助美国、日本等区域外力量推波助澜, 试图透过南海议题参与地区多边对话与合作机制, 事实上成为南海问题国际化的一个重要推手。这种状况显然有悖于“两岸同属一中”的基本原则, 以至于大陆方面必须时时提防以免落入对方的政治圈套和法律陷阱, 因为一旦出现台湾当局实质性参与南海议题的既成事实, 就将很难将其约束在“一方”的活动范围之内, 极容易给国际社会造成“两个中国”的观感。

  由两岸之间南海政策的“散焦”而必然导致的一个最直接后果, 是南海争端其他当事方及利益相关者不仅无需过于担心两岸联手合作维权, 而且客观上为它们对台湾与大陆采取区别对待、分化瓦解的策略提供了可乘之机。实际上, 尽管“自上世纪末以来, 东南亚就已经取代北美成为台湾最重要的出口目的地, 并且台湾还欲拓展与东盟国家在非传统安全领域的合作” (1) , 但由于缺少“主权国家身份”这一“政治软肋”的存在, 菲律宾和越南等东南亚声索国并没有将台湾视为南海争端的主要利益相关方, 对其所谓“主权”诉求和政策主张也基本上是介于不理会到消极对待的区间 (2) 。同样, 美国的南海政策始终是以应对中国大陆为主轴, 当南海争端涉及两岸关系并需要为此权衡利弊时, 美国更多在意的是“台湾是否与中国大陆联手合作的问题, 并期望得到后者谨慎的保证” (3) 。为此, 它非常善于利用两岸关系的罅隙进行挑拨和搬弄是非, 目的是使台湾在南海问题上起到牵制大陆的作用, 从而在总体上削弱中国在南海的维权效力。比如近几年来, 美国方面一再鼓噪所谓“南海争端的症结在于中国的‘九段线’主张” (4) , 并频频施压台湾当局梳理历史档案来说明民国政府当年划设“十一段线”的目的, 进而阐释“九段线”与《联合国海洋法公约》 (而非历史性权利) 的一致性, 以此迫使中国大陆澄清 (基于“十一段线”的) 南海权利主张 (5) 。显然, 这种通过促使台湾当局放弃“历史性权利”从而瓦解中国大陆南海权利主张的意图, 属于一种典型的“釜底抽薪”之策。

  2016年7月12日, 由美国支持、菲律宾出面、日本右翼分子主持的“国际仲裁庭”就南海领土主权及海洋划界等事项作出所谓“最终裁决”, 荒谬裁定中国以“历史性权利”主张南海岛礁主权和相关海洋权益没有法律依据, 而且根本无视南海诸岛的历史及现实地理条件, 悍然将台湾长期实际占领的南沙群岛最大岛屿太平岛主观认定为“岩礁”。毫无疑问, 这是一场意在根本瓦解中国南海权益主张的阴险的法律战, 亦是一场明确针对两岸关系嫌隙而精心策划的狡猾的政治战。在这一过程中, 为达到将所有南沙“低潮高地”全部“岩礁化”的目的, 美、日、菲充分利用台湾与大陆之间的矛盾特别是双方在南海问题上的政策分歧, 对于仲裁方式的选择和仲裁程序的设计都进行了专门的谋划和特意的安排。由于菲律宾提起仲裁的对象为中国大陆, 且最初主诉的15项主张并未触及太平岛, 因此马英九当局一度认为此案与台湾没有直接关系进而在行动上比较保守。及至菲律宾补诉太平岛导致危机迫近之时, 台湾当局才逐渐意识到问题的严重性并转而采取较为积极的应对措施, 不过在此时却又遭遇到来自美国方面的巨大压力, 以至于就连马英九卸任前欲登太平岛的计划也不得不被迫推迟。类似的压力既包括美在台协会台北办事处处长梅健华多次会见台国安高层要求在南海议题上“不得妄动”, 也包括前美国国家安全委员会亚洲事务主任麦艾文公开批评马英九欲登太平岛是“在错误时间送出错误讯息”, 而且其措词之强硬甚至胜过了抨击北京的吹填造陆 (1) 。

  三、蔡英文当局南海政策动向与两岸关系的风险

  作为街头运动起家的政党, 民进党凭借其岛内政治的专长, 迅速发展为台湾政坛一支重要的政治力量, 事实上已经形成与国民党交替执政的局面。自成立以来, 民进党一直强调所谓台湾“主权独立”, 认为国民党建立在“大中国”基础上的两岸关系构想不切实际, 台湾应据此“主权独立”之事实“制宪建国” (2) 。为此早在1990年10月第四届第二次全代会上, 民进党就曾专门通过所谓“一○○决议文”, 认为“我国事实主权不及于中国大陆及外蒙古。我国未来宪政体制及内政、外交政策, 应建立在事实领土范围之上。”而在1999年5月第八届第二次全代会通过的“台湾前途决议文”中, 民进党又进而强调“台湾是一个主权独立国家, 其主权领域仅及于台澎金马与其附属岛屿, 以及符合国际法规定之领海与邻接水域” (1) 。正是从这种基于“事实领土范围”的“主权”立场出发, 民进党在涉及南海岛礁主权及海洋权益方面提出了一系列有别于国民党的政策主张, 客观上对于台湾地区南海政策的演化和发展产生了重大影响。特别是一些激进台独分子坚持认为, 南海诸群岛属于“中华民国”, 且涉及同周边国家的“主权”争议, 台湾没有必要承接此争议而“自寻烦恼”。为此他们不惜通过施压等方式致使1998年公布的“领海及邻接区法”删除了原草案中有关“历史性水域”的条文 (2) , 甚至曾经提出将南海诸群岛视为类似于南极的“国际共有之群岛”概念, 主张将南海问题交由国际社会解决, 争取建成一个“共有的安全网”以防卫大陆在此区域的霸权 (3) 。

  纵观民进党成立以来在南海问题上的政策主张, 尽管“激进派”与“务实派”之间形式上的分歧始终存在, 而且“在野期”与“执政期”之间实质上的差异也非常明显, 但是其中所体现出来的一个总的趋势却更加清晰明了, 这就是伴随民进党政治影响力的日渐提升, 其在南海问题上的立场反而在不断地走向倒退。比如在20世纪90年代, 尚处“在野期”的民进党不但更多主张对南海拥有“主权”, 而且对李登辉当局弱化南海防御的政策提出过诸多批评, 甚至有人还作出了“台湾的安全在于南海而不是台湾海峡” (4) 的判断。这种状况固然更多是出于所谓“选举政治”的需要, 可能带有“为反对而反对”的意味, 但毕竟在客观上为推动台湾当局加大对南海的关注和维权力度起到了一定的积极作用。同样, 尽管2000—2008年初次“执政期”的民进党当局对于南海争端的一些关键议题采取了刻意回避的策略, 并更多地将南海问题当作抬高台湾国际地位进而实现其“台独”目的的一个抓手, 但至少在表面上并未公开放弃对于“断续线”和南海权益的主张, 而且还通过频繁登岛等方式表现出一种相对来说比较强硬的姿态。不过, 自蔡英文和苏贞昌主掌民进党后, 特别是伴随2010年以来南海争端的明显加剧, 其在南海问题上的立场开始变得异常消极, 所谓的南海政策也越来越被视为其“台独”主张的“衍生品”和“附属品”, 不仅每每在关键议题上避重就轻、偷梁换柱, 而且一旦出现地区紧张形势, 也往往将矛头对准岛内的国民党和中国大陆。

  比如2011年7月, 针对中国大陆与东南亚国家达成拟定“南海行为准则”的共识, 民进党发言人陈其迈称, 南海议题必须在“多边架构”下方能有效沟通, 两岸在南海议题上合作形同背书中国大陆主张的“双边架构”, 不但无法有效解决南海争端, 更会使国际社会产生混淆, 错认台湾在南海议题上承认中国大陆的“宗主权”, 成为破坏南海区域和平稳定的麻烦制造者 (1) 。同年8月, “总统”参选人蔡英文公布的所谓“十年政纲”中称, “包括南海在内之周边海域的纷争与冲突, 应由利益相关国家在多边架构下, 本着‘搁置争议、共同开发’之精神, 在国际法下, 共同就海洋资源开发、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜, 建立多边协商机制, 解决纷争, 共同维护海洋资源之永续利用, 以及海域之和平与安全。” (2) 2012年7月, 针对大陆宣布设立三沙市, 民进党发言人林俊宪称, “民进党主张和平解决南海争议, 由各国共同设立行为准则, 避免再发生类似大陆这次的挑衅行为, 造成区域动荡。” (3) 2014年5月, 针对越南发生打砸中资企业事件, 民进党中常会新闻稿称, “越南排华运动系因中国在争议水域设置钻油平台, 引发海上的严重冲突”, “越来越多的国际人士认为台湾与中国正在进行合作, 这是衍生台湾与友好国家争议的根本。” (4) 2015年5月, 针对马英九提出“南海和平倡议”, 蔡英文又辩称民进党主张依据国际法尤其是《联合国海洋法公约》, 以“和平理性手段”处理南海问题, 并坚持公海上的航行自由, 不接受“任何挑衅行为” (5) 。

  2016年1月16日, 蔡英文赢得台湾地区领导人选举, 坚持“台独”党纲的民进党取代认同“九二共识”的国民党再次上台执政, 台湾当局的南海政策趋向也再度成为焦点议题。在1月28日马英九登上太平岛宣示“主权”前, 曾特意邀请蔡英文派人参加, 但蔡英文方面不仅予以拒绝, 反而指责马英九的登岛行为是在“爆冲”, 旨在给“新政府”制造难题 (6) 。候任“总统”期间, 蔡英文在南海问题上刻意保持低调, 举凡涉及关键议题需要做出表态之时, 均以其惯用的模糊策略敷衍应对, 即便在其“5·20”就职演说当中, 也只是以“对于东海及南海问题, 我们主张应搁置争议, 共同开发” (1) 这样一句轻描淡写的话简单带过。不过在此之后, 南海仲裁案的持续发酵引起有关各方的高度关注, 也在客观上为蔡英文当局充分表达其南海政策立场提供了一个机会和平台。7月5日, 蔡英文当局明确表示, 有关各方应该依照国际法及《联合国海洋法公约》主张南海权利, 必须尊重南海地区的航行和飞越自由, 而且台湾有必要加入南海问题的多边解决机制。7月12日仲裁结果出笼当天, 蔡英文当局又发布所谓《“中华民国外交部”对南海仲裁案之立场》, 强调“南海诸岛及相关海域享有国际法及海洋法上的权利”, “南海诸岛属于中华民国领土” (2) 。不过, 与之前马英九时期发布的4份立场文件 (3) 相比, 蔡英文当局的表述虽然坚持了“中华民国”对南海诸岛拥有主权和权利的立场, 但是不管在主权范围、历史和法理依据, 还是主权的延续性及权利依据等方面均存在明显的差异 (4) 。

  综合分析蔡英文当局上台以来涉及南海问题的各种表态, 其南海政策的几个“基本点”已经相对比较明晰:一是虽称绝不放弃太平岛“主权”, 但却对“U形线”持消极立场, 有将“主权”范围缩限在实际占有岛礁而放弃其他岛礁“主权”及相关权益之嫌;二是特别强调依照《联合国海洋法公约》主张南海权利, 依据国际法和平解决争端, 并“极有可能拿着《公约》作为令箭认真执行” (5) ;三是蓄意坚持与中国大陆的政策区隔, 继续反对两岸合作维权, 并积极寻求加入南海问题的“多边解决框架”;四是开始突出强调南海地区的航行和飞越自由, 在一系列关键议题上唯美国马首是瞻, 与美国南海政策主张的相似度明显提高。必须看到, 蔡英文当局的南海政策是长期以来民进党“台独”意识的必然产物, 具有非常强的与中国大陆对抗的特性, 其上述政策动向已经在很大程度上触动了两岸关系的敏感神经。因为一旦这些政策主张付诸实施, 不仅将对大陆南海维权的努力造成一系列负面影响, 而且必然会对两岸关系发展产生一连串“蝴蝶效应” (1) 。对此, 已经有学者详细列举分析了蔡当局南海政策主张牵动和连带两岸关系的多个“可能的风险点” (2) , 进而开始担心南海问题可能成为引发两岸对抗的一个新的“冲突点”或者“燃爆点” (3) 。联系到最近一段时期台湾当局刻意回避和淡化“U形线”主张、试图推动太平岛成为“人道救援中心及运补基地”, 甚至谋求在台部署“萨德”反导系统等一大波极富挑战性的政策动向, 类似的担心显然绝非杞人忧天。

  四、多重复合博弈中的南海问题管控与两岸关系前景

  南海问题本质上属于中国与东南亚各声索国之间的双边问题, 并不直接涉及中美两个大国以及与东盟组织之间的关系。但是自2010年以来, 以美国为首的域外势力开始深度介入南海争端, 并与菲律宾、越南等国形成内外呼应之势, 频频挑起事端, 致使该地区紧张局势不断加剧, 中美正面交锋的帷幕也随之拉开, 而东盟的南海政策考量亦在此间发生了显著变化。对东盟来说, 虽然美国强势进入南海将“弱化其在该争端中的作用以及在解决该问题中与中国谈判的能力” (4) , 但是基于传统的“大国平衡”思维特别是所谓“诚信中间人”逻辑, 它依然“积极拉拢美国并且鼓励其他大国尤其是日本、印度参与到对付中国的过程中来” (5) , 以达到其“通过各种多边机制形塑自己在制定区域交往规则和规范中的强大地位” (6) 的目的。在此背景下, 中国—美国—东盟三边关系的互动客观上已经成为影响南海争端走势的一个最为关键的宏观战略因素, 并将在根本上决定未来南海问题疏解和管控的成败。当然, 东盟并不是真的乐意看到美国大规模插足南海纷争, 而更多只是将其视为“无法取得一致行动之前的一种权宜之计” (1) ;同样, 旨在通过积极介入行动为南海地区“立规建制”的美国, 也“永远都不可能容忍东盟在地区主义中的领导权” (2) 。因此, 不论是对美国、东盟还是对中国而言, 三者的南海政策之间实际上既存在相互制约的关系, 又具有彼此促动的作用。这就在更为宏观的战略层面加剧了南海问题的复杂程度, 使其越来越陷进一种“多重复合博弈” (3) 的状态。

  显然, 在围绕南海事务的这种“多重复合博弈”结构中, 台湾的地位和角色正愈发趋于尴尬和“影子化”, 其在南海争端中的“边缘性危机”也将更加难以化解。长期以来, 台湾当局的南海政策既受制于岛内政治生态, 又受制于国际政治情势, 更受制于两岸关系状况, 而且只能是在这些相互交织的复杂因素当中寻求一种“相对的平衡”。对它来说, 如果迎合菲越主张配合美日政策低调应对南海争端, 必会招致大陆不满进而破坏两岸关系, 并有放弃南海“丧权辱国”之嫌;而如果联合大陆采取行动高调维护南海主权, 又必会造成与东南亚国家的关系紧张, 而且损及与美国日本的所谓“特殊关系”。正是这种进退维谷的政策困境, 使得它在面对南海争端时一直陷于“国际问题”和“内政问题”的“死结” (4) , 而其内部强调的所谓“经营南海”, 则“实际上不过是认命于现实困境的守成” (5) 。就此而言, 尽管眼下蔡英文当局正积极谋求推动“新南向政策”以求“告别以往过于依赖单一市场的现象” (6) , 而且该政策本身也确实“很难掩饰其强烈的政治目的” (7) , 肯定会对大陆从南海维权到“一带一路”倡议的落实等多项重大议题产生一些负面影响, 不过正如国际信用评价穆迪所指出的, “新南向政策”能否成功很大程度上还是“取决于两岸关系”, 因为后者将会“限制台湾想在新的区域开拓经济和金融合作伙伴等新商业关系的范围和效果” (8) 。只要大陆牢牢把握与东南亚国家关系发展的主动权, “画大饼” (1) 的“新南向政策”就不可能在南海地区掀起太大的风浪。

  作为中华民族捍卫南海主权的重要历史基础和法律依据, 南海断续线在其产生后的很长一段时间里, 都得到了国际社会的广泛认可。但是伴随美国深度介入南海问题, 断续线的合法性近年来开始不断受到质疑, 俨然“已经成为南海争端中最富争议性的一个议题” (2) 。实际上, 自2014年2月时任助理国务卿丹尼尔·拉塞尔首次指责中国使用“南海断续线”主张海域权利不符合国际法规定起, 美国方面便不断施压台湾当局澄清南海断续线的含义, 甚至建议后者“认真考虑放弃九段线”, “改用国际法规范提出领土主张” (3) 。对此, 马英九当局虽曾专门举办“中华民国南疆史料特展”予以回应, 但民进党秘书长吴钊燮却撰文宣称, 台湾在南海仅应主张目前占领的太平岛领土主权, 因为南海“U形线”欠缺合法性。显然, 这种认知差异“很难不让人担忧”蔡英文当局“会对十一段线或U型线加以澄清, 而在明知故犯的情况下破坏两岸现状” (4) 。不过, 美国介入南海问题的目的毕竟更多是出于重视海上航线安全和航行自由的需要, 尽管它也希望台湾当局尽可能采取与己相近的立场, 但却绝不会容忍后者在“涉嫌”放弃南海主权这样的重大问题上走得过远进而冲击两岸关系。对它来说, 民进党当局的“过激”政策对于维护南海地区和平稳定加分有限, 但是由此而必然引发的台海地区紧张局势却会令美国的利益严重受损, 因为其台海政策和南海政策的最大不同在于, “前者有《台湾关系法》以保护台北, 而后者则没有类似法案来帮助周边国家对抗中国” (5) 。

  值得一提的是, 在“南海仲裁案”结果出炉后, 海峡两岸均持不认可、不接受的立场, 对于裁决本身的违法性和荒谬性也都予以强烈谴责和抨击。虽然这种状况的出现并非两岸主动“配合”的结果, 但至少反映出双方南海政策的根源实为一体, “对于南海权利声索的政治基础、道义基础和法理基础均来自于中华民族对于南海的历史性权利, 也都来自于‘两岸同属一中’的政治命题” (6) 。就此而言, 假如蔡英文当局只强调太平岛主权而放弃“南海断续线”的主张付诸实施, 那就相当于主动损毁了台湾在南海地区存在的法理依据, 必然使其在南海问题上更加边缘化甚至丧失立身之地 (1) 。正因为如此, 虽然近年来深受“台独”理念裹挟, 但台湾地区的主流民意依然能在维护南海权益方面保持一种相对理性的认知, 进而对执政当局施加相对积极的正面影响。比如2012年的一项民意调查显示, 有48%的台湾民众认为两岸在南海问题上应该携手合作一致对外 (2) ;而据2013年菲律宾巡逻船枪杀台湾渔民事件之后的一项调查数据, 近70%的台湾民众希望两岸联手共同对付菲律宾 (3) 。特别是鉴于南海断续线已经被明确写入“中华民国宪法”, 南海属于“中华民国”一部分的观念在台湾岛内已经深入人心 (4) , 因此任何试图放弃南海断续线的行为都必然引发所谓的“违宪”争议, 而无论是谋求“修改宪法”还是“回避修宪转而以行政能力强行推动” (5) , 都将在台湾岛内乃至两岸关系中引发一系列政治风暴。如此巨大的政治风险对于蔡英文当局来说显然是不可承受之重。

  在“5·20”就职演说中, 蔡英文既“没有明确承认‘九二共识’和认同其核心意涵”, 也“没有提出确保两岸关系和平稳定发展的具体办法”, 被国台办认为是一份“没有完成的答卷” (6) 。一年多来, 民进党当局顽固坚持“一纲两文”的“台独”立场, 在两岸关系定位问题上继续采取“模糊战术”, 依然未能有效缓解大陆方面对其的严重不信任。受此影响, 由“台独”主张衍生出来的民进党南海政策, 表现出非常明显的对抗大陆的特性, 以至于大陆方面不得不将其纳入两岸关系范畴, 作为考量和研判蔡英文当局是否藉助南海议题从事“台独”活动的一个重要指标。显然, 在当前两岸关系近乎对抗的情势之下探讨双方在南海地区的合作维权问题, 是一件非常困难的事情。不过正如前文所述, 南海问题与两岸关系是一对辩证统一的关系范畴, 二者之间既能够互相牵制, 又可以彼此促动。特别是在双方均面临“事实的、法律的和战略的三重挑战” (1) 的情况之下, 将南海问题与两岸关系联系在一起统筹处理的思路, 无疑具有重大的现实意义。南海问题为两岸关系发展提供契机, 两岸关系为南海问题管控提供助力, 在两岸关系发展中管控南海问题, 在南海问题管控中发展两岸关系, 是这一思路的核心要旨所在。当然, 在面对南海争端的多重复合博弈时, 大陆能否将台湾视为至关重要的“枢纽因素” (2) 来对待?台湾能否在其南海政策选择上与大陆相向而行, 以此作为盘活两岸关系的新起点?两岸双方都还需要在相互的学习和认知过程中不断地进行自我调适。

  注释
  1 The U.S.Department of State, ed., Foreign Relations of the United States, 1951, Vol.V, Washington, D.C.:United States Government Printing Office, 1983, p.1120.
  2 刘复国:《国家安全定位、海事安全与台湾南海政策方案之研究》, (台湾) 《问题与研究》2000年第4期。
  3 林正义、宋燕辉:《南海情势与我国应有的外交国防战略》, 《“行政院”研考会》, 台北, 1996年, 第121页。
  4 Cheng-yi Lin and Anne Hsiu-An Hsiao, “Taiwan's South China Sea Policy, 1999-2011”, 2012 Workshop on the South China Sea Disputes:Political and Security Implications for the Region's Future, January 12-13, 2012, Taipei, Taiwan.
  5 有关“人道王国事件”和“克洛马事件”的相关研究, 可参见:David Shavit, The United States in Asia:A Historical Dictionary, Portsmouth:Greenwood Press, 1990;Marwyn Samuels, Contest for the South China Sea, New York and London:Methuen Co., Ltd., 1982;Chi-Kin Lo, China's Policy Towards Territorial Disputes:The Case of the South China Sea Islands, London and New York:Routledge, 1989.
  6 A.V.H.Hartendorp, History of Industry and Trade of Philippines:The Magsaysay Administration, Manila:Philippine Education Co., 1961, p.216.
  7 萧曦清:《南沙风云---南沙群岛问题的研判与分析》, 台湾学生书局, 2010年, 第580页。
  8 Shim Jae Hoon, “Blood Thicker than Politics:Taiwan Indicates a Military Preparedness to Back China”, Far Eastern Economic Review, May 5, 1988, p.26.
  9 康添财:《南海小组改采积极三原则因应两岸发展》, (台湾) 《中国时报》1992年6月22日。
  10 李季光、樊嘉杰:《李总统:保七护渔不必跑那么远》, (台湾) 《中国时报》1995年4月5日。
  11 李志德、郑任汶:《扁登太平岛宣誓主权提“南沙倡议”》, (台湾) 《联合报》2008年2月3日。
  12 《马英九新年献词托孤台湾:八年兴革台湾升格》, (台湾) 《中国时报》2016年1月1日。
  13 胡念祖:《南海政策定位不清理念错误》, (台湾) 《中国时报》1995年4月6日。
  14 郑碧强、许川:《利益相关者视域下两岸南海政策比较分析》, 《南洋问题研究》2016年第3期。
  15 Fu-Kuo Liu, “Dilemma and Domestic Uncertainty:Taiwan's Insecurity in the South China Sea”, China Report, Vol.49, No.4, 2013, p.386.
  16 林红:《论两岸在南海争端中的战略合作问题》, 《台湾研究集刊》2010年第1期。
  17 Cheng-yi Lin, “Taiwan's South China Sea Policy”, Asian Survey, Vol.37, No.4, 1997, pp.323-339.
  18 Stewart S.Johnson, “Territorial Issues and Conflict Potential in the South China Sea”, Conflict Quarterly, Vol.14, No.4, 1994, pp.35-36.
  19 郭震远:《台湾当局应对东海、南海局势的政策分析》, (香港) 《中国评论》2012年10月号。
  20 Zhao Hong, “Taiwan-ASEAN Economic Relations in the Context of East Asian Regional Integration”, InternationalJ ournal of China Studies, Vol.2, No.1, 2011, p.48.
  21 郑碧强、许川:《利益相关者视域下两岸南海政策比较分析》, 《南洋问题研究》2016年第3期。
  22 Shirley A.Kan, Wayne M.Morrison, “U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues”, Current Politics and Economics of Northern and Western Asia, Vol.22, No.1, 2013, p.26.
  23 Sheldon W.Simon, “Conflict and Diplomacy in the South China Sea:The View from Washington”, Asian Survey, Vol.52, No.6, 2012, p.1001.
  24 Bonnie S.Glaser, “A Role for Taiwan in Promoting Peace in the South China Sea”, PacN et, No.30, April16, 2014;Jeffrey A.Bader, “The U.S.and China's Nine-Dash Line:Ending the Ambiguity”, February 6, 2014, http://www.brookings.edu/research/opinions/2014/02/06-us-china-nine-dash-line-bader, May 9, 2017.
  25 胡瑞舟:《南海仲裁之太平岛裁决》, (香港) 《中国评论》2016年9月号, http://www.crntt.com/doc/1043/6/7/8/104367809_2.html?coluid=7&kindid=0&docid=104367809&mdate=1025155156, 2017年6月11日。
  26 史晓东:《试析蔡英文的南海主张》, (香港) 《中国评论》2015年9月号, http://www.crntt.com/doc/1039/0/3/1/103903163.html?coluid=63&kindid=0&docid=103903163&mdate=1026110526, 2017年5月21日。
  27 全国台湾研究会编《民进党大陆政策演变》 (内部资料) , 2001年9月, 第11页。
  28 宋燕辉:《初探台湾“新政府”的南海政策》, (台湾) 《新世纪智库论坛》2000年第10期。
  29 郑任汶:《南海主权绿营主张分歧》, (台湾) 《联合报》2008年2月3日。
  30 时任“立法委员”姚嘉文的发言。根据台湾《“立法院”公报》院会记录, 第84卷第19期, 1995年4月8日, 第65-74页。
  31 《南海议题, 民进党:确保主权、和平稳定、多边合作、永续发展》, 民进党官网, 2011年7月21日, http://www.dpp.org.tw/news_content.php?sn=5121
  32 《“十年政纲”国家安全战略》, 民进党官网, 2011年8月23日, http://www.dpp.org.tw/news_content.php?sn=5261
  33 戎华仪:《共划太平岛入警备区绿吁马伸张主权》, (台湾) 《中国时报》2012年7月26日。
  34 陈惠萍、彭显均:《民进党促马谴责中国挑衅》, (台湾) 《自由时报》2014年5月15日。
  35 郭琼俐:《蔡英文:绝不放弃太平岛主权》, (台湾) 《联合报》2015年5月27日。
  36 《蔡英文提醒:马的态度非常不恰当》, (台湾) 《自由时报》2016年1月28日。
  37 《蔡英文520就职演说全文》, (台湾) 《联合报》2016年5月20日。
  38 王英津:《蔡英文就南海仲裁声明:放弃对南海历史法理依据》, 2016年7月14日, http://mil.chinaiiss.com/html/20167/14/a84d0e.html
  39 这4份立场文件为:《“中华民国”对南海问题之立场声明》 (2015年7月7日) 、《“中华民国”政府重申对南海议题之立场》 (2015年10月31日) 、《“中华民国”南海政策说帖》 (2016年3月21日) 、《“中华民国”再次说明对陆菲南海仲裁案之立场》 (2016年5月13日) 。
  40 王英津:《蔡英文就南海仲裁声明:放弃对南海历史法理依据》, 2016年7月14日, http://mil.chinaiiss.com/html/20167/14/a84d0e.html
  41 陈一新:《蔡英文南海主张破坏现状》, (台湾) 《中国时报》2015年6月26日。
  42 严安林:《蔡英文上台后台湾当局南海政策可能动向》, 《太平洋学报》2016年第7期。
  43 傅崑成:《民进党南海冒进的风险与两岸合作的机会》, (香港) 《中国评论》2016年9月号, http://www.crntt.com/doc/1043/6/7/7/104367798.html?coluid=136&kindid=4711&docid=104367798&mda te=1025145827
  44 王英津:《论南海主权争端中的两岸关系:挑战与合作》, (香港) 《中国评论》, 2017年1月号, http://www.crntt.com/doc/1045/2/4/1/104524153.html?coluid=136&kindid=4711&docid=104524153&md ate=0228115730
  45 Leszek Buszynsk, i“The South China Sea:Oil, Maritime Claims, and U.S.-China Strategic Rivalry”, The Washington Quarterly, Vol.35, No.2, 2012, p.144.
  46 Vibhanshu Shekhar, “ASEAN's Response to the Rise of China:Deploying a Hedging Strategy”, China Report, Vol.48, No.3, 2012, p.263.
  47 Kai He, “Facing the Challenges:ASEAN's Institutional Responses to China's Rise”, Issues&Studies, Vol.50, No.3, 2014, p.162.
  48 Ang Cheng Guan, “ASEAN, China and the South China Sea Dispute”, Security Dialogue, Vol.30, No.4, 1999, p.427.
  49 Kai He, “Facing the Challenges:ASEAN's Institutional Responses to China's Rise”, Issues&Studies, Vol.50, No.3, 2014, p.162.
  50 叶正国:《多重复合博弈下台湾当局南海政策的新发展》, (香港) 《中国评论》2016年9月号, http://www.crntt.com/doc/1043/6/7/8/104367888.html?coluid=136&kindid=4711&docid=104367888&md ate=1025153150
  51 Liu Fu-Kuo, “Dilemma and Domestic Uncertainty:Taiwan's Insecurity in the South China Sea”, China Report, No.4, 2013, p.386.
  52 刘复国:《国家安全定位、海事安全与台湾南海政策方案之研究》, (台湾) 《问题与研究》2000年第4期。
  53 《蔡英文520就职演说全文》, (台湾) 《联合报》2016年5月20日。
  54 林河名:《新南向, 三大问题》, (台湾) 《联合报》2016年8月3日。
  55 《穆迪:两岸紧张不利台信评》, (台湾) 《联合报》2016年7月5日。
  56 《台商酸蔡:出门就遇大陆队, 南向画大饼》, (台湾) 《中央日报》2016年7月23日。
  57 Tran Truong Thuy, “China's U-Shaped Line in the South China Sea:Possible Interpretations, Asserting Activities and Reactions from Outside”, Paper Presented at the Conference on“The Practices of the UNCLOS and the Resolution of South China Sea Disputes”, September 3-4, 2012, Taipei.
  58 舒子榕:《美重返亚洲, 当然是为了中国》, (台湾) 《中国时报》2014年9月14日。
  59 陈一新:《蔡英文南海主张, 破坏现状》, (台湾) 《中国时报》2015年6月26日。
  60 Lee Lai To, “China, the USA and the South China Sea Conflicts”, Security Dialogue, Vol.34, No.1, 2003, pp.32-34.
  61 祝捷:《南海仲裁案的两岸“危”与“机”》, 《团结报》2016年7月16日。
  62 史晓东:《试析蔡英文的南海主张》, (香港) 《中国评论》2015年9月号, http://www.crntt.com/doc/1039/0/3/1/103903163.html?coluid=63&kindid=0&docid=103903163&mdate=1026110526
  63 蔡斌、肖春阳:《对两岸联手维护海洋主权的几点看法》, 《台湾周刊》2012年第40期。
  64 李曦:《海峡两岸共卫东海与南海边疆的几点思考》, (香港) 《中国评论》2014年第6期。
  65 钟厚涛:《两岸共同维护南海断续线的价值意义、主要困境及突围策略》, 《台湾研究集刊》2016年第1期。
  66 王志鹏:《2016年台湾民进党的南海政策评估与展望》, 《亚太安全与海洋研究》2016年第1期。
  67 杨立宪:《新形势下如何处理涉台外交问题探讨》, 《北京大学学报 (哲学社会科学版) 》2016年第6期。
  68 Jacques Delisle, “Troubled Waters:China's Claims and the South China Sea”, Orbis, Vol.56, Issue 4, 2012, pp.608-642.
  69 Bonnie S.Glaser, “A Role for Taiwan in Promoting Peace in the South China Sea”, Pacnet Newsletter, No.30, 2014, p.1.

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