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地区海洋秩序下的南海问题的产生与解决策略

时间:2018-09-19 10:36作者:怡然
本文导读:这是一篇关于地区海洋秩序下的南海问题的产生与解决策略的文章,近年来, 随着南海局势的持续升温, 南海问题日益引起广泛的关注, 对其根源及影响的探讨也在增多。

  摘要:南海问题具有复杂的政治和历史成因, 且与国际地缘政治博弈、国际海洋法发展等密切相关, 涉及地区海洋秩序的结构与重构。南海问题的发酵, 反映了“二战”后地区秩序安排未能得到有效尊重和维护、《联合国海洋法公约》的局限性以及地区相应机制安排的缺失, 同时也是大国海洋秩序博弈与地区规则“建章立制”的较量。对于中国来说, 应该顺势而为、化危为机, 将南海问题的解决与参与和塑造地区海洋秩序相结合, 致力于将南海建设成为和平之海、友谊之海与合作之海。

  关键词:南海问题; 海洋秩序; 海权博弈;

  Abstract:The South China Sea issue derives from complicated historical and political backgrounds, which interacts with geopolitical situation and the development of international maritime law, including the United Nations Convention on the Law of the Sea ( UNCLOS) . Nowadays, the South China Sea issue has already been closely linked with the deconstruction and reconstruction of regional maritime order. The chronic South China Sea issue reflects many factors of disorder, such as disrespect of post Second World War regional order arrangement, limitations of UNCLOS and lack of regional mechanisms. More importantly, the South China Sea issue reflects the geopolitical gaming among maritime powers regarding the maritime rules and order. For China, the opportunities come together with challenges. China should take holistic attitudes towards the solution of South China Sea issue and the construction of regional maritime order, and make all efforts to turn the South China Sea as the sea of peace, friendship and cooperation.

  Keyword:South China Sea issue; regional maritime order; game of sea power;


  近年来, 随着南海局势的持续升温, 南海问题日益引起广泛的关注, 对其根源及影响的探讨也在增多。南海问题的本质是中国与东南亚部分声索国的领土主权与海洋权益之争, 牵涉到历史、政治、经济、地缘等多个层面。透过纷繁复杂的博弈乱象, 梳理南海问题的历史脉络, 不难发现, 南海问题发展演变的背后还存在着地区秩序的逻辑, 是地区海洋秩序解构与重构的过程。尤其是随着中国海洋强国建设的推进, 对地区海洋秩序的塑造力和影响力不断上升, 引起美国、日本及地区声索国的担忧与反制, 使得南海问题与地区海洋秩序交互影响。展望未来, 南海问题短期内难以根本上解决, 秩序重构的过程不会停滞, 但这也是中国参与地区海洋秩序构建、诠释新型海洋安全观的契机。

海南问题

  一、地区海洋秩序的失序与南海问题的产生

  南海问题有其复杂的历史经纬, 牵涉地缘政治、地缘经济、安全格局等诸多方面。南海问题的产生, 最早可追溯至二十世纪初殖民列强对西沙群岛和南沙群岛的侵占, 此后由于“二战”后的秩序安排、油气资源战略价值的提升、《联合国海洋法公约》 (以下简称《公约》) 出台等原因, 南海问题不断演变、发酵, 由最初的岛礁主权之争, 扩展为岛礁主权和海洋权益争夺并存、交织的复杂局面。地区秩序作为“存在互动关系的相邻国家之间权力分配、利益分配、观念分配的结果, 其主要表现形式就是地区制度的创立与运行。” (1) 南海问题从产生到发展, 是地区海洋秩序安排不完善或受到部分国家挑战的结果, 既与南海问题本身有关, 也涉及亚太地区秩序的变迁。

  1.1战后国际秩序未得到有效遵守和维护, 是中国在南海的主权和海洋权益受到侵损的根本原因。

  中国是最早发现、命名和开发经营南沙群岛的国家, 也是最早并持续对南沙群岛行使主权管辖的国家, 中国对南沙群岛的主权在20世纪30年代以前未曾引起他国争议。20世纪30年代至“二战”结束, 法国、日本侵占了部分南沙岛礁, 但遭到当时中国政府的强烈抗议, 中国政府也从未放弃对南沙群岛的主权。 (2) 第二次世界大战是广大发展中国家争取民族独立、“去殖民化”的过程。对于中国而言, 胜利战果之一就是在付出巨大代价后收复包括南沙群岛在内的被侵占领土。“二战”后期, 反法西斯同盟的主要国家开始谋划包括领土主权在内的战后秩序安排。1943年11月, 中国、美国和英国三国首脑发布《开罗宣言》, 明确提及“三国之宗旨, 在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿;在使日本所窃取于中国之领土, 例如东北四省、台湾、澎湖群岛等, 归还中华民国”。 (3) 1945年7月26日发表的《波茨坦公告》也规定, “开罗宣言之条件必将实施, 而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其可以领有之小岛在内。” (4) 南海诸岛作为“日本所窃取于中国之领土”, 显然要归还中国。当时的中国政府派军队乘坐美国援助的军舰, 收回南海诸岛主权, 太平岛、中业岛即是美方援助军舰的名称。中国政府于1947年绘制标有南海断续线 (5) 的《南海诸岛位置图》, 1948年公布包括《南海诸岛位置图》的《中华民国行政区域图》, 1949年, 新中国成立并继承对南海诸岛的主权。

  但是, 随着冷战的爆发和美苏两大阵营的对立, 美国在南海问题上的立场出现策略性松动, 为后来南海问题的产生埋下了祸根。 (6) 1951年, 美国主导签署的《旧金山对日和平条约》声明, “日本放弃台湾、澎湖、千岛群岛、库页岛、南沙群岛、西沙群岛等岛屿的主权”, “日方放弃对南沙群岛与西沙群岛之所有权利、名器与请求权”, 但并未明确指出南沙群岛和西沙群岛的归属方, 这种刻意为之的“主权未定论”, 为南海问题后续演变埋下了伏笔。此后整个冷战期间, 美国基于冷战大格局和对华关系的变化, 在南海问题上保持“相对中立”。“美国的政策困境是, 虽然基于道义和国际法理应承认中国对这些岛礁的主权, 但另一方面由于‘反共’和推进亚太战略的考虑, 美国又不情愿让中国大陆占有这些岛礁, 更不愿因此损害与菲律宾等盟友的关系。” (1) 作为亚太地区秩序的主导者, 美国的模糊策略客观上鼓励和纵容了越南、菲律宾等国的侵权行为。无论是菲律宾民间人士克洛马 (Tomas Cloma) 鼓噪的“自由王国”, 还是越南方面宣称的“对法国领土管辖权的继承”, 都是对战后国际秩序的破坏。海峡两岸同属一个中国, 都坚决反对越南、菲律宾等国的非法武力侵占, 无奈当时军力有限、鞭长莫及, 给越、菲等国的武力侵占提供了可乘之机。菲律宾抓住1971年10月台湾当局被逐出联合国的机会, 侵占了中业、西月等岛礁。越南则是自20世纪50年代起先后侵占20余座岛礁, 1974年的西沙海战、1988年的赤瓜礁海战, 都是中方对越南侵权行为的反击。马来西亚在20世纪70年代后侵占5座南沙岛礁。就数量而言, 南沙岛礁控制情况是中方处于弱势 (加上太平岛才8座) , 越南则优势明显 (29座) 。无论是基于历史事实, 还是基于战后相关领土安排, 南海诸岛主权均归属中国。“南沙群岛回归中国, 是战后国际秩序和相关领土安排的一部分”,  (2) 但这种秩序却并未得到美国的维护, 甚至未得到小国应有的尊重, 埋下了南沙群岛主权归属问题的祸根。

  1.2《公约》作为“海洋宪章”在确立海洋秩序方面作用突出, 但在处理南海问题时暴露不少局限。

  1982年的《联合国海洋法公约》是人类历史上篇幅最大的国际法典, 与1994年《第十一部分协议》和1995年《鱼类种群协议》一起构成联合国有关海洋法的三个公约, 其中尤以《公约》最为重要。《公约》是广大发展中国家抗衡旧有国际海洋秩序的成果, 是发展中国家尤其是沿海国家维护自身海洋权利和建立国际海洋新秩序的产物, 其宗旨是:“妥为顾及所有国家主权的情形下, 为海洋建立一种法律秩序……巩固各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系。” (3) 中国作为发展中国家的代表, 积极参与《公约》谈判并较早加入;美国则为了维护其旧有的海洋秩序利益, 迄今未加入《公约》。总体上看, 《公约》被誉为“海洋宪章”, 对建立和维护国际海洋新秩序起到正面作用。但具体到南海问题上, 《公约》一些有待完善之处就暴露得比较明显, 一些规定甚至导致南海问题的激化。有学者曾指出, “很大程度上说, 越、菲、马、文诸国滥用1958年的四项海洋公约以及1982年《联合国海洋法公约》的有关规定, 肆意挑战中国南沙主权、对中国进行恶意抗辩。” (4) 英国皇家国际事务研究所在其报告《亚太海上安全:中国与东海/南海的新兴秩序》中也指出, “《公约》的原则可能存在问题, 因为其很大程度上脱离了亚洲的实际背景。《公约》缺乏对该地区历史上主权间关系和朝贡关系的敏感, 也忽视了大多数亚洲国家痛苦的殖民经历。” (5)

  其一, 《公约》未能有效理顺与传统国际法和历史事实的关系。如《公约》虽有提到“历史性所有权”“历史性海湾”, 但对“历史性水域”“历史性权利”没有进行明确的规定;《公约》解决的是海洋权利的问题, 但基于“陆地统治海洋”的原则, 海洋权利的明晰首先要解决主权归属问题, 而主权归属属于传统国际法管辖范围, 不在《公约》解释和适用的范畴。

  其二, 《公约》对海洋权利的规定加剧了争端的复杂性。《公约》生效前, 南沙群岛内的岛礁沙洲无论是何种法律地位, 其价值主要体现在主权方面, 经济利益不明显;《公约》生效后, 各种海洋地物的不同法律地位决定了不同的海洋权利, 地缘经济价值凸现, 特别是20世纪60年代以来对南海油气资源的乐观评估, 刺激了部分声索国侵占岛礁、非法主张管辖海域、非法进行油气资源开采的行为。 (1) 由于不少岛礁处于沿海国依本土划设的200海里专属经济区内, 由此产生了海域划界争端。此外, 联合国大陆架界限委员会要求2009年5月13日前提交200海里外大陆架界限信息, 成为当时加剧南海局势的重要因素。

  其三, 《公约》的模糊性为后续分歧埋下隐患。围绕《公约》的谈判异常艰难, 从1973—1982年历经9年、15次会议才最终达成。在此过程中, 《公约》对一些问题保持模糊或者弹性, 对一些问题刻意回避, 以便实现“最大公约数”。这种模糊、弹性或者回避, 使得不同国家对同一问题可能存在分歧。比如, 对岛礁地位的确定、对非群岛国群岛基线的划设等, 都有不同看法。

  其四, 《公约》的争端解决机制也有不完善之处。《公约》非常重视争端解决机制, 相关内容占《公约》总篇幅约五分之一。为了克服此前国际法争端解决机制的不足, 《公约》引入了“有强制拘束力裁判的强制程序”, 虽然作为妥协设立了“任择性例外”条款, 将海洋边界划定、涉及历史性海湾或所有权的争端、军事执法活动等排除在强制争端解决机制之外, 但强制争端解决机制存在被滥用的可能, 为南海问题的“司法化”埋下祸根。

  1.3长期缺乏合理有效的涉及南海问题的经济与安全合作机制, 使得南海问题引发的矛盾冲突未能得到有效抑制。

  东南亚地区有各种各样的机制, 但都不能切实有效处理南海问题, 这种机制缺失或失灵, 既反映在经济层面, 也体现在安全层面。

  经济层面是指未能就共同开发达成共识, 也未能有效遏止相关国家在争议区的油气开采活动。中国领导人20世纪70年代针对中日领土争议提出“主权在我、搁置争议、共同开发”, 并在20世纪80年代与菲律宾领导人交谈时倡导将此原则适用于南海地区。因此, 中国很长时间里在南海争议海域的油气勘探开发活动非常克制, 迄今未在南沙争议海域实施油气开采。但是, 中方的呼吁并未得到有关国家的积极响应。2005年, 中国、越南、菲律宾的油气公司签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》, 酝酿缓步推进共同开发, 也因受菲律宾国内政治斗争而夭折。双边或多边共同开发机制的缺失, 使得单边开发成为马来西亚、越南等国的政策首选。有专家称, “截至2009年底, 南海周边国家在南沙附近海域钻探油气井达1 000多口, 探得97个油田及含油构造、75个气田及含气构造, 其中位于中国南海断续线内的油田有近30个、气田有25个。” (2) 除了油气资源外, 各国围绕“渔权”的竞争也长期存在。与开发难度大、投入成本高的深海油气开采相比, 渔业问题关系到渔民日常生计, 关系到各国政府的执政合法性, 对各国政府南海政策的影响也很大。2016年10月, 杜特尔特 (Rodrigo Duterte) 访华的一项重要关切和成果, 就是中方基于友好情谊“妥善安排”, 允许菲律宾渔民重返黄岩岛附近捕鱼。

  安全层面指缺乏有效的对话平台与危机管控机制, 未能阻止相关国家武力侵占岛礁的行为, 而域内安全合作的缺失又为外部势力的介入提供可乘之机。20世纪70年代以来, 越南、菲律宾和马来西亚先后武力侵占部分南沙岛礁, 甚至在20世纪90年代, 越南还侵占了5座岛礁, 使其所占南沙岛礁增至29座。中国政府对有关国家的侵权行为进行了严正交涉, 必要时武力反击。但总体来看, 中国的南海政策服从服务于对东南亚的友好合作大局, 特别是冷战后迫切需要打开对东南亚外交的局面, 加上自身实力与资源的限制, 中国对其他国家的武力侵权行为总体比较克制, 地区层面也没有提供处理相关冲突的机制。此外, 部分声索国试图推动南海问题“东盟化”, 将南海主权争端与地区和平稳定相混淆, 使问题更加复杂。2000年, 中国与东盟举行非正式磋商, 交换各自起草的“南海行为准则” (以下简称准则) 文本, 后因难度太大转而于2002年签署《南海各方行为宣言》 (以下简称《宣言》) , 旨在为各方最终和平解决争议创造良好条件和氛围, 展示了各方和平解决争端的良好意愿。近年来, 在有关各方的共同努力下, 各方承诺全面有效完整落实《宣言》, 积极推进“准则”谈判磋商, 中方还倡导将主权争端与地区稳定相切割的“双轨思路”, 应该说是朝着正确方向的努力。

  二、南海问题与秩序博弈交织共振

  2009年, 美国高调宣称“重返亚太”, 南沙争端迎来新一轮升温期。虽然美国宣称其在南海岛礁主权问题上不持立场, 但这并不意味着其没有将南海问题纳入“亚太再平衡”战略下思考;虽然美国并非是导致此轮南海问题升温的唯一因素, 但从时间与空间的“巧合”及后续事态发展来看, 美国的战略调整无疑起到了重要的推波助澜的作用。特朗普政府在亚太安全重点议程排序时, 虽然将南海问题相对后移 (首要关注朝核问题) , 但美政府南海利益和政策原则有很大延续性, “中美战略竞合博弈存在长期化、复杂化的前景。” (1) 此外, 由于中国自身维权意志与能力的增强, 有关国家在南海问题上又存在对华政策的两面性, 尽量避免与中国发生擦枪走火或者武装冲突。因此, 有关国家虽然都积极推进南海地区军力存在, 但主要策略仍是外交、舆论和规则博弈, 以“准则”、南海仲裁案等为抓手给中国“划框设限”, 而中国也通过积极推进21世纪海上丝绸之路、倡导“双轨思路”等予以回应, 各方围绕地区海洋规则展开博弈。南海问题与大国博弈相互交织, 地区海洋秩序的解构与重构, 是当前南海问题的重要特征。

  2.1地区海洋秩序方面, 以中美较量为主线的地区海洋秩序博弈, 使得南海问题由领土领海主权争端扩展为大国博弈, 域外大国加大介入力度, 南海问题背后的大国较量在增强。

  中美围绕南海地区 (当然也涉及东海) 海洋秩序的较量, 既是双方力量格局在地区层面此升彼降的结果, 也是双方秩序观、安全观错位的反映。一是权力对比变化引发的担忧。此轮南海争端升温前, 除了中国经济、军事等实力增强牵动地区格局变化外, 中国对南海地区的政治影响力也相对上升。特别是21世纪头十年, 与美国深陷反恐泥潭、受制于伊拉克和阿富汗两场战争相比, 中国对东盟的全方位合作如火如荼, 通过签署《南海各方行为宣言》实现地区稳定, 双边关系迎来了“黄金十年”。此外, 中国持续保持较高经济增速, 综合国力稳步增强, 国防建设稳步推进, 对东南亚地区的政治、经济、战略影响力不断提升。显而易见, 中国已成为改变地区原有力量架构的主要推动力, 并开始越来越积极地行使其战略影响力, 引起美国担忧。在此背景下, 奥巴马 (Barack Obama) 2009年出任美国总统后, 由“重返亚太”到“转向亚太”再到“亚太再平衡”, 既是对美国战略重心的“再平衡”, 对获取地区盟友信任的“再提振”, 也是对中国地区影响力崛起的对冲, 而南海问题则是美国实施此战略的重要抓手。美国、日本基于自身利益和地缘政治的考量, 加大插手南海问题的力度, 尤其在国际场合大肆渲染、炒作“中国海上威胁”, 使南海问题逐渐演变成大国的战略角力, 折射其对中国战略意图和力量增长的担忧。

  二是安全观/威胁观的对立。冷战时期, 出于美苏对抗大格局, 美国还不时对中国“有所求”、从而在南海问题上相对克制, 冷战结束后, 美国越来越将中国视为其全球霸权的挑战者。南海地缘位置重要, 是连接太平洋和印度洋的枢纽, 是中国海上丝绸之路建设首先要经过的地区, 也是美国运用其海上力量优势维护霸权的重要舞台, 自然受到两国格外的战略关注。从美国方面看, 美国建国以来就非常重视“自由运用海洋”权力, 后来又将海洋霸权作为霸权体系的重要支柱, 强调对国际重要海域和咽喉要道的控制。对于中国来讲, 无论是历史记忆还是现实利益, 来自海上的安全挑战事关国家主权、安全, 领土主权更涉及国内执政合法性问题, 故而对美国在南海地区的军事布局和行动非常警惕。美国担心的是中国在南海地区构建排他性的安全架构,  (1) 而中国则担心美国通过“岛链战略”对华遏制, 两者截然不同、彼此对立的安全观, 加剧了双方的安全困境。

  三是秩序观的错位。美国认为南海问题不仅是中国与部分声索国的主权和海洋划界问题, 更是中国实力崛起撬动地区秩序的结果。如果中国在南海地区实现战略优势, 将极大地改变地区海洋秩序, 挑战美国的地区影响力。美国海军作战部长约翰·理查森 (John Richardson) 认为, “中国、俄罗斯这样的国家, 正在利用他们新获得的海上力量, 不仅推进他们的国家目标, 还挑战‘二战’后许多国家发展所依赖的行为准则和规范。我们应该将这种对国际规则和秩序的挑战, 视为对我们安全与繁荣的挑战, 对所有支持开放、公平架构的国家的安全与繁荣的挑战。” (2) 国务院时任助理国务卿帮办科林·威利特 (Colin Willett) 也强调, “美国将继续扮演积极和建设性的角色, 维护和促进南海地区基于规则的海上秩序”, 并高度赞赏菲律宾单方面所提南海仲裁案。 (3) 美方有学者认为, “中国选择性地遵守国际法, 或者延伸对国际法的解释来适应其狭隘的国家利益。” (4)

  具体到政策实践, 美国对南海问题的介入从“相对中立”到“暗中操盘”再到“公然操刀”。军事上, 美国与菲律宾签署《加强防卫合作协议》, 强化在菲律宾的军事存在;全面解除对越南武器禁运, 剑指中国的意图昭然若揭;通过“东南亚海上安全倡议”“东南亚海上执法倡议”, 强化地区国家的军事和海上执法能力。2015年10月以来, 美国通过高调在部分南海岛礁开展“航行自由行动”, 仅2017年5—8月就三次进入中国南沙和西沙群岛有关岛礁海域开展所谓的“航行自由行动”, 挑战中国的主权和海洋权利, 同时强化符合其意志的海洋秩序。外交上, 美国国内对华强硬派走强, 不少人将南海问题视为中美关系的“试金石”, 将中国的南海政策视作检验其是否和平崛起的“石蕊试纸”, 通过官员表态、听证会、发言人谈话等形式, 在双边以及多边场合 (如香格里拉对话会等) 批评指责中国的海上维权行动, 鼓动日本、澳大利亚乃至欧盟、东盟共同对华施压。特朗普上台后, 美战略界纷纷为其南海战略建言献策, 主基调是对华强硬。规则上, 美国批评中国的“断续线”主张“不合法”, 指责中国的岛礁建设“改变现状”, 敦促中国加快“准则”谈判, 并举着维护航行自由、反对南海“军事化”的旗帜批评中方。美国还大力支持菲律宾阿基诺 (Benigno AquinoⅢ) 政府单方面提起南海仲裁, 强调仲裁结果的“约束力”, 敦促中方遵守仲裁结果, 明里暗里批评中国“不遵守国际法”。

  作为美国亚太同盟体系的重要支柱, 日本对美国的南海政策亦步亦趋, 在外交、法理、军事等多个层面不断加强对南海的介入力度。特别是2015年以来, 日本对南海问题的炒作和关注“异乎寻常”, 在国际场合上大肆抹黑中国, 指责中国威胁南海和平稳定和航行自由, 指责中国破坏海洋法治。日本在2010年国内生产总值被中国反超之后“心理不适”增加, 希望通过一些规则来约束中国, 南海争端的激化为日本提供了可乘之机。日本介入南海问题很大程度上是基于对华博弈或中美日三边关系, 一方面通过挑起南海争端、离间中国与东南亚国家关系, 缓解其在东海方向的压力, 甚至呼应其在台海方向上的动作, 另一方面, 通过在南海问题上帮助美国分担更多的安全责任, 换取美国在东海方向上对日本更大的安全保障。澳大利亚和印度也希望借插手南海问题提升自己在地区海洋秩序中的话语权。比如, 印度总理莫迪 (Narendra Modi) 2014年上台首次参加印度-东盟峰会即提出将“向东看”提升为“向东干”, 2015年新版海洋安全战略更是在“首要利益”中增加“主要海上航道、重要能源资源利益的地区”“新加坡、巽他、龙目海峡及其周边地区”等。 (1) 因此, 印度在南海问题上也更趋活跃, 对华批评乃至防范色彩加重。 (2)

  2.2南海问题本身的秩序安排方面, 各方围绕相关机制和秩序安排的博弈在增强, 围绕南海问题相关规则“建章立制”的争夺在加剧。

  一是共同开发机制方面。目前, 南海争端各方围绕共同开发的分歧较大, 对油气资源共同开发的区块及合作模式都有不同看法, 对渔业资源的共同开发与管理也是摩擦不断。为了促进同地区国家的合作, 中国领导人2013年提出建设21世纪海上丝绸之路倡议, 强调“东南亚地区自古以来就是海上丝绸之路的重要枢纽, 中国愿同东盟国家加强海上合作, 使用好中国政府设立的中国-东盟海上合作基金, 发展好海洋合作伙伴关系, 共同建设21世纪海上丝绸之路”。 (3)

  海上丝绸之路的本质是强调发展合作, 题中应有之意是缓解南海问题对地区经济合作的冲击。但是, 由于南海争端的存在, 不少东南亚国家对海上丝绸之路存有疑虑, 甚至将之与南海问题挂钩。有越南舆论指责中国“21世纪海上丝绸之路倡议带有多种政治内涵, 其目的是实现使中国成为海上超强国家的目标, 挑战美国的‘独尊’地位”。 (4) 越南于2012年通过《越南海洋法》, 公然把西沙和南沙群岛纳入其“主权”和“管辖”范围, 对发展海洋经济、加强海洋管理和保护等做出全面规定;2014年公布的《至2020年海洋资源可持续开发利用和海洋环境保护战略及2030年展望》则强调海洋资源的开发利用。菲律宾、马来西亚、文莱也根据自身国内法和自身利益开发南海资源。

  与油气资源共同开发相比, 各方围绕渔业资源和捕鱼权的竞争同样激烈, 近年来也出现多起案例。2012年中菲黄岩岛对峙事件, 起因就是菲律宾军人武力逮捕中方渔民;2015年以来印度尼西亚实施“沉船政策”, 炸毁数十艘邻近国家的渔船, 甚至单方面废止《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解备忘录》 (2013年续签) 、《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部渔业合作谅解备忘录有关促进捕捞渔业合作的执行安排》 (2014年签) , 加剧地区渔权之争。此外, 共同开发的区域划设问题与断续线性质和历史性权利内涵密切相关, 菲律宾阿基诺政府单方面提请的南海仲裁案, 目的之一就是试图通过贬低南沙岛礁法律地位、缩减中方在南沙海域的海洋权利, 进而使其能够从本土划设200海里专属经济区, 扩大其单边开发的海域。

  二是争端解决方式方面。领土主权和海洋权益争端有三种解决方法:军事、法律和政治途径。对所有南海周边国家来说, 军事手段都是迫不得已的最后选择, 虽然不能完全排除偶发的低烈度冲突, 但各国都将和平解决争端作为首要选择。国际上和平解决海洋争端的办法是政治手段为主、法律手段为辅, 但近年来, 南海争端各方围绕政治解决还是法律解决的分歧在扩大, 尤以菲律宾阿基诺政府单方面提起仲裁为甚。中方基于自身经验和南海争端复杂的情势, 始终坚持通过谈判协商和平解决争端, 强调“在领土和海洋划界问题上, 中国不接受任何强加于中国的争端解决方案, 不接受任何诉诸第三方的争端解决方式”。 (1) 在相当长时间内, 中方同有关国家的双边声明中不断重申此主张, 得到其他争端方的认同。2002年11月, 中国同东盟10国共同签署《宣言》, 各方承诺“根据公认的国际法原则, 包括1982年《公约》, 由直接有关主权国家通过友好磋商和谈判, 以和平方式解决它们的领土和管辖权争议, 而不诉诸武力或以武力相威胁”。 (2) 但菲律宾阿基诺政府罔顾双边和多边文件中有关谈判磋商解决南海争端的内容, 于2013年1月单方面提起仲裁,  (3) 使南海问题更趋复杂化。不过, 美国国内也有不少学者认识到仲裁案根本解决不了南海问题。 (4)

  2016年7月12日, 南海仲裁案最终结果公布, 不少内容都明显涉及主权和海洋划界问题, 超出了仲裁庭的管辖权, 且无论在程序上还是实体审理中都存在严重的不公正性。仲裁结果甚至对美国、日本的海洋权利也造成了潜在的冲击, 前者如金曼礁、后者如冲之鸟礁。仲裁结果公布后, 美国、日本、澳大利亚等发出了不和谐杂音, 但中、菲作为当事国保持了克制。2016年7月13日, 中国重申“愿继续与直接有关当事国在尊重历史事实的基础上, 根据国际法, 通过谈判协商和平解决南海有关争议”, 菲律宾杜特尔特政府也保持克制, 表达了改善双边关系的意愿;7月25日, 中国-东盟外长会发表《关于全面有效落实〈南海各方行为宣言〉》的联合声明, 重申“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判, 以和平方式解决它们的领土和管辖权争议, 而不诉诸武力或以武力相威胁”; (5) 7月28日, 东盟地区论坛主席声明未提及南海仲裁案。同年10月下旬, 菲律宾总统杜特尔特访华, 也是其就任总统后首次出访东南亚地区外的国家, 足见其对改善和发展中菲关系的重视。会后发表的《联合声明》指出, “双方重申争议问题不是中菲双边关系的全部。……由直接有关主权国家通过友好磋商和谈判, 以和平方式解决领土和管辖权争议。” (6) 2017年5月19日, 中国-菲律宾南海问题双边磋商机制第一次会议召开, 同年7月12日, 菲律宾外交部发表仲裁案一周年声明, 强调“主权争端应该通过与友好邻国关系相一致的精神予以解决”,  (7) 可见中菲双方都将事实上搁置仲裁案, 双边关系实现“华丽转身”。 (8)

  三是争端解决行为体及进程方面。2014年8月, 王毅外长在中国东盟外长会上赞成并倡导“双轨思路”, 即有关具体争议应由直接当事国在尊重历史事实和国际法的基础上, 通过谈判协商和平解决;南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护。“双轨思路”既聚焦南海争端本质, 又回应地区和平稳定的关切, 强调反对外部力量介入是处理南海争端的合理途径。与之相对, 越南、菲律宾等竭力将南海争端多边化、国际化, 它们加强与美国、日本的海上安全合作, 并获得美日大量军事和海上执法援助, 同时在外交上也主张国际社会更多关注南海问题。台湾当局不甘落寞, 历届政府都鼓吹多边磋商, 要求参与多边解决机制, 欲借此提升其在南海问题上的能见度和话语权。美国、日本等域外力量也对南海问题“格外关注”, 为“制衡”中国的南海政策出谋划策并亲自介入,  (1) 增加南海问题的复杂性。

  此外, 近年来, 美国不断就“准则”进程向中方施压, 欲打破中方主动磋商进程的局面。东盟国家出于对中国岛礁建设、海上执法等行动的担忧, 签订“准则”的紧迫心理更强, 在双边和多边场合不断呼吁加快“准则”磋商进程, 有的东盟国家怀疑中国“以拖待变”, 故意提高“准则”磋商难度来延缓进度。实际上, 中国坚持“合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进”原则。2017年5月18日, 中国和东盟国家完成“准则”框架谈判, 同年8月6日, 中国-东盟外长会上, 各方一致同意通过“准则”框架文件。这一成果“是各方共赢而非‘你输我赢’, 有利于保持和促进南海局势趋于缓和的积极势头”。 (2) 但是, “准则”下一步案文磋商仍会面临巨大阻力, 各方围绕“准则”的约束性、开放性、争端解决机制等问题的博弈不会停息。

  三、地区海洋秩序的构建与南海问题的解决

  在可预见的未来, 南海问题难以得到根本解决, 大国围绕海洋秩序的博弈不会消失, 各方围绕地区海洋秩序建构的博弈不会停止。但南海局势的恶化对所有相关方都不利, 即使是试图挑起地区矛盾的域外国家, 最终也将是“搬起石头砸自己的脚”。各方需要认真评估现有地区秩序的不足与有待完善之处, 在理念对接、利益分配、机制构建等方面相互合作, 建构更加公正、适应地区形势的海洋秩序, 把南海建设成为和平之海、友谊之海与合作之海。

  3.1增强战略互信, 宣扬新型海洋安全观。

  南海争端的长期存在反映了中美、中国-南海声索国之间战略互信的不足, 背后是传统地缘政治理念和马汉 (Alfred Thayer Mahan) 式海权思维在作祟。根据马汉的海权思想, 海洋权力 (Sea Power) 是国家权力的重要组成部分, “获得海权或控制了海上要冲的国家, 就掌握了历史的主动权。” (3) 虽然国际上海权战略思想不断经历演变、发展, 英国海洋战略学者杰弗里·蒂尔 (Geoffrey Till) 提出了“后现代海军”, 中方也积极倡导和平、合作、和谐的海洋安全观, 但不可否认的是, 国际政治现实仍深受传统海权思想的影响。具体到南海争端上, 无论是美日还是地区相关声索国, 很大程度上都是以地缘政治和竞争性海权的视角审视中方的维权举措, 催生了“中国海上威胁论”。在中国稳健崛起且提出建设海洋强国目标的大背景下, 其他国家的担忧与质疑是难以避免的。与其说战略互信的缺失来自于实力上的差距, 不如说来自于意图上的误判, 南海相关各方应跳出南海看全局, 秉持新的海洋安全观, 深化地区海上安全合作。正如习近平总书记强调的, 要“坚持用和平方式、谈判方式解决争端, 努力维护和平稳定”,  (4) 李克强总理2014年6月访问希腊时也提到, “努力建设和平、合作、和谐之海”, 呼吁“塑造根植传统、面向未来的现代海洋文明” (5) , 应该说阐述了中方的海洋安全观。海洋兼具资源属性、交通属性、信息交流属性和疆土属性,  (1) 除了疆土属性有较强的不可调和性外, 其他属性都需要通过彼此合作来予以实现。中方希望通过增强海上合作、构筑海上命运共同体, 为南海争端降温去热。中方应积极倡导和平、合作、和谐的新型海洋观, 加强在海洋法、海洋环境保护、海上力量运用等方面的研究与参与, 为建立更加公正合理的海洋秩序贡献力量, 同时也是为推进21世纪海上丝绸之路建设提供规则和制度保障。

  3.2妥善处理《公约》与习惯法和国际实践的关系。

  领土主权属于传统国际法管辖范围, 不属于《公约》解释与管辖范围之内, 但《公约》作为“海洋宪章”在维护海洋秩序方面也有着不可替代的地位。菲律宾阿基诺政府单方面提起的南海仲裁案, 其非法、不公的裁决结果 (特别是对管辖权的扩权滥权) 对现存国际海洋法秩序造成冲击, 同时也暴露了《公约》有待完善之处。中国需要加强对《公约》的阐释和完善, 对一些模糊的地方提出自己的合理解释, 并寻求国际社会的支持。当然, 前提是加强国内的海洋法人才队伍建设, 做好相关论证工作。正如有学者指出, “解释、应用、创新国际海洋法不仅是维护中国海洋利益的需要, 也是中国参与国际海洋秩序, 作出负责任贡献的需要。中国应该广泛参与到争端解决、公海管理、岛屿法律地位等国际海洋法的具体构建中去……积极参与国际海洋法法庭、国际海底管理局等国际海洋机制的工作, 从人力、物力和智力方面为国际海洋机制的运行提供不可或缺的支持和帮助。” (2)

  3.3着力推动海洋治理机制建设, 分层分类推进海洋事务合作机制。

  一是危机管理机制, 短期应重点推进, 避免相关热点问题干扰海上合作。基于“双轨思路”, 通过推进“准则”谈判、探索南海联合巡航、尝试海上执法机构联合执法等方式, 携手维护南海地区总体稳定。

  二是功能性合作机制。在人道主义救援、海上搜救、打击海盗、海上反恐、打击海上跨国犯罪等领域加强合作, 中方可以提供相关资金、技术支持。此外, 推动海洋开发合作机制, 利用中国-东盟海上合作基金、丝路基金等, 为港口基建、渔业、海洋旅游等提供融资支持。继续深化中国与南海周边国家已经建立起来的双边海上合作机制, 让其发挥应有的功能, 为中国与南海周边国家合作机制的建立奠定基础。此外, 中国倡导的21世纪海上丝绸之路, 是强调共商、共建、共享的合作发展之路, 且将东南亚地区作为重点合作区, 理应成为深化中国与地区国家海上功能性合作的载体。21世纪海上丝绸之路“不仅应该从经济利益的角度出发, 更应该有安全构想, 将商业利益与安全利益结合在一起”, 以促进中国与南海地区国家合作、降温南海局势。 (3)

  三是共同开发合作机制。共同开发难度很大, 国际上已有的20多例共同开发案, 虽然在地理范围上基本涵盖各大洲, 但却无一例外都是双边国家之间的案例, 迄今尚无一例多边国家海上共同开发案。虽如此, 在南海资源开发问题上, 除了共同开发别无他法。相关各国可探索将“主权”和“治权”适度切割, 在主权各表的情况下, 推动治理合作, 加快共同开发。

  注释
  1 门洪华:“地区秩序建构的逻辑”, 《世界经济与政治》, 2014年第7期, 第8页。
  2 与中国从未放弃南沙主权相比, 日本、法国即使通过侵略行为宣称对部分岛礁的所谓主权 (当然是非法的) , 也已经在第二次世界大战结束后放弃。越南所谓的从法国继承领土管辖权的说法站不住脚。台湾地区文献记载, “日军战败, 自南沙群岛撤出, 嗣并于金山和约及中日和约中声明放弃南沙, 是已在事实上及法理上放弃对该地之领土主权”“法国势力已自远东方面退出, 该国似已不再积极争取南沙之领土主权……法国外交部亚洲司司长亦面告, 法国并未将南沙之主权转让与越南”。参见傅崐成:《南 (中国) 海法律地位之研究》, 台北:一二三资讯有限公司, 1995年版, 第24-25页。
  3 《开罗宣言》全文, 中国外交部网站, http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/zcfg/t1367518.htm。
  4 《波茨坦公告》全文, 中国外交部网站, http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/zcfg/t1367519.htm。
  5 最初公布的是“十一条线”。1953年, 中国政府出于中越友好关系的考虑, 去掉了北部湾内的两条, 因此也有不少人称之为“九段线”。为了避免此种混淆, 中国政府现在称之为“断续线”, 台湾当局一般称为“U形线”。
  6 当然, 也有学者对美国国务院档案考证后认为, “美国战后政策规划人员从一开始就不认可中国有关南海岛屿主权声索的合法性”, 美国“在如何处理日本非法占据的中国领土问题时仅涉及东北四省、台湾岛及澎湖列岛的归还问题, 对于是否将南沙群岛转交给中国则基本持否定态度”。参见张晓明:“美国南海政策的起源及演变”, 《美国研究》, 2016年第1期, 第38页。
  7 傅莹、吴士存:“南海局势历史演进与现实思考”, 首刊于《中国新闻周刊》总第755期, 人民网, 2016年5月16日, http://world.people.com.cn/n1/2016/0516/c1002-28353779.html。
  8 戴秉国:“在中美智库南海问题对话会上的讲话”, 中国外交部网站, 2016年7月5日, http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1377746.shtml。
  9 《联合国海洋法公约》前言, 参见傅崐成编校:《海洋法相关公约及中英文索引》, 厦门大学出版社, 2005年版, 第1页。
  10 吴士存著:《南沙争端的起源与发展 (修订版) 》, 中国经济出版社, 2013年版, 第14页。
  11 Kun-Chin Lin, Andres Villar Gertner, Chatham House, Maritime Security in the Asia-Pacific:China and the Emerging Order in the East and South China Seas, The Royal Institute of International Relations, Jul.2015, p.22.
  12 Lou Chunhao, “Navigating Through Troubled Waters by Joint Development”, in Rafiq Dossani, Scott Warren Harold, et.al., Maritime Issues in the East and South China Seas, Summary of A Conference, Rand Corporation, 2016, pp.43-58.
  13 吴士存、朱华友主编:《聚焦南海---地缘政治、资源、航道》, 中国经济出版社, 2009年版, 第5页。
  14 傅梦孜:“南海问题会否影响‘21世纪海上丝绸之路’建设?”《太平洋学报》, 2016年第7期, 第14页。
  15 笔者于2014年11月、2016年1月、2016年4月三次赴美, 利用国际会议、实地调研、培训班等机会, 与美国海军分析中心、国防大学、参议院外委会、兰德公司、卡内基国际和平基金会、亚太安全研究中心等机构学者交流, 发现美方非常担心中国利用不断增长的实力“控制南海”“构建排除美国的地区安全架构”。
  16 “Statement of Admiral John M.Richardson, U.S.Navy Chief of Naval Operations before the Senate Committee on Armed Services on the Fiscal Year 2017 Navy Budget”, Mar.15, 2016, http://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Richardson_03-15-16.pdf.
  17 Colin Willett, Deputy Assistant Secretary of State for Multilateral Affairs, Bureau of East Asian and Pacific Affairs, U.S.Department of State, “Statement on South China Sea Maritime Disputes before the House Armed Services Committee Seapower and Projection Forces Subcommittee and House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia and the Pacific”, Jul.7, 2016, HHRG-114-FA05-Wstate-WillettC-20160707.pdf.
  18 Travis Tanner, Wang Dong, “U.S.-China Relations in Strategic Domains”, The National Bureau of Asian Research Special Report, No.57, Apr.2016, p.5.
  19 Ministry of Defence (Navy) , Ensuring Secure Seas:Indian Maritime Security Strategy, 2015, p.32.
  20 楼春豪:“印度莫迪政府南海政策评估”, 《现代国际关系》, 2017年第6期, 第41-48页。
  21 习近平:“携手建设中国-东盟命运共同体”, 《人民日报》, 2013年10月4日。
  22 “Be Keenly Alert to China’s‘21st Century’s Maritime Silk Road’Initiative”, Jun.9, 2014, http://www.southchinasea.com/analysis/746-be-keenly-alert-to-chinas-21st-centurys-maritimesilk-road-initiative.html.
  23 中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》, 2016年7月13日, http://www.scio.gov.cn/zfbps/gfbps/Document/1483619/1483619.htm。
  24 《南海各方行为宣言》, 中国外交部网站, http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml。
  25 虽然菲律宾方面费尽脑汁, 精心包装, 试图将所述事项包装成与主权和海洋划界不相关的事项。但1992年7月, 在马尼拉举行的第25届东盟外长会议发表《东盟关于南海问题的宣言》, 表示“南海问题涉及直接相关各方之间主权和管辖权的敏感问题”, 任何将南海问题蓄意切割的行为都违背了此精神。“1992ASEAN Declaration on the South China Sea”, Adopted by the Foreign Ministers at the 25th ASEAN Ministerial Meeting in Manila, Philippines, Jul.22, 1992, http://www.aseansec.org/1196.htm。
  26 Paul Gewirtz, “Limits of Law in the South China Sea”, Center for East Asian Policy Studies at Brookings, East Asian Policy Paper, No.8, May 2016;Mira Rapp-Hooper, Harry Krejsa, Reefs, Rocks, and the Rule of Law:After the Arbitration in the South China Sea, Center for A New American Security, Apr.4, 2016.
  27 “中国和东盟国家外交部长关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明”, 《人民日报》, 2016年7月26日。
  28 《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》, 中国外交部网站, 2016年10月21日, http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1207_676464/t1407676.shtml.
  29 Department of Foreign Affairs, Republic of the Philippines, “Statement on the First Anniversary of the Arbitral Tribunal Award”, Jul.12, 2017, https://dfa.gov.ph/newsroom/statements-and-advisoriesupdate/13302-statement-on-the-first-anniversary-of-thearbitral-tribunal-award.
  30 张洁:“中菲关系‘华丽转身’这一年”, 环球网, 2017年7月13日, http://opinion.huanqiu.com/hqpl/2017-07/10978229.html?_t=t。
  31 参见Alexander L.Vuving, “How America Can Take Control in the South China Sea”, Feb.13, 2017, http://foreignpolicy.com/2017/02/13/how-the-u-s-can-take-control-in-the-south-chinasea/;Michael Green, Kathleen Hicks, etc.Countering Coercion in Maritime Asia:The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence, May2017, https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/170505_GreenM_CounteringC oercionA sia_Web.pdf?OnoJ XfW b4A5gw_n6G.8azgE d8zRIM4wq.
  32 楼春豪:“‘南海行为准则’框架文件:正确方向的关键一步”, 海外网, 2017年8月8日, http://opinion.haiwainet.cn/n/2017/0808/c353596-31058521.html。
  33 [美]艾·塞·马汉著, 蔡鸿幹、田常吉译:《海军战略》, 商务印书馆, 1996年, 第vii页.
  34 习近平:“进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国建设不断取得新成就”, 《人民日报》, 2013年8月1日。
  35 李克强:“努力建设和平合作和谐之海---在中希海洋合作论坛上的讲话”, 《人民日报》, 2014年6月21日。
  36 [英]杰弗里·蒂尔著, 师小芹译:《21世纪海权指南》 (第二版) , 上海人民出版社, 2013年版, 第31页。
  37 胡波著:《中国海权策:外交、海洋经济及海上力量》, 新华出版社, 2012年版, 第173页。
  38 张洁:“海上通道安全与中国战略支点的构建---兼谈21世纪海上丝绸之路建设的安全考量”, 《国际安全研究》, 2015年第2期, 第114页。

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