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构建南海地区安全合作机制的研究

时间:2018-09-19 10:11作者:怡然
本文导读:这是一篇关于构建南海地区安全合作机制的研究的文章,当前南海形势“降温、趋缓、回归、合作”的基本态势没有变化, 但同时美日军事同盟活动范围进一步向南海延伸以及个别国家在南海争议海区进行单边开发等负面因素也不容忽视。

  南海问题论文范文五:

  题目:关于构建南海地区安全合作机制的思考

  摘要:当前南海形势“降温、趋缓、回归、合作”的基本态势没有变化, 但同时美日军事同盟活动范围进一步向南海延伸以及个别国家在南海争议海区进行单边开发等负面因素也不容忽视。面对新形势、新挑战, 中国与南海周边各国有必要建立新的地区安全合作机制, 以此管控海上潜在冲突, 增进彼此互信, 促进争端解决, 巩固当前南海形势向好发展态势, 促进地区和平稳定, 并最终构建符合地区各国共同诉求的新机制、新秩序。

  关键词:南海问题; 地区安全; 合作机制;

  Abstract:While the current situation in the South China Sea tends to be cooling down and returns to the right track of cooperation, the negative factors, such as the extension of activities of US-Japan military alliance toward the South China Sea, or unilateral development in the disputed areas by some countries, can not be neglected.Due to the new situation and challenges, it is necessary for China and other South China Sea nations to establish new mechanism of regional security cooperation, so as to keep potential conflict under control, to enhance mutual confidence, to facilitate dispute solution, to promote the regional security and stability, and in the end to build new mechanism and new order which represents the common interest of regional nations.

  Keyword:the South China Sea; regional security; cooperative mechanism;

  自2016年下半年菲律宾“南海仲裁案”落下帷幕以来, 中国采取了改善中菲关系、加快“南海行为准则” (以下简称“准则”) 磋商、通过中美高级别“外交安全对话”机制与美国在南海问题上保持沟通等一系列有效的应对措施, 引导南海局势向好发展。总体而言, 当前南海形势“降温、趋缓、回归、合作”的基本态势没有变化。特别是随着中国与东盟十国正式启动“准则”案文磋商、中菲启动南海问题双边磋商机制、中越和中美就管控南海分歧达成系列共识, 影响南海形势发展的积极因素日益增多。但同时美日军事同盟活动范围进一步向南海延伸以及个别国家在南海争议海区进行单边开发等负面因素仍不容忽视。面对新形势、新挑战, 中国与南海周边各国有必要建立新的地区安全合作机制, 以此管控海上潜在冲突, 增进彼此互信, 促进争端解决, 巩固当前南海形势向好发展态势, 促进地区和平稳定, 并最终构建符合地区各国共同诉求的新机制、新秩序。

  本文拟在总结当前南海形势特点的基础上, 梳理南海地区现有的安全合作机制, 结合美国特朗普政府提出的“印太战略”构想和将来可能布局, 就未来构建南海地区安全合作新机制提出初步设想。中国与东盟国家应以“准则”制定为契机, 推动构建符合当前地区形势特征和各国利益诉求的互信增进、危机管控和区域海上安全合作机制。尤其是南海周边国家应通过构建“环南海经济合作圈”, 加强区域内国家间的贸易、海洋、互联互通、旅游等领域的合作, 促进地区各国编织更为紧密的经济利益网络, 为实现南海地区的长治久安奠定基础。
 

南海问题

  一、当前南海形势特点

  (一) 中国以有所为和有所不为的战略主动, 积极塑造南海形势, 主导南海事务, 掌控和运筹南海局势的能力明显提升

  2016年中国—东盟领导人峰会期间, 中国和东盟国家达成诸多重要共识, 取得积极成果, 如《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》正式发布。 (1) 外交高官热线平台旨在海上发生紧急事态且需要政策层面介入的情形下, 为各国外交部门提供及时有效的联络渠道。平台建立后, 各国外交部高官之间可直接就有关紧急事态进行沟通协调, 以管控风险, 共商对策, 维护南海的和平稳定。在双边层面, 2017年5月中菲建立政府间南海问题双边磋商机制。该机制每6个月交替在两国举行会议, 由两国外交部和海上事务负责机构人员组成, 将作为双方建立信任措施和促进海上合作与海上安全的平台。 (2) 这一机制的建立标志着中菲南海问题重回直接当事方对话和协商解决争议的正确轨道。 (3)

  (二) 为通过规则和机制建设稳定南海局势和管控南海分歧, 中国和东盟国家加快“准则”磋商进度

  抓住“准则”磋商契机, 在“准则”机制基础之上构建未来南海地区的安全秩序, 弥补中国—东盟安全合作的“短板”和增进彼此的政治互信, 是真正把南海建设成“和平之海、友谊之海、合作之海”和实现南海地区长治久安的迫切需要。考虑到南海有关争端在未来较长时间内难以彻底解决, 构建基于规则和制度的南海秩序符合包括中国在内的各方长远利益诉求。有鉴于此, 2017年5月, 中国与东盟十国就“准则”框架达成一致, 并于11月启动“准则”案文磋商, 加快“准则”制定的步伐。 (1)

  (三) 中菲关系改善及两国海上合作稳步推进为南海局势的稳定和向好发展发挥了特殊作用

  自2016年6月杜特尔特就任菲律宾总统以来, 中菲关系显著改善。杜特尔特于2016年10月和2017年5月两度访问北京, 习近平主席在二十国集团峰会 (G20) 和亚太经合组织峰会 (APEC) 等多边场合与其会晤。2017年11月初, 李克强总理访问菲律宾, 这是中国总理时隔十年首次正式访菲。两国高层频繁会晤引领着中菲关系稳定发展, 双方政治互信不断增加, 各领域务实合作全面展开并加快推进, 为稳定南海形势做出了重要贡献。

  (四) 美日澳越等域内外部分国家试图通过炒作岛礁建设、菲律宾南海仲裁案“裁决”和航行自由行动在南海搅局已显得力不从心

  美国以“航行自由行动”为主要抓手, 并辅之以拉拢和鼓励日本、澳大利亚、越南等盟友和伙伴在南海采取与中国为敌的策略, 从而保持对南海事务的介入, 已成为特朗普政府正在形成的南海政策的重要特征。2017年以来, 美国已在南海开展4次针对中国的南海航行自由行动。东盟外长系列会议期间, 美日澳三国外长发表联合声明, 指责中国在南海的岛礁建设行动, 声称仲裁“裁决”有效并对当事国有约束力。同时, 越南亦试图推进南沙争议地区单边油气开发活动, 主办国际会议炒作仲裁“裁决”。 (2) 但由于未能得到域内外其他国家的呼应和支持, 美日澳越等部分国家所作所为并未对已经“降温、趋缓”的南海局势产生太大的负面影响。

  (五) 菲律宾南海仲裁案“裁决”的负面影响开始显现, 部分南海周边国家利用“裁决”在争议地区以单边侵权行动强化其主张呈上升态势

  2017年以来, 印尼将纳土纳群岛附近海域重新命名为“北纳土纳海”, 越南在万安盆地单方面进行油气开发活动, 马来西亚在南康暗沙海域进行油气勘探, 美国两次进入美济礁12海里范围开展航行自由行动等, 所有这些无不与仲裁“裁决”全面否定中国南沙群岛的岛礁地位和南沙群岛作为一个整体主张海洋权益密切相关。

  总体来看, 受诸多不确定因素影响, 未来南海形势发展仍可能出现阶段性升温和局部动荡。第一, 围绕西太平洋地区主导权之争, 中美以军事对抗为主要特点的南海博弈仍将是影响南海形势发展变化的主要因素。美国势必加强与南海周边国家的军事合作, 单独或拉拢日本在南海进行更加频繁、更具挑衅性的航行自由行动和抵近侦察, 以牵制和遏阻我南海方向的海上力量发展。第二, 日本和澳大利亚对南海事务的介入将成为影响南海形势发展的新变数。日、澳对美国最近所倡导的、明显带有针对中国性质的“印太战略”表现出极大的推动和参与热情。两国将继续炒作仲裁裁决、岛礁建设等问题, 不断加大对南海问题的政治、外交介入, 尤其是日本将伺机扩大自卫队在南海地区的军事存在。第三, 南海岛礁军事化与去军事化之争、海域控制与反控制之争、争议地区的单边开发与反开发之争、“准则”机制的性质 (有无法律约束力) 之争和仲裁“裁决”是否有效之争, 将是今后相当长时间内南海形势发展无法回避而且必须妥善应对的重大挑战。第四, 越南和菲律宾等南海声索国对稳定南海形势的潜在负面影响不容低估。近来, 越南通过加强与美日在南海问题上的合作及配合, 继续搅动南海局势“向乱”发展, 以此伺机加速推进岛礁建设, 推进南沙争议地区单边油气开发。 (1) 与此同时, 菲律宾国内始终存在要求杜特尔特政府坚持仲裁“裁决”、拒绝中国“经济诱惑”的杂音。 (2) 菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁结果, 但今后重提“裁决”的可能性不能排除。此外, 越南、马来西亚、印尼等南海周边国家未来也有可能利用“裁决”开展针对中国的侵权活动。美、日、澳等域外国家也不会心甘情愿地将“裁决”视为一张废纸。在此背景下, 仲裁“裁决”对中国与东盟有关国家推动海上务实合作和“准则”案文磋商等方面的消极影响可能会逐步凸显。

  二、南海地区现有安全合作机制及其局限性

  (一) 南海地区主要安全合作机制

  南海地区政治与安全合作大体可分为三类:一是东盟主导的系列多边和双边政治和安全对话机制;二是美国主导的同盟和伙伴国合作机制;三是针对地区特定议题设立的双边对话机制。

  为联合自强, 摆脱美国和苏联的控制, 并塑造地区国家间的认同, 1967年印尼、新加坡、泰国、菲律宾、马来西亚五国宣告成立“东南亚国家联盟”。此后, 东盟国家开始通过一系列宣言和条约对地区安全事务的决策机制、秉持原则等问题作出安排, 从而逐步构建形成由东盟自身主导的地区政治与安全合作架构。经过半个世纪的发展, 目前东盟主导的地区性政治和安全合作主要包括外长和防长级会议、首脑会议两大类。

  其一, 首脑会议是东盟处理地区政治与安全事务的最高决策机构。1976年2月, 东盟各成员国首脑在印尼巴厘岛召开首届会议, 并通过了《东盟协调一致宣言》《巴厘协议》和《东南亚友好合作条约》, 为东盟政治和安全合作机制奠定了制度基础。1992年的《新加坡宣言》明确每三年举行一次东盟各国政府首脑正式会议, 1995年第五届东盟首脑会议决定“每年召开一次东盟首脑非正式会议”, 东盟首脑会议逐步机制化。2007年《东盟宪章》再次将东盟首脑会议频次调整为一年两次。目前, 东盟首脑会议已经成为东盟处理地区政治和安全事务的最高决策机构。

  其二, 外长会议是东盟制定基本政策的主要机构。在成立之初, 5个创始成员国在1967年发表的《曼谷宣言》中明确, 将外长会议 (ASEAN Minister Conference, 简称AMC) 作为东盟核心组织机构。经过50年的演变, 外长会议目前是东盟制定基本政策的主要机构, 与防长会议和首脑会议一道构成东盟处理地区政治和安全事务的决策架构。

  其三, 防长会议是专门负责东盟防务与安全事务的协商机构。根据2006年5月召开的首次国防部长会议发布的《成立东盟国防部长会议概念文件》, 防长会议的目标在于:“通过在防务和安全方面的对话与合作促进区域和平与稳定;指导东盟内部和东盟与对话伙伴之间在防务与安全领域现有的高级防务和军事官员的对话与合作;通过增强对防务和安全更高的理解以及透明度和开放性, 来促进相互期望与信任。”

  其四, 东盟通过《东南亚友好合作条约》 (以下简称《条约》) 建立地区“合作安全”的架构。《条约》就首先以和平谈判方式解决争端作了规定。《条约》第四章第15条也规定, 为通过地区性程序来解决争端, 缔约各方将成立一个由部长级代表组成的作为常设机构的高级理事会关注和处理有可能破坏地区和平与和睦的争端或局势。《条约》为约束东盟成员国彼此行为、避免相互冲突和对抗、协商处理地区政治安全事务提供了法律保障。1998年, 东盟国家开始允许非东盟国家加入《条约》, 试图将更多的亚太地区国家纳入由其主导的安全合作机制, 以此确保在地区安全架构的“中心地位”。目前, 《条约》已经吸引了中国、日本、美国、俄罗斯等16个非东盟成员加入。

  其五, 冷战结束后, 东盟开始寻求建立由其主导的亚太地区安全架构, 主导构建起了东盟地区论坛、“东盟+X”等地区多边合作机制。冷战结束伊始, 为防止美国等任一大国控制东南亚地区安全秩序, 东盟采取“大国平衡”策略, 利用大国在本地区的相对势力均衡, 寻求自身安全战略的独立性和中心性。为此, 东盟将首脑会议、外长会议和防长会议作了延伸和扩展, 逐步形成“10+X”框架。东盟首先将中国纳入由其主导的地区政治与安全事务合作架构, 1991年邀请中国参加东盟外长会议, 并于1997年正式与中国、日本、韩国建立起“10+1”和“10+3”合作机制。此后, 东盟又将美国、俄罗斯、印度、新西兰、澳大利亚、加拿大、欧盟纳入到“10+X”的对话机制之中。目前, 该机制已经成为东盟推进地区政治与安全合作的主要平台。同时, 东盟从1990年开始探讨和推动建立能够吸纳亚太其他大国的地区安全合作论坛, 并于1994年在泰国曼谷召开首次“东盟地区论坛” (ARF) 。该论坛目前已经成为亚太地区最主要的官方多边安全对话与合作渠道。

  其六, 美国主导的双边安全合作机制是南海地区安全架构的另一重要环节。冷战结束后, 美国通过与泰国、菲律宾、新加坡等东南亚国家以及与日本、韩国、澳大利亚等南海周边地区国家的一系列双边军事合作协议, 维持在东亚的主导地位, 保持对南海地区政治和安全事务的影响。其中, 美菲、美泰传统盟国和美新战略合作伙伴关系是美国主导的南海地区合作机制的核心, 美国与越南、马来西亚、印尼等东盟国家的军事安全合作是该机制的重要组成部分。2012年以来, 伴随着“重返亚洲”和“亚太再平衡战略”的深入实施, 奥巴马政府明显加大了在东南亚地区的安全布局。2012年5月, 美国同菲律宾举行首轮外长和防长“2+2”会谈, 密切两国军事同盟关系。2014年4月, 美菲两国又签订了为期十年的《强化防务合作协议》, 美国获准以轮驻方式在菲律宾部署军事力量。2016年3月, 两国正式就美国使用菲律宾5个军事基地达成一致。

  (二) 中国在现有安全合作机制中的角色

  中国是南海地区现有合作机制的重要参与者。1991年应邀参加东盟外长会议, 1994年开始参加东盟地区论坛, 1997年与东盟建立了10+1机制, 2003年加入《东南亚友好合作条约》。中国参与了东盟主导的系列地区安全合作机制, 在促进地区和平稳定过程中发挥特殊而重要的作用。

  2002年中国与东盟十国签署《南海各方行为宣言》 (以下简称《宣言》) 后, 2004年12月7日, 有关各方在吉隆坡召开了首次落实《宣言》高官会, 并于2008年在菲律宾举行了第一次联合工作组会议。目前, 中国与东盟国家已经召开了14次落实《宣言》高官会和21次联合工作组会议。通过这两个对话机制, 中国与东盟国家在重点讨论落实《宣言》框架下南海海上务实合作的同时, 逐步推进“准则”磋商谈判, 特别是在2017年5月达成了“准则”框架, 在稳定南海海上形势过程中发挥了特殊而重要的作用。2016年9月东盟峰会期间, 中国与东盟国家又正式发布了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》, 为加强有关各方信息沟通, 减少海上战术误判, 管控海上危机打下了基础。2017年11月, 中国和东盟国家领导人正式宣布启动“准则”下一步案文磋商。中方期待与东盟国家早日达成“准则”, 成为维护南海和平的“稳定器”。 (1)

  此外, 中国还与越、菲、马、文等声索国建立了旨在促进争端解决的双边对话机制。1993年中越签署了《关于解决中华人民共和国和越南社会主义共和国边界领土问题的基本原则协议》, 并于1995年起成立海上问题专家小组, 就南沙争议问题举行谈判;2011年, 中国又与越方签署《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》, 双方一致同意每年举行两次政府边界谈判代表团团长定期会晤, 轮流主办, 必要时可举行特别会晤。2017年5月, 中国与菲律宾召开了南海问题双边磋商机制第一次会议, 重启谈判协商中菲南海有关争议的进程。 (2)

  (三) 南海地区现有安全合作机制的局限性

  南海地区政治与安全合作机制建设呈现出多种合作模式共存的局面, 既有双边军事同盟, 也有多边安全对话, 同时区域内外力量交织影响。一方面, 东盟主导的地区合作机制覆盖集纳亚太地区内外多数国家, 涉及政治、经济、安全等主要领域。另一方面, 美国主导的双边合作机制在地区事务中的作用亦不容忽视。面对区域内外错综复杂的力量角逐, 南海地区现有合作机制的局限性日渐凸显, 具体可从三个方面加以观察:

  第一, 现有地区合作机制过于松散, 难以有效应对地区安全挑战, 特别是东盟主导的一系列双、多边地区安全合作机制, 如东盟地区论坛、东盟防长扩大会议等, 涉及朝核问题、南海问题等问题, 缺乏专一性和专业性。同样, “10+1”领导人会议、外长和防长会议讨论议题也涵盖政治、经济、文化、安全等多个领域。有鉴于此, 南海地区现有合作机制对地区政治和安全形势的引导和管控能力日益下降, 机制本身的“边际效用”亦呈递减态势。

  第二, 多种安全机制共存易于造成相互竞争、彼此掣肘的局面, 特别是美国、日本等域外国家的强势干预事实上削弱了东盟主导的地区合作机制的作用。保持大国间的相互制衡, 利用自身相对中立地位以协调大国间矛盾, 从而防止地区事务为某一大国所控制, 保持决策独立性, 是东盟长期奉行的主要战略。但美国试图主导南海地区的安全合作机制与东盟追求独立、自主的安全战略相冲突, 同时也在一定程度上限制了东盟主导的地区安全合作机制发挥作用。尤其是从近年南海形势发展来看, 美国、日本、澳大利亚等域外大国, 一方面利用东盟主导的多边对话合作框架, 加大对南海问题的介入力度;另一方面借助与菲律宾、越南等声索国的双边军事安全合作关系, 扩大在南海地区的军事存在, 大大加剧了南海地区形势的紧张。

  第三, 现有安全合作机制已日益难以适应南海地区安全格局的发展。随着南沙岛礁建设的有序推进, 中国在南海地区的军力部署和军事威慑能力得到大幅提升。同时, 中国与菲律宾、马来西亚、越南、印尼等东盟国家的双边关系稳步提升, 尤其是政治安全领域合作日渐扩大。中国对南海地区秩序的塑造力和掌控力正在逐步提升。但在现有的地区安全合作机制中, 不论是东盟主导的系列多边框架, 还是美国主导的双边合作机制, 都对中国抱有很深的战略猜疑;同时, 中国的政治和安全利益诉求及能力并未得到体现。因此, 面对地区力量格局的调整, 现有安全合作机制已难以适应中国重要性的提升这一事实。

  三、美国“亚太战略”调整对南海地区安全形势的影响

  (一) 美国由“亚太战略”向“印太战略”转变的背后考量

  2011年11月, 奥巴马在澳大利亚国会演讲中提到, “毋庸置疑, 21世纪是亚太时代。我们慎重作出决定把重心转移到亚太地区”。 (1) 在奥巴马的八年任期中, “重返亚太”一直是其亚洲政策的核心。但是在特朗普上台后, 上至总统, 下至美国国务卿等众多美国高官开始高频次使用“印度洋—太平洋”一词以替代“亚太”, “印太”概念还被冠以“自由与开放”的意义。 (1) 虽然美国的“印太”概念还没有形成完整的“印太战略”, 但是已经预示着美国将放弃单纯的亚太战略而转向考量印度洋、亚洲和太平洋这一整片广阔区域内的全新总体战略。

  其实印太地区作为一个地缘政治概念早就出现在学术研究中。长期以来, 美国都是将印度洋至太平洋的广阔地域作为一个整体地缘范围进行战略筹划的。冷战后美国全球战略的主线“两洋战略”始终是将太平洋和大西洋作为两个主要战略方向, 而印度洋只不过是包含在太平洋方向向西延伸的范围内。在最重要的军事安全领域, 印度洋三分之二以上的海域和整个太平洋都是在美国太平洋司令部的责任辖区之内。进入21世纪, 随着印度洋地缘政治重要性上升, 以及中国在太平洋和印度洋地区事务中的地位不断提升, 美国很自然地就要重新调整太平洋方向的整体战略。在其亚太战略中, “重返亚太”的口号似乎遗漏了印度洋的重要地位。现如今美国政府着重强调的“印太战略”, 是考量了诸多战略因素后的结果, 意在突出提升印度作为美国战略伙伴关系的地位, 并且照顾到该地区最大的军事盟友澳大利亚的两洋地缘特点, 以及寻求在更大的地缘范围内协调同盟及伙伴国一起来平衡和抵消不断发展壮大的中国实力。

  (二) 南海在“印太战略”中的地位举足轻重

  南海的地缘特点决定了其在“印太战略”中的地位。南海是印度洋和太平洋之间最重要的交通要道, 这条天然的战略通道对于确保亚太经济发展和地区安全稳定具有无可替代的地位。另一方面, 目前南海也是全球少有的地缘政治关系错综复杂的地区, 自然成为美国“印太战略”中的一个节点。基于意识形态和国家利益的结构性矛盾, 美国不可能将中国纳入“印太战略”的己方阵营中。从美国的视角出发, 其在南海的长期政策核心就是要避免南海成为中国的“势力范围”, 而将美国从该地区的安全架构中排斥出去。因此, 与中国争夺在南海地区安全架构的主导权将一直是美国南海政策的重要内容。美国在“亚太战略”中的具体举措, 包括积极拉拢南海周边国家以抗衡中国的实力、以维护航行自由为借口保持常态化的军事存在、提出以规则为基础的秩序来对抗中国的权益主张等, 未来自然会被“印太战略”所继承。

  2016年7月12日, 美国国家安全委员会亚洲事务高级主任康达在美国战略与国际研究中心 (CSIS) 说, 南海是美方“最高国家利益”, 此为美国高级官员首度在公开场合以“最高国家利益”表示对南海的立场。 (2) 康达还提出了美国在南海军事存在的四个方向: (1) 定期展示军事能力; (2) 维持稳定的军事行动; (3) 促进整合区域安全网络; (4) 直接与中方互动, 以降低双方军事上的风险。他说, 美方不准备接受在南海出现“有异于其他国际海域”的法律, 这样会导致国际秩序瓦解。特朗普政府上台后, 虽然朝核问题的升温在一定程度上转移了美在南海的注意力, 但是种种迹象表明美国新政府的南海政策并未发生重大变化。2017年, 经白宫批准的美海军在南海的航行自由行动就实施了四次。可见, 特朗普政府仍在一定程度上延续了前一届美国政府的南海政策。

  (三) 未来“印太战略”参与国对南海事务的介入及其对区域安全环境造成的影响

  虽然目前美国的“印太战略”尚处于构建初期, 但南海政策依然将是其“印太战略”中的重要一环。为保持在南海地区安全架构中拥有重要地位, 未来美仍将采取部署足够的军力、实施常态化军事活动、增进与南海周边各国密切的军事合作等具体举措。此外, 由于澳大利亚、日本、印度以及部分南海周边国家对“印太战略”的参与, 南海地区各方力量博弈的形势更为复杂, 南海地区的安全环境势必面临更多的不确定性。

  澳大利亚是第一个公开提出“印太”概念的国家, 也一直视南海为其重要利益关切。 (1) 2016年澳大利亚发布的国防白皮书提出, 澳大利亚超过三分之二的资源出口需途经南海航道。 (2) 为了积极配合美国增强对南海的影响力, 澳一方面积极接纳美在其领土上增派驻军, 另一方面频繁派出舰机赴南海巡航, 呼应美国的航行自由行动。印度作为美国极力拉拢的地区大国, 也有意图通过“印太战略”提高自身的地位。虽然南海对于印度来说并不是重要利益区域, 但是作为对中国走向印度洋的反应, 印度也将派出军事力量进入南海活动来挑战中国。日本作为最先明确提出“自由开放的印太”概念的美国盟友, 自然是对“印太战略”最热心的国家。在南海问题上, 日本也早就不是简单的关注, 而是采取多种军事手段介入。从2015年起, 日本自卫队的舰艇和飞机就公开在南海活动。2016年, 日本海上自卫队的直升机护卫舰“伊势”号编队开赴南海, 与周边国家进行联合军演, 几乎绕南海一圈。2017年5月至8月, 日本海上自卫队的直升机护卫舰“出云号”护卫舰开赴南海, 这也是日本自二战以来在这一地区最大的一次海军力量展示。 (3) 此外, 美国继续加强与南海周边各国的军事合作。2017年5月, 美国向越南赠送了一艘汉密尔顿级巡逻舰, 以提高越南的海上执法力量。 (4) 美国还计划在2018年前将4艘濒海战斗舰全部部署到新加坡的樟宜海军基地。 (5) 借助这些盟友及伙伴国的帮助, 美国在南海的军事存在将继续加强。

  (四) 中美在南海的军事博弈将日趋激烈, 不安全因素可能明显上升

  南海是中国周边范围最大、水深最深的边缘海, 是中国海空军力量进行训练和演习的重要海域, 同时也是美军针对中国航空母舰和核潜艇等重点兵力抵近侦察监视的重点海域。自2001年4月1日中美双方在海南岛东南海域上空发生撞机事件后, 中美两军舰艇和飞机在南海的危险接近行动屡见不鲜。2009年3月双方之间发生了“无瑕”号事件;2013年12月发生了美“考彭斯”号巡洋舰危险接近中国“辽宁”号航母事件;2016年12月, 中方舰船打捞出美无人潜航器。此外, 美海军舰艇在南海岛礁附近进行的航行自由行动几乎成为例行活动, 中方的战斗机和美侦察机在南海上空频繁进行跟踪与驱逐行动, 美国媒体还多次报道中方战斗机在美侦察机旁边“进行危险行动”。虽然中美两国海军都参加了2014年4月举行的西太平洋海军论坛会议, 并且共同通过并执行《海上意外相遇规则》文件, 同年12月两国国防部又签署了《重大军事行动通报机制》和《中美海空相遇安全行为准则》, 但是这些规则并没有彻底解决两国在海空军事活动方面的根本分歧。中方希望利用这些文件能够尽力增进双方防务部门的互信, 提升两国防务交流与合作水平, 从而奠定“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的中美新型大国关系的良好基础。美方则希望利用这些文件来确保其在中国近海活动的舰艇和飞机的安全, 即使这些舰艇和飞机是在执行带有敌意的军事侦察、军事测量、水声监控、军事演习等军事活动。在双方战略对立和安全机制尚未实现全覆盖的情况下, 中美海空兵力在南海接近的行动不可能消失, 发生危机事件的可能性依然存在。 (1)

  四、探寻建立南海地区新的安全合作机制

  在当前南海地区安全形势仍趋复杂的情况下, 如何发挥中国在构建南海地区安全秩序中的主导作用, 探寻建立南海地区新的安全合作机制, 以此发挥稳定安全环境、减低各种负面影响的作用, 是需要着重考虑的问题。总体来看, 冷战结束至今, 自中国与东盟建立对话伙伴关系以来, 双方已经建立密切的经济、政治和人文合作关系。但双方安全领域合作的“短板”日益突出。因此, 为推进建立南海地区新的安全合作机制, 中国与东盟有关各方一方面需要加快推进地区安全事务的对话磋商, 建立符合各方利益诉求和政治意愿的安全合作机制;另一方面, 还需要深化推进本地区在经济、人文、社会等领域的一体化水平, 扩大相互共同利益网络、加深彼此政治互信, 构筑起安全与经济“两条腿”同步并进的局面。

  (一) 推动设立“泛南海经济合作圈”, 构建南海沿岸国合作机制

  近年来, 伴随着中国综合国力的日益增长, 加之南海问题的持续升温和海上安全局势的日益复杂, 越南等南海周边国家对中国的“焦虑”和“不安全感”有所上升。南海沿岸相关国家虽有意搭乘中国经济发展的“便车”, 但对中国提出共建“一带一路”倡议的战略意图仍心存芥蒂。因此, 中国有必要在“一带一路”的框架下搭建新的合作平台, 打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构, 从而为建立符合地区各国利益、为南海周边各国普遍接受的地区安全合作机制打下坚实的“经济基础和积累足够的政治互信”。因此, 中国可充分利用与东盟国家已经形成的牢固的经济合作基础和双多边对话合作机制网络, 发挥南海的地缘纽带优势以及中国在地区事务中不断扩大的影响力, 构建“泛南海经济合作圈” (以下简称“合作圈”) 。中国可通过构建“合作圈”, 加强与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱、新加坡等南海沿岸国间在旅游、渔业、互联互通、海洋生态环境保护、海洋科研、海上搜救等领域的合作, 提升区域内有关各方间利益融合, 编织更为紧密的共同利益网络, 并建立起开放、包容、公平的区域经济合作规则和秩序;同时, 为探寻破解地区难题, 和平解决和妥善管控南海海上分歧与争端, 实现南海长治久安创造良好的外部环境。

  (二) 积极推动和把握“准则”案文磋商进程, 推进建立南海地区新的安全秩序

  当前关于国际规则的博弈对国际关系演进产生了根本性、全局性的影响, 主要国家正在着眼于制度性权力与利益的再分配, 展开更为激烈的秩序与规则博弈。一国能否善用现有的规则并且影响未来的规则发展, 将决定其能否有效维护国家利益并固化长远的制度性权力。近年来, 中国有效影响并引导国际规则的能力已得到显著提升, “准则”磋商也已取得初步成果和“早期收获”。未来, 中国可以考虑将“准则”作为获得在南海地区的制度性权力的主要抓手, 主动争取掌握磋商主导权, 将“准则”磋商作为构建于我有利的地区秩序的重要路径, 考虑将低敏感领域的一般性纠纷纳入“准则”争端解决机制, 在危机管控机制的基础上构建符合中国战略目标的南海地区安全秩序。2018年是“准则”案文磋商的开局之年, 中国与东盟国家应排除外部负面因素, 抓住推进地区议程的时间窗口, 打造共同认可的地区规则, 为当事国最终和平解决争端创造条件。在这一过程中, 我们既要对美、日、澳等域外国家宣扬的“基于规则的秩序”做到心中有数, 也要充分评估“准则”磋商进展及其结果的利弊得失与潜在影响, 并以其为指导, 在危机管控的基础上构建符合中国战略目标的南海安全秩序, 维护南海总体稳定。

  (三) 中国应在现有安全合作机制中发挥更为积极主动的作用, 提升在机制中的发言权和影响力

  近年来随着中国国力的增长, 中国已然成为影响南海地区安全秩序的决定性力量。但是中国在现有南海安全合作机制中的作用与力量对比并不相称, 部分原因是由于东盟部分国家的内在抵触, 部分原因也是由于之前中国对于这些机制的参与度还不够。南海周边各国出于对中国在南海力量壮大的疑虑和戒心, 在东盟为主构建的地区安全合作机制中, 都会极力拉拢美日澳等域外力量来平衡中国。未来中国应有针对性地消除本地区国家的安全顾虑, 以国力和军力支撑, 为维护南海地区和平稳定做出更多的贡献, 特别是在应对南海地区海上犯罪、非法捕鱼、航行安全、海上搜救、人道主义救援、防灾减灾等领域发挥更大作用, 以实力为后盾担负起维护南海地区非传统安全领域秩序的主要职责。只有提供更多的国际公共服务产品, 才能在安全合作中掌握更多的发言权和影响力, 才能在南海地区安全合作中占据主导地位。

  (四) 妥善应对域外大国的介入, 寻求域内与域外国家在南海地区安全合作机制中的良性互动

  当前美日澳等国通过各种手段积极介入南海事务, 并保持一定的军力存在, 客观上威胁到中国在南海的安全利益, 并使地区安全形势及南海争议问题更加复杂。但作为亚太地区地缘政治和经济利益最为错综复杂的边缘海, 南海在许多方面的确涉及这些国家的利益, 无法简单地以域内或域外国家的标准将这些国家排除在南海地区事务之外。因此美日澳等域外国家在南海地区的介入及军力存在在未来一个较长时期内将是难以改变的客观事实。当前中国主张共同、综合、合作、可持续的亚洲新安全观, 中国在南海地区安全问题上并不能一概排斥域外国家在国际法框架下的合法存在。在客观现实情况下, 如何趋利避害, 发挥域外国家在地区安全合作中的积极作用, 避免和化解消极作用, 才是要着重考量的方面。事实上, 在如何妥善应对域外国家介入南海事务的问题上, 美国才是中国考量的重中之重。在美国对亚太战略进行调整的政策塑造期, 寻求与美国在南海地区安全事务中的良性互动, 消除分歧, 管控风险, 寻找符合共同利益的合作点, 避免冲突对抗, 这才符合中国的长远战略利益。

  注释
  1 “Chairman’s Statement of the 19th ASEAN-China Summit to Commemorate the 25th Anniversary of ASEAN-China Dialogue Relations”, 7 September 2016, Vientiane, Lao PDR, http://asean.org/final-chairmans-statement-of-the-19th-asean-chinasummit-to-commemorate-the-25th-anniversary-of-asean-china-dialogue-relations/, visited on 15 Jan.2018;“Chairman’s Statement of the 20th ASEAN-China Summit”, 13 November 2017, Manila, Philippines, http://asean.org/storage/2017/11/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-20th-ASEAN-China-Summit-13-Nov-2017-Manila1.pdfI mpeccable, visited on 15 Jan.2018.
  2 Department of Foreign Affairs, Republic of the Philippines, “Joint Press Release for the First Meeting of the Philippines-China Bilateral Consultation Mechanism on the South China Sea”, https://www.dfa.gov.ph/dfa-releases/12694-joint-press-releasefor-the-first-meeting-of-the-philippines-china-bilateral-consultation-mechanism-on-the-south-china-sea, visited on 1 Jan.2018.
  3 中华人民共和国外交部:《中国-菲律宾南海问题双边磋商机制第一次会议联合新闻稿》, 2017年5月9日, http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/xws_674681/xgxw_674683/t1463536.shtml, 登录日期:2018年1月9日。
  4 Reuters, “ASEAN agree on framework for South China Sea code of conduct”, May 18, 2017, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-china-philippines/china-asean-agree-on-framework-for-south-china-sea-code-of-conduct-idU SKCN18E1FS, visited on 28 Dec.2017.
  5 “Australia-Japan-United States Trilateral Strategic Dialogue Ministerial Joint Statement”, August 6, 2017, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/08/273216.htm, visited on 29 Dec.2017.
  6 Reuters, “Vietnam calls for Southeast Asian unity amid South China Sea tension”, August 24, 2017, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-vietnam/vietnam-calls-for-southeast-asian-unity-amid-south-china-sea-tension-idU SKCN1B4099, visited on 1 Jan.2018.
  7 《菲律宾总统称不坚持南海海域主权遭国内舆论批评》, 观察者网, 2017年3月22日, http://www.guancha.cn/Neighbors/2017_03_22_399951.shtml, 登录日期:2017年12月29日。
  8 “2017年11月14日外交部发言人耿爽主持例行记者会”, 中国外交部网站, 2017年11月14日, http://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1510412.shtml, 登录时间:2018年1月15日。
  9 “中国-菲律宾南海问题双边磋商机制第一次会议举行”, 中国新闻网, 2017年05月19日, http://www.chinanews.com/gn/2017/05-19/8229125.shtml, 登录时间:2018年1月15日。
  10 “Remarks By President Obama to the Australian Parliament”, Parliament House Canberra, Australia, November 17, 2011, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament, visited on 27 Dec.2017.
  11 “Trump gives glimpse of‘Indo-Pacific’strategy to counter China”, November 11, 2017, https://www.ft.com/content/e6d17fd6-c623-11e7-a1d2-6786f39ef675, visited on 27 Dec.2017.
  12 《美高官首度宣称南海是最高国家利益中方回应》, 观察者网, 2016年7月14日, http://www.guancha.cn/internation/2016_07_14_367515.shtml, 登录日期:2018年1月15日。
  13 David Scott, “Australia’s embrace of the‘Indo-Pacific’:new term, new region, new strategy?”, International Relations of the Asia-Pacific, June 26, 2013.
  14 Department of Defense, Australian government, 2016 Defence White Paper, http://www.defence.gov.au/WhiteP aper/Docs/2016-Defence-White-Paper.pdf, visited on 2 Jan.2018.
  15 《兴风作浪!日最大护卫舰“出云号”将赴南海日本海上自卫队拒绝证实此消息》, 央视网新闻, 2017年3月17日, http://news.cctv.com/2017/03/17/ARTIhH oF m54Y7U9pM zerzW Ff170317.shtml, 登录日期:2018年1月15日。
  16 “Vietnam receives Hamilton-class cutter from US Coast Guard”, Janes, May 30, 2017, http://www.janes.com/article/70873/vietnam-receives-hamilton-class-cutter-from-us-coast-guard, visited on 3 Jan.2018.
  17 中国南海研究院:《美国在亚太地区的军力报告2016》, 北京:时事出版社2016年版。
  18 Geoff Ziezulewicz, “New in 2018:Showdown in the South China Sea?”, Navy Times, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2018/01/02/new-in-2018-showdown-in-the-south-china-sea/, visited on 3 Jan.2018.
 

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